新公共服务是服务而不是掌舵Word文件下载.docx

1、1/16（1998）中提示我们记着这个不言而喻的答案 :政府属于它的公民。所以 ,行政官员在管理公共组织和执行公共政策时 ,应当重申他们服务于公民和受权予公民的职责。换言之 ,将公民置于第一位时 ,重点不该当放在驾驶或划动政府这条船 ,而应当放在建立拥有完好性和回应性的公共机构之上。背景与本文的用法相同 , “新公共管理 ”是指包含重塑和新管理主（neomanagerialism）在内的一系列思想和实践活动 ,此中心内容是力争将私营部门和工商公司的方法用于公共部门。固然 “像工商公司那样运作政府 ”的要求由来已久 ,但这个争辩 1 罗伯特 丹哈特 （Robert B. Denhardt） ,美

2、国亚利桑那州立大学公共事务学院教授、特拉华大学接见学者。丹哈特博士是美国公共行政学会（ASPA）的前任会长 ,ASPA全国公共服务运动 （致力于在全国宣传公共服务的神圣和价值 ）的奠定人和首任主席 ,全美公共行政研究会的成员和加拿大管剪发展中心的成员。丹哈特博士第一版了 14 本著作 ,包含公共组织理论、公共行政 :一种行动取向、组织的影响力、追求意义、公共服务中的行政领导和公共服务的中兴等。他拥有肯塔基大学的博士学位。即我们如何思虑公共行政官员的角色和该职业的本质特点 ,我们又如何、为何去做我们该做的事情。但是 ,很多学者和实践家都不停地对新公共管理以及该模式所主张的公共管理者的角色表示担忧

3、。比如 ,在公共行政议论近来召开的对于领导、民主和公共管理的商讨会上 ,很多与会作者都很有看法地考虑了新公共管理带来的机会和挑战。那些在商讨会或在其余场合对新公共管理倡始挑战的人 ,提出了一系列问题 :新公共管理运动的内在矛盾 ;新公共管理所倡议的价值观 ;重申在市场模型下推动分权与公共部门进行协调的必需性二者之间的紧张关系 ;行政机构和立法机2/16构的潜伏角色及其互相关系 ;私有化运动对民主价值观和公共利益的影响 ,等等。此外一些人也坚持以为 ,公共公司家精神和特利 （Terry ,1998）所讲的 “新管理主义 ”, 可能会渐渐地腐化和损坏公正、公正、代表制和参加等民主和宪政价值观。除了

4、这些不一样的责备以外 ,我们还将说明 ,新公共管理这一代替方案缺少一套组织原则。我们没法接受 “重塑的和市场取向的新公共管理只应当与传统公共行政对比较 ”的看法。传统公共行政固然有很多重要贡献 ,但它愈来愈被看作是官僚制、等级制和控制的同义语。假如进行这样的比较 ,新公共管理也老是会处于上风的。相反 ,我们却以为 ,新公共管理应当与我们所说的 “新公共服务 ”进行比较。后者是指对于治理系统中公共行政官员角色的一系列思想 ,并且这类治理系统将公民置于中心地点。固然新公共管理遇到了诸多挑战 ,学者和实践家们也明确地提出了诸多代替性看法 ,但却没有人试图将这些成就组织起来 ,并重申它们共同的要旨思想

5、。本文即是这样一种努力。第一 ,文章将新公共管理与传统公共行政对比较 ,并由此简要地归纳了新公共管理的理论基础和主要看法。而后 ,本文描述了一个代替性的标准模式 ,我们将其称之为 “新公共服务 ”。这类新模式提出了思虑全部三种研究门路各自利害的新方式 ,以此来澄清这场争辩。最后 ,我们剖析了把公民、公民权和公共利益置于新公共服务首要地点的重要意义 ,并由此得出结论。新公共管理与传统公共行政过去的 15 年里 ,新公共管理 （包含重塑运动和新管理主义 ）已经风靡全美以致全世界。新公共管理的思想被大批地运用 ,其共同的主题就是对市场体制和市场术语的运用。此中 ,公共机构与其顾客的关系被以为是以自利

6、为基础的 ,它波及与市场相近似的交易行为。公共管理者被敦促着 “驾驶而非划动 ”他们的公共组织 , 他们也被要求去找寻新的改革方式来实现目标或将先前由政府执行的职能私有化。过去的 20 年中 ,很多公共司法机构和执行机构都以公共选择理论的假定和看法为基础倡始了系列举措 ,以提升生产率、追求可选的服务供应体制。公共管理者集中地关注责任 （accountability）和高绩效 （ highperformance） ,试图重构官僚机构、从头界定组织使命、使机构程序合理化并分别决议权。在很多状况下 ,政府3/16和政府的执行机构都成功地将先前的公共职能个人化 ,使高层行政官员对绩效目标负责 ,成立丈

7、量生产率和有效性的新过程 ,从头设计部门系统以反应增强了的对责任的承诺。在美国和其余很多国家中 ,这一改革议程的收效已经使世界各国政府注意到 ,新的标准正在被追求、新的角色正在被确定。这些思想在奥斯本和盖布勒的改革政府一书中获取了提炼和普及。奥斯本和盖布勒提出了很多我们此刻熟知的原则。 “公共公司家 ”能够依靠这些原则来推动政府改革 ,这些思想也都是新公共管理的精华。奥斯本和盖布勒试图把这些原则作为公共行政的新的看法框架或标准框架 ,作为一种改变政府行为的分析清单 :“我们所描述的正是美国采用的基本治理模式的转变 ,这类转变其实就发生在我们身旁 ,但因为我们没去发现它 ,因为我们假定全部的政府

8、一定是宏大的、集权的和官僚制的 ,所以我们极少看到这类转变。我们也对新的现实置若罔闻 ,因为它们不切合我们的先入为主的看法 ”（1992 ,321）。为新公共管理所作的其余思想辩白也有所发展。正如林恩 （Lynn 1996）所说 , 这些辩白主要源于在 20 世纪 70 年月发展起来的 “公共政策 ”学派和全世界的 “管理主义 ”运动。凯布林 （Kaboolian）指出 ,新公共管理依靠 “市场型的安排 ,比如 ,政府组成单位之间的竞争和超越政府界限的非营利部门和营利部门之间的竞争 ,依靠绩效赏罚来放宽公共机构和公共雇员低效的垄断特权 ”（1998,190）。胡德 （Hood）详尽论述了这一看

9、法。他写道 ,新公共管理远离了使公共官僚拥有政治合法性的传统模式 （比方程序上对行政裁量权的保护 ）,转而独爱 “相信市场、相信以经济理性主义语言来表达的个人工商业的管理方法和理念 ”（1995 ,94）。相同 ,新公共管理也明显与公共行政中的公共选择视角相联系。最简单地说来,公共选择理论从市场和顾客的立场上来审察政府。公共选择理论不单供应了一个雅致的、在某种程度上也令人服气的政府模型 ,并且也为压缩政府规模、降低政府运作成本的本质举措供应了一张理念上的路线图 ,并且它也处之泰然地去这样做。国家绩效议论的一位设计者约翰 凯蒙斯基 （John Kamensky）议论道 ,新公共管理明显与公共选择

10、运动相联系 ,后者的中心主张是 “人类的全部行为都受自我利益的支配 ”（1996 ,251）。4/16新公共管理不不过使用新技术 ,它也带来了一系列新的价值观 ,特别是主要根源于私营部门的一套价值观。如前所述 ,公共行政的一个长久传统就是赞成 “政府应当像工商公司那样来运行 ”的主张。在很大程度上 ,这类主张意味着政府机构应当采用从 “科学管理 ”到“全面质量管理 ”的各样管理实践 ,它们在私营部门中已经被证明是极具收效的。新公共管理进一步推动了这类思想 ,即主张政府不单应当采用工商公司管理的技术 ,并且也应采用工商公司的某些价值观。于是 ,新公共管理便成为公共行政和公共管理的标准模式。新公共

11、管理的支持者在说明自己的原因时 ,常常把传统公共行政看作参照物。与传统公共行政对比 ,公司家精神的各项原则明显更具优胜性。比如 ,奥斯本和盖布勒将他们的原则与正式官僚机构的相应原则进行对照 ,而正式官僚机构老是为繁琐的规则所困扰 ,受严格的估算和人事制度的拘束 ,老是专注于控制。这些传统的官僚机构被描述成忽视公民、躲避改革并且服务于自己的利益需求。在奥斯本和盖布勒看来 , “在工业期间发展起来的这类政府 ,因为它们懒怠的、集权化的官僚机构 ,专注于规则和规制 ,以及等级制的命令链条 ,已经不可以再有效运行了”（199211, - 12）。事实上 ,当它们依旧服务于先前的目标时 ,这些 “官僚机

12、构 ?却日趋令我们绝望 ”。这类官僚主义的传统公共行政的原则是什么呢 ?把新公共管理所没有涵盖的全部今世思想都归纳为传统公共行政的主张能否符合逻辑呢 ?当然,其实不存在一个单调的思想系统能够为多年致力于传统公共行政研究的人所认可,恰好就像没有单调的思想系统能够为那些关注新公共管理的人所广泛接受一样。可是 ,公共行政的理论与实践确实存在这样一些组成因素 ,它们仿佛组成了指导性的思想系统或标准模式 ,而我们此刻往常将这一思想系统或标准模式与传统公共行政联系起来。我们以为 ,这个模式包含以下原则 :公共行政是政治中立的 ,它重视权限中立的思想。政府的重心是服务的直接供应。最好的组织构造就是集权化的官

13、僚系统。项目是经过自上而下的控制体制获取执行的 ,并且尽可能地限制自由裁量权。官僚机构试图最大程度地使自己成为关闭的系统 ,因此限制公民参加。效率和理性是公共组织最重要的价值观。5/16公共行政官员并无在决议和治理过程中饰演中心角色 ;相反 ,它们负责有效率地实行公共目标。公共行政官员的工作被古里克 （ Gulick）描述为 POSDCORB（1937 ,13）。若是我们将新公共管理的原则与这些原则对比较 ,新公共管理明显会是更受欢迎的代替方案。但即即是大略地观察一下公共行政文件也能够发现 :这些传统的思想并未完好涵盖今世的政府理论或实践。自然 ,在过去的 100 多年里 ,公共行政领域也没有

14、向来坚守进步改革的说辞。相反 ,其思想和管理实践经历了丰富而波折的演变过程 ,很多重要的本质性发展其实不可以包含在 “新公共管理”的标题之下。因此我们起码能够有两种选择。此刻 ,我们将以公共行政思想和实践的近期发展为基础来商讨第三种选择 ,我们把这类选择称为 “新公共服务 ”。新公共服务的发源好像新公共管理和传统公共行政相同 ,新公共服务也包含很多不一样的组成要素,很多学者和实践家都有所贡献 ,他们往常也互相争辩。但是 ,此中一些广泛性看法仿佛能够把新公共服务门路归纳为标准模式 ,并将其与其余研究门路差别开来。目前 ,新公共服务已经在理论上、在诸多优异公共管理者创新性的先进实践中初露端倪。本部

15、分中 ,我们将观察新公共服务的看法基础。自然 ,新公共服务能够追忆到我们依旧历历在目的思想遗产 ,包含公共行政领域内德怀特 沃尔多（Dwight Waldo）的著作（1948）和政治理论方面的谢登 沃林 （Sheldon Wolin）的著作（1960）。可是 ,我们在这里将更为关注新公共服务的今世前驱理论 ,包含 :（1）民主社会的公民权理论 ;（2）社区和市民社会的模型 ;（3）组织人本主义和组织对话理论。而后 ,我们将依据自己的理解归纳出新公共服务的主要原则。6/161.民主社会的公民权理论对公民权和民主的关注在近来的政治理论和社会理论中尤其重要和突出 ,这两种理论都倡议再度中兴的、更为踊

16、跃的和更多参加的公民权。桑德尔（Sandel1996）的主张与我们的议论特别有关。他以为 ,国家与公民之间关系的主导模型成立在这样的思想基础之上 :政府的存在就是要保证必定的程序 （如投票程序 ）和公民权益 ,从而使公民能够依据自己利益做出选择。很明显 ,这类视角与公共选择经济学和新公共管理比较一致 （拜见 Kamensky 1996）。但桑德尔就民主社会的公民权提出了不一样的视角。在这类视角下 ,个人会更踊跃地参加治理过程。以此看来 ,公民会超越自己利益去关注更大的公共利益 ,并具备更广阔、更长久的视线。这要求公民认识公共事务、有归属感、关注整体、与性命攸关的社区完成道德契约。与这类看法相一

17、致 ,金和斯迪沃斯（1998）主张 ,行政官员应当把公民看作公民来对待 ,而不不过把他们看作投票人、拜托人或顾客 ;他们应当分享威望并减少控制 ,应当相信合作的效劳。其余 ,与管理主义者要求更高的效率对比 ,金和斯迪沃斯以为 :公共管理者应当追求更有效的回应 ,相应地提升公民的相信度。这类看法直接为新公共服务供应了理论基础。2.社区和市民社会模型近来 ,对社区和市民社会的研究兴趣在美国再度高涨起来。两大主要政党的政治领袖、不一样派其余学者、热销书的作者和受欢迎的时势议论家 ,都一致以为美国的社区已经衰败退化。他们也认可 ,我们急迫需要一系列新的社区看法。只管美国的社区日趋多样化 ,或许可能正是

18、因为这一点 ,社区被以为是产生一致和整合的门路。在公共行政领域中 ,对社区的要求表现下述看法之中 :政府的作用 ,特别是地方政府的作用 ,事实上就在于帮助创办和支持 “社区 ”。这类努力部分地取决于建设一些健康的、有活力的 “中介机构 ”。这些机构既要关注公民的梦想和利益 ,也要为公民更好地参加更大的政治系统供应经验。正如普特纳姆 （Putnam 1995）所主张 ,美国的民主传统以存在活跃的公民为基础 ,他们活7/16跃于各样集体、协会和政府机构之中。这些小型集体聚合起来就组成了 “市民社会”。在此中 ,人们需要在社区的利害关系系统中实现自己的利益。只有在这里 ,公民才能够以个人对话和议论的

19、形式共同参加进来 ,而这类方式即是社区建设和民主自己的本质。正如金和斯迪沃斯（1998）所指出的那样 ,政府在创立、促进和支持公民与社区之间联系的过程中能够起到重要的决定性作用。3.组织人本主义和组织对话理论在过去的 25 年里 ,公共行政理论家 ,包含那些在 20 世纪 60 年月末和 70 年月初与激进的公共行政主义者相联系的理论家 ,已经成为其余学科的同僚。他们认为,社会组织在传统上的等级制研究门路和社会科学的实证主义研究方法正在相互增强。因此 ,他们加入了责备官僚制和实证主义的队列 ,从而促进他们追求研究管理和组织的其余门路 ,促进他们去商讨获取知识的新门路 包含解说理论、责备理论和后

20、现代主义。整体来看 ,这些研究门路都力争去塑造公共组织 ,使公共组织更少地受威望和控制问题的支配 ,而更多地关注公共组织的内部雇员和公共组织外面人员 （特别是拜托人和公民 ）的需乞降利害。这些发展趋向对于解说性、责备性地剖析官僚制和社会特别重要 ,但它们在近期的努力中进一步地扩展到采用后现代思想的视角 （特别是组织对话理论 ）来理解公共组织。固然在不一样的后现代理论家之间也存在着很多重要差别 ,但他们仿佛都得出了相像的结论 因为在后现代社会中 ,我们相互依靠 ,治理因此也一定以全部各方 （包含公民和行政官员 ）真挚、开放的对话为基础。当后现代的公共行政理论家思疑公众参加的传统方法时 ,他们仿佛

21、也完成了相当一致的建议 :恢复公共官僚机构的活力、重修公共行政领域的合法性看法都需要促进公众对话。换言之 ,有必需在实践和理论上从头将公共行政领域看法化 ,以便确定新公共服务理论。新公共服务研究公民权、社区和市民社会的理论家、组织人本主义理论家以及后现代主义的公共行政理论家 ,已经致力于成立一种研究气氛 ,这类气氛使得我们议论新8/16公共服务显得很存心义。固然我们认可这些看法之间还存在着诸多分歧 ,但我们以为这些看法中也有诸多相像之处 ,它们将我们所说的新公共服务的各种看法与新公共管理和传统公共行政的诸种看法差别开来。其余 ,新公共服务理论也为公共行政研究者提出了很多实践教训。这些教训不是互

22、相排挤的 ,而是互相增强的。我们从中发现 ,以下几点最令人服气。 1.服务而非掌舵。公事员愈来愈重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益 ,而非试图在新的方向上控制或驾御社会。在过去 ,政府在所谓的 “掌控社会 ”的过程中发挥了重要作用 ,但现代生活的复杂性有时却使得这样的作用不单不合时宜 ,并且是不太可能。为此刻社会生活和政治生活确定构造和方向的那些政策和规划 ,乃是很多不一样的公司和组织互动的结果 ,是很多不一样看法和利益的混淆物。在好多情况下 ,把公共政策看作政府决议过程的结果已不再拥有任何意义了。政府事实上就是个参加者 ,并且在大部分状况下是特别重要的参加者。但此刻用于指导社会

23、的那些公共政策是一系列复杂因素互相作用的结果 ,这个过程波及到多个公司和多厚利益 ,这些公司和利益最后以令人诱惑和不可以展望的方式组合在一同。可见 ,政府不再处于控制地位。在这类新的现实条件下 ,政府的首要作用不不过是经过管束和命令来指挥公众的行动 （只管这样做有时可能是适合的 ） ,也不是简单地成立一套惩戒规则和激励举措 （胡萝卜或大棒 ） ,将人们指引到 “适合的 ”方向上来。相反 ,只管政府在推动社会朝某个方向发展的过程中是重要的参加者 ,但它事实上已经成为另一种意义上的参加者。政府与个人的或非营利的集体和组织共同行动 ,以追求社区所面对问题的解决方案。在此过程中 ,政府的作用从控制转变

24、为议程设定 ,把适合的参加者集中到谈判桌行进行磋商和谈判 ,或许作为中间人促成公共问题的解决方案 （通常是经过公共机构、个人机构和非营利机构结成结盟的形式进行 ）。传统上 ,政府老是会说 “能够 ,我们能够供应那种服务 ”或许 “对不起 ,我们不可以供应那种服务 ”,并以此往返应各种需求。而新公共服务理论则以为 ,民选官员和公共管理者在回应公民的要求时 ,不该当只说行或不可以 ,而应当说 :“让我们共同找寻解决问题的门路 ,而后一同去实现它 ”。在公民踊跃参加的社会中 ,公共官员不再只饰演服务供应者的角色 ,他们将愈来愈多地饰演调停、协9/16调甚至判决的角色 （趁便说一句 ,这些新的角色要求

25、他们具备新的技术 不是管理控制的传统技术 ,而是调停、磋商和解决矛盾的新技术 ）。2.公共利益是目标而非副产品。公共行政官员一定致力于成立集体的、共享的公共利益看法 ,这个目标不是要在个人选择的驱遣下找到迅速解决问题的方案 , 而是要创立共享利益和共同责任。新公共服务提出 ,成立社会远景目标的过程其实不可以只拜托给民选的政治领袖或被委任的公共行政官员。事实上 ,在确定社会远景目标或发展方向的行为中间 , 宽泛的公众对话和磋商是特别重要的。政府的作用将更多地表此刻把人们齐集到能自由自在、真挚地进行对话的环境中 ,共商社会应当选择的发展方向。以这些磋商为基础 ,才能成立拥有宽泛基础的社区、国家或民

26、族的远景目标 ,才能为将来提出指导性的理想。对比之下 ,经过这类磋商过程来形成一系列简单的目标其实不重要 ;重要的是经过该过程 ,促进行政官员、政治家和公民处于思虑社区和国家预期发展远景的过程之中。除了这类促进作用 ,政府还肩负着道义责任 ,即保证经由这些程序而产生的解决方案完好切合公正和公正的规范。政府不单要踊跃行动以促成公共问题的解决方案 ,并且有责任保证这些解决方案在本质和程序上都与公共利益保持一致。换言之 ,政府的作用将是保证公共利益居于主导地位 ,保证解决方案自己和提出解决方案的过程切合公正、公正和同等等民主价值准则。简而言之 ,公事员应当踊跃地供应舞台。在这个舞台上 ,公民能够经过

27、对话清楚地表达共同的价值看法 ,并形成共同的公共利益看法。公共行政官员不该当不过经过促成妥协而简单地回应不一样的利益需求 ,而应当鼓舞公民采纳一致的行动。这样 ,他们就能够理解各自的利益 ,具备更长久、更广博的社区和社会利益看法。3.战略地思虑 ,民主地行动。切合公共需要的政策和计划 ,经过集体努力和协作的过程 ,能够最有效地、最负责任地获取贯彻执行。为了实现集体的远景目标 ,下一步就是要确定角色和职责 ,并制定详细的行动步骤 ,迈向预期的理想目标。相同 ,这类思想其实不不过确定远景目标。而后交给政府工作人员去实行 ;相反 ,它意味着将各方力量集中到实行计划的过程中 ,而这些计10/16划将通

28、向理想的目的地。经过参加和推动公民教育计划、培育更多的公民领袖 , 政府就能够激发公民骄傲感和社会责任感的回归。我们希望这样的骄傲感和责任感能够演变为在多个层次上都获取表现的激烈梦想 ,因为全部各方都共同致力于创立参加、合作、完成一致的时机。如何才能做到这一点呢 ?第一 ,政治领袖饰演着明显的重要角色。他们要明确论述并且鼓舞公民责任心的增强 ,从而支持集体和个人参加建设社会契约。政府不可以创立社会 ,但政府 （特别是政治领袖 ）能够为有效的、负责任的公民行动确定基础。人们一定渐渐意识到政府是开放的、简单靠近的 ;事实上 ,也只有政府是开放的、简单靠近的 ,人们才会心识到这一点。人们也一定渐渐意识到政府能够敏感地做出响应 ;事实上 ,也只有政府能够做出敏感响应的时候 ,人们才会心识到这一点。人们更一定渐渐意识到政府的存在就是为知足他们的需要 ;事实上 ,也只有政府真实地知足了人们的需要 ,人们才会心识到这一点。因此 ,目标就在于保证政府是开放的、简单靠近的 ,保证政府能够敏感地做出响应 ,保证政府的运作旨在服务于公民、为公民权创立时机。4.服务于公