工作心得检察机关设置环境保护专门机构的思考Word格式.docx

1、“内外联合型”环境保护模式又可称“联席会议型”环境保护模式，指的是为加强环境保护、有效遏制环境违法犯罪、严肃查处环境违法犯罪案件而由环保、公安、检察、法院四机关之间建立的环保政法联系会议制度环境保护模式，其主要职能是环境保护行政执法机关、公安机关、检察机关和人民法院定期举行联席会议，就环境违法犯罪及环境污染责任案件办理、环境公益诉讼等有关情况进行交流、沟通和协调。例如，XX市人民检察院于201X年12月会同XX市环境保护局、XX市公安局、XX市人民法院建立的XX市环保政法联席会议工作机制，其目的在于建立环境保护行政执法机关、公安机关、检察机关和人民法院之间高效、快捷的协调联动机制，由环境保护行

2、政执法机关、公安机关、人民检察院和人民法院分别指派工作人员为联系会议的联络员，联席会议事项包括环境保护行政执法机关通报当前案件受理、调查线索；环境保护行政执法机关、公安机关、人民检察院和人民法院通报每季度移送犯罪案件的办理情况；推进环境公益诉讼；各部门就相互协作和移送、办理环境违法、犯罪及污染责任案件过程中存在的问题进行协调；共同研究、探讨执法过程中遇到的新情况、新问题、协商解决疑难问题等。再如XX省XX市鄞州区检察与该区环保局共同制定了关于运用民事行政检察职能加强环境保护的实施意见，通过联席会议、信息共享、建立联系人制度等形式加强与环保部门的信息交流、材料移送、沟通协调等工作，其内容形式也大

3、同小异。根据课题组调研的情况来看，目前我国多数检察机关均采取此类形式。2、“内部松散小组型”“内部松散小组型”环境保护模式是指既不向环境保护行政执法机关派驻机构，也不在检察机关内部成立专门机构，而是通过“办案小组”形式实现环境保护目的的一种模式，由于办案小组分散于检察机关各职能部门，机构较为松散，存在灵活性、机动性、专业性较强的特点。如XX省XX市上虞区检察院，该院成立专案办理小组，实行环境污染案件专人办理；加强捕诉衔接，开辟案件快速办理绿色通道，实行快捕快诉；对于社会影响大、群众反映强烈的严重破坏生态环境的犯罪案件，及时介入侦查引导取证。又如XX省松阳县检察院，该院成立生态环境案件专门办理小

4、组，实行专人办理；建立危害生态环境犯罪案件优先办理、快速办理工作机制，实行快诉快捕；对社会影响大、群众反映强烈的严重破坏生态环境的犯罪案件，及时介入侦查引导取证；着力培养一批生态环境司法保护专业人才，确保各类环保案件依法规范办理。3、“机构派驻型”在该种环境保护模式下，检察机关通过在环境保护行政执法机关派出“检察工作室”或“工作联络室”、派驻检察人员履行检察职能，从而增强环境执法与刑事司法的有效衔接。如201X年4月17日，XX省首个检察院驻环保局工作联络室在海盐县揭牌成立，该检察联络室设于海盐县环保局，由检察院民事行政检察科工作人员组成。联络室作为创新环境行政执法与刑事司法有机互动的有益探索

5、，采取执法联动联席会议制度、执法信息互通交流制度、重大行政处罚和环境案件线索备案制度和环境处罚案件列席案审会制度，定期研究分析全县生态环境行政执法形势，阶段性评估环境执法质量，在案件调查、证据收集、法律适用等方面相互协调，实现执法信息资源互通共享，形成执法合力，有效打击破坏环境犯罪行为。其职责包括建立生态环境申诉案件优先办理机制，以环保领域民事、行政申诉案件为办案重点，实行优先办理；加强对环境行政执法工作的法律监督，积极探索环境保护领域职务犯罪预防和渎职侵权犯罪预防工作；积极探索建立检察机关提起环境公益诉讼机制；结合司法办案，参与环境执法和污染整治等法治宣传，营造良好的环保执法环境等。再如XX

6、省漳浦县人民检察院在该县环保局设立巡回检察环保工作室，以受理群众有关环境污染的举报、控告，开展法治宣传和犯罪预防，加强与环保部门信息交流、沟通协调、案件移送等工作。4、“内设机构型”“内设机构型”环境保护模式是指在检察机关内部设置新的环境保护检察职能部门，在机构职能上强调综合性，细化分工，强化责任，一般都涵盖了检察机关现有职权范围，以及时打击危害环境的刑事犯罪，查处在环境监管方面的失职渎职犯罪等，从而达到保护生态资源环境的目的。比较典型的是我国XX省检察机关的做法，201X年年底，XX省检察院在全国率先设立生态环境保护检察处，之后按照市州院全部设立、基层院全部挂牌、重点区域专门设立的原则，在3

7、6个检察院设立了生态环境保护专门内设机构，并配备了一批政治业务素质强的检察人员。从工作所涵盖内容看，涉及生态环境保护领域的普通刑事案件批捕、起诉工作，职务犯罪案件的侦查、预防工作，民事行政案件的法律监督工作。201X年8月，XX省XX市两级检察机关也先后成立生态环境保护检察处、科，增加了对涉及破坏环境资源犯罪案件的批捕与起诉工作及对上述刑事案件进行侦查监督和审判监督，对环境保护相关部门的行政执法活动履行法律监督，协助预防、职务犯罪侦查部门查办和预防生态环境领域的职务犯罪等职能。此外，河北邢台南和县检察院在反渎职侵权局设置环境保护检察室，参与环境保护集中专项整治行动；负责及时快速批捕、起诉公安侦

8、查移送的环境污染刑事案件；专职侦查国家机关工作人员的环境保护失职、渎职职务犯罪案件。（二）检察机关开展环境保护工作现行模式评析综合现行检察机关开展环境保护工作考察的情况来看，可以说近年来各地检察机关立足检察职能，通过强化批捕起诉职能，严厉打击相关刑事犯罪；完善对刑事案件、民事案件以及判决执行的监督；强化对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件法律监督；严查破坏生态环境犯罪案件背后职务犯罪四条途径，依托“内外联合型”、“内部松散小组型”“机构派驻型”和“内设机构型”四种模式，较为有力地保护了生态资源环境，推动了我国生态文明建设事业的发展。但是，现行检察机关开展环境保护工作模式仍存在较大的弊端和不合理之处。

9、1、仍囿于检察机关传统职权从现有的检察机关开展生态资源环境保护的模式来看，课题组所考察分类的四类模式均是依托检察机关现有职权范围展开，包括依托原有的侦查监督、公诉职能加大环境资源类刑事案件的打击速度和烈度，通过发挥检察机关职务犯罪侦查职权对部分资源环境类刑事案件深挖案件背后“保护伞”及渎职犯罪等环节展开，未能变被动为主动，与我国面临的环境形势严重不相适应，也与检察机关法律监督的宪法地位严重不相称。2、未形成破除地方保护主义有效机制地方保护主义是环境问题频发产生的主要原因之一，许多地方政府在经济发展的理念上仍然存在着以廉价资源换取财政收入、先发展后治理的思想，为了发展地方经济利益，常常对环境问题

10、采取“地方保护主义”态度，在检察机关人、财、物均掌控在地方政府的现实状况下，无论是采取“联席会议”式的环境保护模式，还是采取检察机关主动发挥检察职能的环境保护模式，均无法有效应对生态环境日益恶化的趋势，甚至部分地方政府还成为检察机关查处环境执法渎职犯罪的直接阻力。3、未能将环境执法监督纳入制度设计环境保护领域突出的问题还表现在环境行政执法机关执法弱、大量环保法律法规得不到遵循的问题。环境监管的执法主体众多，包括环保、林业、国土等多个部门，各部门之间缺乏有效的沟通配合，甚至出现相互扯皮、推诿的情况，但由于行政执法与刑事司法之间衔接机制不完善、不健全，检察机关无法对环境监管部门的行政执法行为进行有

11、效监督，造成“以罚代刑”的情况时有发生，客观上也放纵了渎职行为的发生，4、未能与公益诉讼形成有机结合一直以来，检察机关谨慎而坚定地探索着参与公益诉讼的途径，无论是XX省浦江检察院为保护国有资产而追诉恶意竞拍，还是广东省检察院支持环保组织起诉污泥倾倒致污染案，几乎每一起有检察院参与的公益诉讼案件都会引起社会的广泛关注。但是我们仍然可以看出，检察机关主导的或者作为主体提起公益诉讼的情况尚处于个案阶段，且检察机关作为原告与法律监督者较色内部冲突问题也未能解决，直接导致了检察机关在开展环境保护工作中无法发挥更大的作用。二、检察机关设置环境保护专门机构之必要性分析（一）检察机关设置环境保护专门机构的客观

12、迫切性改革开放以来，我国在经济建设领域取得了巨大成就，但在环境污染方面却面临着十分严峻的形势。在世界十大环境问题方面，可以说我国的环境污染已经陷入危机状态，如在酸雨方面，我国的长江以南地区是全世界三大酸雨区之一，而全国酸雨面积达到我国国土资源的近三分之一；再如淡水资源方面，作为世界21个贫水国之一的我国，全国600多座城市中，缺水的就占到50%；还如2003年前后，全国沙化面积已经达到了1.35亿公顷，每年还在以200万公顷的速度增加着。以课题组所在的XX省XX市为例，XX市为获得过联合国人居奖的山水园林城市，同时也是中国十大协调发展城市（榜首），可以说无论是城市环境还是经济社会协调发展方面均

13、走在全国前列，但是近年来，XX市每年出现的雾霾天数均达到一百天以上，具体如下： 环境优美的XX市也较大程度地出现了大气环境受到破坏的情况，尽管在政府部门加大防治强度后有所好转，但形势依然严峻。由于司法手段的有限性及司法的被动性，传统的司法职能已不能满足人民群众日益增长的环境利益诉求，通过司法手段保障群众环境健康和安全，客观上要求环境资源司法专门化，体现在检察机关，则是环境保护机构的专门化。因此，结合环境资源案件的专业性、复合性、公益性、恢复性及职权性特点，在检察机关设置环境保护专门机构具有客观迫切性。（二）检察机关设置环境保护专门机构的司法实践需求近年来，我国检察机关环保检察职能日益加强，加大

14、了环境保护力度，大力查处了一批环境保护职务犯罪，有力惩治了大量的破坏环境资源类犯罪，检察机关服务大局、保障经济社会协调发展的职能进一步凸显。围绕促进能源资源节约和生态文明建设，依法打击破坏环境资源犯罪，起诉非法采矿、盗伐滥伐林木、造成重大环境污染事故等犯罪嫌疑人15137人；深入开展查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作，立案侦查非法批准征用土地、环境监管失职等渎职犯罪案件2966件。围绕促进可持续发展，起诉造成重大环境污染和严重破坏能源资源保护的犯罪嫌疑人17725人，立案侦查涉嫌环境监管失职、违法发放林木采伐许可证等渎职犯罪的国家机关工作人员873人。起诉污染环境、非法采矿、盗伐滥伐林

15、木等犯罪嫌疑人20969人，在环境监管、污染治理、生态修复工程建设等领域查办职务犯罪1290人。开展破坏环境资源犯罪专项立案监督，起诉污染环境、盗伐滥伐林木、非法开垦草原等犯罪25863人，同比上升23.3%。在生态环境保护领域查办职务犯罪1229人。以XX省检察机关为例，自2008年以来，XX省检察机关每年办理的污染环境、破会生态环境资源犯罪基本上呈现逐年递增的态势。但通过仔细对比上述两组表格，我们不难发现现行检察机关开展环境保护工作模式中，途径相对单一，局限于检察机关传统职权，依旧是运用批捕、起诉、自侦等原有职能，未能将环保执法行政监督、环境公益诉讼等途径或模式有效纳入，工作相对被动，因此

16、还较难形成影响力。伴随生态文明建设的逐步推进，环保检察工作走专门化发展道路必将是未来环境保护领域的一种发展趋势。特别是随着最高人民法院环境资源审判庭的设立、各地环保法庭的不断完善和司法体制改革的进一步深化，考虑到加强与审判机关的有效对接，强化指导，统一执法尺度，避免公诉、民行检察等业务部门多头衔接，无序办案，进一步整合人才资源，发挥人才的比较优势，提高办案质量和效率，检察机关设立环境保护检察专门机构的问题也必须有所考虑。（三）检察机关设置环境保护专门机构的法理基础在现代法治国家，检察机关被称为“公共利益的代表”。一般认为，检察机关具有突出的法律性，即以维护法制、严守法制原则为其行为的出发点和归

17、宿。检察机关是我国的法律监督机关，有权对法律的创制和实施进行监督。在人民代表大会制度的基本政体中，人大制定和通过的法律代表着公共利益，违反法律就是损害公共利益，而纠正该违法行为既是维护公共利益。在面对国家、社会和人民利益受到损害时，检察机关应当以国家利益和公共利益的代表的面目出现，主要职责就是代表国家公众把被告人的违法行为、违法事实提供给法院和严查公共利益受损背后的职务犯罪等。此前，我国涉及环境保护方面的法律有30部左右，行政法规有90部左右，表现突出的问题就是执法弱，大量环保法律法规得不到有效执行和遵循，一些地方在经济发展思路上仍然存在以廉价资源换取财政收入、先发展后治理的观念，导致对生态资

18、源和环境保护不力，甚至在查处过程中出现地方保护主义的影子。同时，污染背后往往隐藏着职务犯罪，有些环境监管部门和人员与犯罪分子结成利益同盟，为违法犯罪充当保护伞。这直接导致了我国相当部分地区雾霾频现，河流土地等污染十分严重，保护环境资源和建设生态文明已经到了刻不容缓的地步。环境保护的问题归根到底是经济社会可持续发展的问题，环境公共利益成为社会公共利益最重要的体现，基于此，在检察机关内部成立专门负责环境保护法律监督机构，构建环保案件办理的快速通道，加大办理危害生态环境资源的刑事犯罪案件、涉及危害环境资源背后的职务犯罪案件的力度，监督行政执法部门对危害环境资源犯罪的惩治，代表国家提起公益诉讼成为检察

19、机关的必然选择。三、检察机关设置环境保护专门机构路径选择（一）设置环境保护专门机构的基本原则检察机关设置环境保护专门机构，涉及到该专门机构的职能定位，同时还要考虑检察机关自身的法律监督规律；既要克服原有职能在保护环境方面功能的有机整合，又要在司法实践基础上实现机制体制的相对创新，故此，在设置检察机关环境保护专门机构方面应把握以下原则。1、与行政区划相分离原则。环境的治理问题除了需要执法机关、司法机关严格执法、司法外，首先需要克服的是地方保护主义问题，也就是说，检察机关环境保护专门机构的设立要打破行政区划，在设立时不能完全考虑行政区划因素，而要根据环境保护的实际效率分割行政区划版图。法律规定地方

20、司法系统由地方产生，并对其负责，这就使得地方保护主义滋生，形成地方司法的属地化特征。为解决这一问题，在设置检察机关环保专门机构时必须使其与行政区划相分离，杜绝同级行政机关对该专门机构司法活动造成的不必要干扰。2、实事求是、因地制宜原则。由于我国国土面积幅员辽阔，各地区之间政治、经济、社会、文化、生态发展不均衡，东西部地区经济社会发展存在很大差异，生态资源环境问题在各地的表现又有所不同，这种不均衡使得我们进行检察机关环境保护专门机构设置时也不能同等对待，不能按照行政命令一刀切，必须考虑各地的特点和具体情况。3、环境保护效益最大化原则。当前我国检察机关的司法资源仍不能说很充足，检察经费保障仍不能全

21、面覆盖，在人员编制配备、经费保障等方面有限的情况下，检察机关要充分发挥主观能动性，用有限的人员、经费，合理配置环境保护专门机构的工作职能，充分考虑环境生态资源类案件的特性，以实现生态资源环境保护效益最大化。4、稳妥、循序渐进原则。任何开创性的改革都必须选取合适的进度进行，进度太慢，则改革的硕果无法及时出现，使参与者容易丧失信心；进度太快，则又容易造成冒进，既不符合司法规律，也不利于改革的稳步推进。检察机关在设置环境保护专门机构过程中，涉及到检察权的重新划分和配置，具有较强的法律性和专业政策性，又涉及与公安机关、人民法院、环境保护行政执法机关等职能部门的多方关系，必须统筹兼顾，慎重把握好工作的进

22、度和力度，积极稳妥、循序渐进地推进。（二）近期目标：因地制宜多种形式并存检察机关环境保护专门机构的设立不仅需要统一解决人员编制、办案经费、办公场所等问题，还要对职能定位、具体任务、人员培训管理等方面问题作出统一部署。从司法实践与法学理论上看，现行检察机关保护环境的四种模式各有利弊，单一类型的环境保护模式有时无法完全适应当地环境保护发展需要，部分检察院甚至采取了两种甚至多种模式的保护方式，如有的检察机关在采用“联席会议”与环境保护行政执法机关采取环境刑事案件协调联动办理机制的同时，考虑环境刑事案件的特殊性、复杂性，在检察机关内部又采取了“办案小组”专人办理的优先、快速办理工作机制；再如有的检察机

23、关在通过“办案小组”强化破坏生态环境案件办理的同时，还依托驻地检察室强化生态服务保障，并通过与环保部门建立重大项目环境影响及社会稳定风险评估预警联动机制，开展专项预防以有效开展生态环境保护。因而近期稳妥的做法是，按照实事求是，因地制宜的原则，结合各地环境保护实际情况，合理设置检察机关保护环境模式。课题组认为应结合以下几个因素予以考虑：环境保护综合发展状况、环境保护行政违法和民事案件数量、环境保护产业区域是否集中、环境保护检察人才数量等，由此我们可将各地环境保护状况粗略的分为以下几类，并设置相应的保护模式：第一类是当地环境保护案件数量少，且环境保护需求一般，可以考虑设置“内外联合型”模式机构，当

24、然在环境保护检察人才不足的情况下，也可以同时考虑设置环境保护“内部松散小组型”模式。第二种类型是当地环境保护需求比较高，由此引发的违法犯罪案件多发、频发，且生态资源环境类案件分布的区域较为集中，一般该类地区多为原材料供应地或产品生产地，可考虑设置“机构派驻型”机构，当然在条件不允许的情况下，也可先设置环境保护“内部松散小组型”机构作为过渡。第三种类型是当地环境生态资源破坏比较严重，且环境生态破坏污染产业区分布集中，如各类工业园区、化学工业密集区，可设置“内设机构型”机构，在这些工业园区、化学工业密集区的初始阶段，为了保护效益最大化，可以先设置“机构派驻型”机构作为过渡。当园区发展壮大之后，可以

25、直接考虑直接在检察机关设置环境保护机构，除了承担环境生态资源类刑事案件的办理外，同时还承担起重大民事行政公益诉讼、环境执法方面职务犯罪侦查、职务犯罪预防及环境保护行政执法活动监督等职责。（三）远期规划：在跨行政区划检察院中设置专门机构现有的环境保护专门机构或模式在很大程度上促进了环境生态资源类违法犯罪案件的打击和查处，但是从远期看仍然具有局限性，一是现有办案模式办理案件类型主要局限于，或者说关注的重点是环境生态资源类刑事案件，对于环境生态资源类民事案件的法律监督还少有实践，或者说是“落在纸上”，且民事、行政公益诉讼仍处于摸索或试点阶段；二是相应的从事环境保护的检察人员人员数量不足且专业化水平有

26、限，如在应对重大的污染事件如化学污染事件等方面可能还处于捉襟见肘的窘境；三是检察机关目前与环境保护行政执法机关执法信息对接尚未完全建立，无法对环境行政执法机关的行政执法活动进行有效监督，据此深查背后的职务犯罪也无法有效开展；四是根据新一届中央的司法体制改革精神，目前我国检察机关省级以下人财物省级垂直管理的改革仍处于探索阶段，多地检察机关仍在人财物等方面受制于地方政府，且现有几种保护模式的人员配备相对较少，一般从本院的公诉、侦监等部门抽调，实质上还是对原有办案力量的进行集中并加以培训强化，与办理环境生态资源类犯罪案件需要的专业化素养需求还有很大差距。在经济社会高速发展的时代，环境生态资源类犯罪案

27、件的数量、规模、隐蔽性及复杂性达到了前所未有的程度，在此形势下，设立专门的环境保护检察机构有其可行性和必要性。从目前的情况来看，同样具有上述特点的知识产权检察院、知识产权法院也在我国部分地区得到设立，上述司法机关的设立客观上也推动了知识产权司法的发展，可以说设立专门的检察机关环境保护机构同样可以推动我国环保事业的发展和中华生态文明的建设。但是我们可以看出，环境生态资源问题实质上是私利益与社会公共利益、个别地方利益和全局共同利益、局部眼前利益和民族长远利益之间彼此博弈的问题，其问题实质与知识产权保护存在较大的差异，因此在设置检察机关环境保护专门机构时与知识产权检察院有所区别。故此，从全局、长远的

28、视角来看，检察机关设置环境保护专门机构必须突破地域藩篱。党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。这一重大改革措施，对于构建确保司法权依法独立公正高效行使、与行政区划适当分离的司法管辖制度，具有重大的理论创新、制度创新、实践创新意义。20课题组认为，检察机关构建环境保护专门机构最终应借力于十八届四中全会精神及此轮司法体制改革的东风，实现在跨行政区划检察院中设置环境保护专门机构的规划。在跨行政区划检察院中设置的环境保护专门机构中，要不断提高推进人才队伍的专业化建设，在人员录用、队伍建设、学习培训等方面，都可以采取特定的标准，如可以有针对性的招聘专业化的环保法律复合型人才，进行专业化的培训；在检察职能设置方面，要重点突出环境类刑事案件办理、职务犯罪案件办理、民事行政公益诉讼案件办理、环境保护执法监督四个方面，并辅以犯罪预防、环境保护服务保障等次要职能，从而实现检察职能的优化组合；要不断提高环境保护专门机构的执法、司法水平，提高环境生态资源类案件办案专业化程度，切实将案件办细、办好，办精。