冲突与协调城市化进程中中国土地立法的未来走向喻文莉Word文档下载推荐.docx

1、 城市化是人类社会从城乡分野到城乡对立最终过渡到城乡融合的漫长的自然历史过程。1 它是社会文明程度的重要标志，也是经济社会发展的世界性规律，更是消解城乡分治“二元结构”状态的最终途径。工业化与城市化的发展，不但意味着自给自足的自然经济或二元经济的解体，更重要的是强调城乡文明相互融合和统筹发展。城市化必须以用地为依托，城市化进程中土地扮演着极其重要的角色，无论是产业结构的调整，还是人口的集聚，基础设施的建设，都必须通过土地的重新配置来实现。2可以说，城市化的过程就是土地利用的变动过程。这一过程中不可避免地导致大量耕地非农化，建设用地呈不断扩张的趋势，最终导致农业和农村的发展空间不断萎缩，并对区域

2、资源、环境和生态产生巨大影响。可见，在人地矛盾突出，人均土地资源严重不足的中国，如何协调工业化城市化发展与土地资源的合理利用、经济建设与耕地资源保护的关系，从而促进经济、社会、资源和环境的可持续发展，已成为当前土地立法面临的一项重要课题。 建国以后，我国就土地资源开发利用、保护、治理、管理等方面制定了相关的法律法规，初步形成了具有中国特色的立法体系。然而，这一体系中的大部分法律法规是以追求经济的高速增长为目标，以城乡二元经济结构为基础，以计划经济体制为背景而作出的制度安排，基本上反映的是计划经济体制下的静态管理关系和管理制度，忽视了土地资产的动态配置规则，过分关注土地的资产价值而忽略了其本该负

3、载的生态价值，片面注重城乡土地制度的二分格局，而无视城乡经济一体化的必然趋势。随着市场经济的纵深发展，工业化、城市化进程的推进，二元结构的逐渐解体和可持续发展战略的确定，现行农村土地法律制度与城乡统筹发展趋势、经济建设与耕地保护、私益与公益的矛盾与冲突日益严峻和复杂化，土地法律制度面临着前所未有的困境与挑战。有鉴于此，笔者拟对如何通过土地立法协调上述矛盾与冲突，并试图使之朝着协同、互动、和谐的方向迈进作一初步探讨，以期裨益于未来的土地立法与研究。 一、协调路径之一：农村土地法律制度与城乡统筹发展的协调 世界现代史的历史经验表明，现代化的逻辑起点和历史起点是从农村开始的。工业化、现代化往往都是以

4、牺牲农村和农民的利益为代价，以二元经济为必经的发展阶段。只是西方国家在较短的时期内就完成了现代化的起始阶段，而我国在工业化、城市化进程中，长期依靠剥夺农民利益和推行城乡二元分治的发展模式来谋求经济的发展，这在城市与农村土地制度的二元性上体现得极为充分。在二元分治的模式下，这两类土地受制于不同的权利体系和制度安排。这一状况加剧了城市与农村、工业与农业发展不均衡的二元反差现象。事实上，农村经济与工业化、城市化呈良性互动的关系。工业化和城市化是农业现代化的实现途径，工业化、城市化的进一步发展反过来需要有农村经济的支撑。现行城乡土地制度的二元模式以及由此衍生的相关问题无疑已经成为横亘在城乡统筹发展和工

5、业化、城市化进程中的障碍。 二十世纪九十年代，我国在国有土地使用权领域毅然摈弃传统的土地使用权无偿配置方式，在借鉴香港批租制度的基础上于非公益性建设用地领域建立了有偿、有期限使用、可流通的土地出让制度。这一制度首次实现了市场在土地资源配置中的基础性作用，使土地与使用者实现了最佳结合，优化了土地资源的配置，实现了土地资源的自由流动和土地利用的效率最大化，并确保土地资产的保值、增值，其制度绩效是巨大的。在立法上，城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例和招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定等法律法规先后出台，城市国有土地使用权流转制度逐步趋于完善。城市土地使用权制度的改革从根本上改变了土地资源长期无偿使

6、用的状况，促进了土地资源的市场化配置，并激励人们高效、合理地利用土地资源。城市土地立法的演进直接见证了城市土地制度改革的进程，确认了改革的成果。 实践表明，市场是实现资源优化配置的最佳选择。而在农村，土地法律制度改革举步维艰。作为农村最主要的财产土地资源的市场化配置程度较低，土地的资产价值无法在土地利用者中得到显化，土地价格严重扭曲，农民难以分享工业化、城市化带来的成果。改革开放以后，农村土地承包经营权的流转和集体建设用地使用权的入市等改革与创新从一个侧面反映了农村土地制度存在的问题，表达了农民要求突破制度框架，谋求自身发展的利益诉求。然而现行农村土地法律制度设计却无法提供与现实需求相适应的法

7、律制度保障。综观任何一个发达国家的农村工业化过程，鉴于土地制度对农业经济发展的重大影响，都把土地制度的变革作为农村工业化的前提，资本主义国家的工业化、城市化过程就是土地制度变革的过程。这一发展历程对我国亦不乏借鉴意义。随着二元结构的逐渐解体以及城乡统筹战略的确定，我国现行农村土地制度亟待改革，使之与城市化发展进程和城乡统筹发展战略相协调。农村土地制度改革的关键则是从农村土地立法入手进行制度创新。 工业化与城市化本质上就是要缩小城乡差距，促进城乡统筹发展。因此，农村土地制度改革应立足于改变城乡二元经济结构，促进城乡协调发展这一宏大的目标。笔者认为，实现这一目标的土地制度改革的进路有两条：一是农村

8、土地承包经营权流转机制创新，这反映了农村剩余劳动力转移后土地经营规模化、产业化，实现规模效益的需求；二是集体非农建设用地流转制度的创新，这反映了农民希望以土地参与工业化和城市化过程并能够分享其中利益的诉求。 众所周知，土地承包经营权在农村土地承包法出台之前不能进入市场交易，土地承包经营权的流转更多是农民的自发行为，处于一种无法可依的状态。1994年土地承包法的出台改变了这种绝对禁止流通的格局。该法确立了土地承包经营权的流转制度和保护机制，实现了对农用地法律制度的重大完善，在尊重土地资源利用的公平性的同时，对土地资源利用的效率也给予了相应的重视。3土地承包经营权的流动原本应是多方位的，但现行法律

9、考虑到实际操作与农民的生活保障问题，只承认“四荒”土地承包经营权的抵押，将耕地承包经营权排除在抵押权的客体范围之外。物权法的出台并未改变这一立法格局。笔者认为这一规定在工业化、城市化的背景下已显得不合事宜。工业化、城市化步伐的加快，产生了农业的产业化、规模化的强烈需求。无论是实现适度规模经济，发挥土地规模效应，还是发展农村非农产业，扩大农民收入来源渠道都需要获取资金。现行法律制度设计使得承包经营权人无权向非社区的金融机构通过耕地抵押获得融资，抑制了农地的价值担保功能，导致缺乏资金支持的农村经济发展缺乏后劲，农民生活条件改善的期盼再次落空。有鉴于此，我们认为应进一步完善农用地的流转法律制度，开放

10、农村土地市场，赋予农民更多的土地权利，将耕地承包经营权纳入抵押权的客体，通过充分发挥耕地承包权的资金融通功能，显化农村土地的资产价值，以解决资金短缺的困境，促进农业现代化和产业化以及非农产业的发展，进而增加农民的生产性土地收益。 承认耕地承包经营权的抵押是否会导致大量耕地非农用化，进而影响农村建设的统一规划，危及耕地资源的保护，甚至造成生态环境的破坏？笔者认为在耕地上设立抵押权并不会必然与耕地保护制度相悖，解决这一问题的基本思路是完善和强化耕地保护制度、土地利用规划制度、土地用途管制等相关制度。 随着城市化、工业化进程的推进和农村非农产业的迅速成长，农村建设用地需求量日益增加，土地等生产要素的

11、商品属性和资产属性日益彰显，并不断从农业向非农业用途急剧转移，造成了耕地资源的大量流失和土地质量的严重退化。与此同时，我国现有存量建设用地未能得到充分利用，特别是农村集体建设用地数量巨大但利用效率不高。毋庸置疑，城市化的快速发展和农村非农产业的迅速成长使得集体建设用地使用权进入市场参与经济活动已成为必然。集体建设用地的流转无疑具有积极的意义。首先，有利于减少建设用地的增量，优化土地资源配置，从而降低占用耕地的经济驱动，促进经济社会的可持续发展。其次，能为农村经济的发展积累资金，优化集体土地资产的分配，保护农村集体组织和农民利益，进一步缩小城乡差距，使农村和农民以土地参与工业化和城市化过程，并分

12、享利益。虽然农村集体土地有着进入更广泛流转领域的强烈利益冲动和迫切需求，但是立法还停留在最初的否定和限制阶段。我国土地管理法规定，农村建设用地的范围包括村民住宅用地、乡（镇）村公共设施和公益设施用地、乡镇企业用地。除此之外，其他建设项目需要使用农村土地的，必须先由国家征收，再由国家进行土地使用权的出让。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的物权法第151条规定，以集体所有的土地作为建设用地的，仍然应当依照土地管理法等法律规定办理。立法对农村集体建设用地使用权流转的限制使得正常的市场机制很难在农村集体建设用地的配制中发挥作用。事实上，立法的限制并没有阻碍集体土地商品化的趋势。

13、工业化水平的快速递增和城市化规模的急剧扩张使得集体建设用地使用权的流转在广大农村已是十分普遍的现象，且流转规模不断扩大，一个庞大的隐性市场正在悄然形成。集体建设用地使用权的隐性流转带来的负面效应已不容忽视。例如，土地利用总体规划和城市规划屡遭破坏，建设用地供应总量难以得到有效控制，耕地资源的保护受到冲击，耕地占补平衡难以实现等等。 实践表明，限制甚至禁止集体建设用地使用权流转的现行法律制度是以计划经济体制下农村土地的静态管理模式为背景，以城乡二元经济结构为基础而制定的，并未体现工业化与城市化发展所应有的城乡文明融合的内涵，其建立的经济基础与城乡统筹的理念根本相悖。可见，现行立法对集体建设用地使

14、用权交易的限制性规定已经阻滞了社会经济的发展，亟需改革。承认集体建设用地使用权直接入市流转，是保障农民分享城市化过程中产生的土地级差收益的要求，也是逐步改变城乡土地二元体制的根本途径。 综上所述，笔者认为，应逐步开放农村土地市场，完善农村土地的市场化配置机制，显化农村土地资产价值，充分发挥集体土地的资金融通功能，矫正被扭曲的土地价格，逐步改变城乡土地二元体制，进而促进城乡统筹的发展，是土地立法的未来走向。 改革农村土地法律制度是否意味着从二分格局走向与城市土地法律制度完全融合直到最后统一？笔者并无此意，在中国农村，土地承载了太重的负荷，它既担负着经济发展功能，又担负着社会保障功能。土地对农民而

15、言，是最基本也是最大的社会保障，是农民的命根子。虽然近年来我国的市场化趋势推动着中国农村的急剧变革，但并未从根本上改变农民对土地的依赖和眷恋。通过否定农村土地权利的身份属性来改造现行的农村土地制度，在法理上并不存在正当性的基础，在现实生活中也是有害的。况且，即使大部分农民摆脱了对土地的依靠，农村土地承包经营权的身份属性也不应当完全消除。农民祖祖辈辈生活在某一块土地上，向土地支出劳动，开垦、改良土地，对于这块土地本身就存在一种不可否认的利益，这种利益是基于长期的历史联系而形成的。即使不考虑农民生活保障的成分，这种利益也应当受到法律保护，形成法律上的权利。更何况在相当长的时间内，土地在农民生活保障

16、方面仍将发挥重要的作用。4 如何实现农村土地的生存保障和资产增值功能之间的平衡是立法者在相当长期间内的一个重要使命。 二、协调路径之二：经济建设与耕地保护关系的协调 耕地作为一种重要的自然资源，是人类生存和发展的基础，它承载了生产功能、生态功能和社会保障等多种功能，同时还具有保障粮食安全的功能。与其说土地是人类生存的基础，不如更确切地说人类直接依赖于耕地而生存。5唯有保证足够数量和一定质量的耕地资源，才能生产足够的农产品和粮食，既能保证人们基本的生活需求，也能为城市工业生产提供原材料，从而推进工业化和城市化进程。世界发展经验表明，农地非农化是工业化、城市化的伴生事物，且呈非农化的农地多为城市边

17、缘的优质耕地。此外，由工业化、城市化引发的土地利用结构、农户经济行为的转变以及环境污染必将导致农地质量呈持续退化的趋势。可见，城市化给我们带来了经济发展和繁荣的同时，也造成了土地资源的破坏和耕地资源的流失。鉴于我国耕地后备资源不足，优质耕地偏少且耕地承载力大等原因，我国在土地非农化过程中面临的威胁要大于西方国家。 在农业社会，人类活动尚未危及到对自然资源和生态环境的严重破坏。自然资源和生态环境对人类的生存和发展的制约作用始于工业文明时代以后。为了追求工业化、城市化的快速发展和满足自己的经济利益，人们将土地及其他自然资源视为上帝的恩赐和财富的源泉，正如著名的美国生态伦理学家奥尔多利奥波德所说“我

18、们蹂躏土地，是因为我们把它看成是一种属于我们的物品。”6基于这种思想，人们对土地资源进行掠夺性地索取和征服，其开发利用活动呈明显的经济主导性，并逐步酿成了一系列生态灾难，如耕地锐减、土地沙化和盐渍化、水土流失等，危及经济社会的持续发展。这种“对自然资源的掠夺式开发利用把人类引向灾难的深渊”。7这种思想反映在立法上，就是单纯强调对土地的利用，忽视了其本本应承载的生态环境价值。实际上，自然生态系统是社会经济发展的必要支撑条件，土地资源是整个自然生态系统的基础，人类对土地资源的开发利用活动，只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下，才能取得预期的社会、经济效益。8但是遗憾的是我们是在生态系统提供的服

19、务确定无疑地退化的时候，才开始真正地重新进行思考。9 在人地矛盾突出、耕地后备资源严重不足的中国，经济建设与耕地保护是经济生活中的一大矛盾，是长期困扰我们的一个难题。生存权在我国是基本人权，解决人口生存问题的基础是粮食生产，而保障粮食生产的关键是保护耕地。10因此，如何协调城市化发展与土地资源的合理利用、经济建设与资源保护的关系，是我国可持续发展面临的一项重要课题。无庸置疑，基于中国国情，土地作为资产能否在城市化进程中得到高效、合理的开发、配置和利用，作为稀缺的自然资源能否得到有效保护，土地立法起着关键的作用。 1986年以来，我国先后制定颁布了土地管理法、土地管理法实施条例、土地复垦规定、耕

20、地占用税暂行条例和基本农田保护条例等相关法律和行政法规。这些法律法规对于耕地保护做出了一系列规定，如：占用耕地补偿制度，土地用途管制制度，基本农田保护制度，土地整理复垦制度等。上述制度的建立对遏制乱占滥用耕地行为、控制耕地锐减的势头，起到了重要的作用。然而工业化、城市化进程的快速推进使得城市建设再次大量蚕食耕地，危及土地资源的可持续利用。 城市仍在低密度扩张，耕地仍在持续减少，这一严峻形势不得不令我们以全新的视角对现行法律制度作出全面审视，并在此基础上重构耕地保护法律体系。土地资源作为自然资源的重要组成部分，其可持续利用问题是自然资源可持续利用的关键。走可持续发展的道路是我们解决经济建设与耕地

21、保护、当前利益与长远利益的冲突和矛盾的唯一途径。基于耕地承载的生态价值和保证粮食安全的功能，可持续发展战略要求我们将保护耕地资源放到首要位置。可持续发展战略反映在土地立法上应以其为宗旨，逐步实现我国土地法体系从为保障经济建设为目标，以保障建设用地供应为主线，到可持续发展为目标，以切实保护耕地为主线的根本性转变。11在全面反思现行法律制度不足与缺陷的基础上，笔者认为本着保护耕地的价值目标，我国应制定和完善下列法律制度： （一）制定土地规划法，提升土地规划的法律效力 农地与非农用地巨大的比较优势定会刺激农用地向非农用地转化，但禁止与限制并 非解决问题的良策，笔者认为关键是要科学制定土地利用规划，加

22、强土地用途管制。 土地利用规划是对一定区域未来利用土地超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。12土地利用总体规划是对城市和乡村两个地域的土地进行综合规划。确立这一制度的主要目的是从宏观上控制和引导土地利用的方向，严格限制农用地转为建设用地，平衡土地需求关系，解决土地开发利用与生态保护、经济建设与耕地保护以及当前利益与持续发展的矛盾。土地规划法是促进土地规划活动科学化、规范化和法制化的重要保障，这一点已为西方发达国家的实践所证明。通过土地规划法来调整土地利用关系，平衡各种利益乃是西方各国的通例。美国、英国、日本

23、、新加坡和我国台湾地区等国家和地区均通过立法建立了完善的土地利用规划体制，确认规划的法律效力。英国的城乡规划法、美国的土地政策和管理法专门规定了土地利用规划的问题，日本则先后制定了国土利用计划法和城市规划法。这些国家基本奉行“没有规划不许开发”的原则，政府通过规划实施国家对土地用途的管制，使土地利用规划成为国家保护耕地的宏观调控手段。 1987年我国颁布了城市规划法。为了促进城乡统筹发展，协调城乡空间布局，2007年10月28日全国人大常委会审议通过了城乡规划法。该法将规划管理范畴从城市覆盖到乡村。城市规划法第5条规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社

24、会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”土地管理法对此也有相应规定。可见，城乡规划与土地利用总体规划的关系应是：在城乡规划与土地利用总体规划协调的基础上，在用地规划方面，城乡规划应服从土地利用总体规划，土地利用总体规划对城乡规划在用地上起到控制作用。14然而，由于部门的分立，土地管理部门和城市规划部门对这两种规划关系的解释并否完全一致。检视我国现行土地管理法可以发现，法律并没有赋予土地利用总体规划具有最高的法律效力。迄今为止，土地利用规划法尚未出台，土地规划法律制度散见于土地管理法和一些相关条例和部门规章之中。由于土地规划没有取得独立的法律地位，立法并没有赋予土地利用总体规划优先执行效力，更

25、无城乡规划违反土地利用规划的处置性规定，因此实践中两类规划难免发生冲突与矛盾。为了从根本上解决我国建设部门与土地管理部门两类规划体系协调不足的问题，笔者认为应在借鉴各国立法例的基础上，制定土地利用规划法，确立土地利用规划法的龙头法地位，树立土地利用规划的权威性，厘清土地利用总体规划与城乡规划的关系，重申土地利用规划与城乡规划的有效制约关系，以城乡规划服从土地利用规划为前提协调两种规划的关系。唯其如此，才能实现土地利用规划协调生态保护和土地开发利用、经济建设与耕地保护等多重价值目标。 （二）加强土地整理立法，规范和引导土地整理活动 解决工业化城市化发展导致的土地资源供需失衡的问题，路径有两条：其

26、一，运用土地规划、土地税收等手段控制建设用地的过渡扩张；其二，在土地生态环境容许的限度内增加可利用土地尤其是耕地的面积，提升耕地质量。土地整理正是在土地生态环境容许的限度内增加可利用土地，缓解土地供需失衡，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一和土地永续利用的有效途径。 土地整理作为挖掘土地潜力、扩大耕地面积、提高耕地质量和增强土地供给能力的措施和手段历来受到西方各国的普遍重视。土地整理活动起源于德国，远在1821年，普路士颁布共有地分割法律同时，即实行农地重划。141834年，联邦德国颁布了第一部土地整理法，建立起较为完善的土地整理制度，随后根据社会经济情势的变化适时作了修正。有了完善的法律

27、制度保障，德国通过土地整理活动使国家的土地利用结构和生态环境都发生了深刻的变化，取得了显著的经济、社会和生态效益，成为世界各国土地整理的典范。此后，美国、俄罗斯、荷兰、日本等国积极仿行，相继颁布了有关土地整理的法律法规。各国除制定土地整理基本法以外，还纷纷制定了配套的法律法规，辅之以基本法的实施，使土地整理法律制度趋于体系化。我国台湾地区土地整理实践也已经历时几百年，至今这一活动已由私人为主的自发行为转变为政府主导的社会化活动，土地整理的目标定位也由最初单纯追求经济效益转向追求经济效益、社会效益和生态效益的多元价值目标。 纵观各个国家和地区土地整理的发展历程，可以发现，它们大抵在土地利用规划的

28、法律基础上结合相关的土地管理法规，制定专门的土地整理法律、法规，来调整土地整理关系。 反观我国不难发现，迄今为止我国尚未就土地整理进行专门立法，只是在土地管理法和土地管理法实施条例中作了原则性的规定。1998年，我国对土地管理法进行修订时，在第41条增加了关于“土地整理”之规定，之后又相继出台了相应的法律法规。在这些法律法规的规范和引导下，我国的土地整理工作在促进土地资源的合理利用、提高耕地的经济供给能力、实现土地资源的永续利用等方面取得了较大的成效。但是由于我国尚未制定统一的土地整理法来对土地整理工作作出制度安排，各地的土地整理工作是在各试点基础上按地方政策进行的，因此不可避免地引发了诸多矛

29、盾和冲突，如集体土地所有权的置换问题，土地承包经营权和宅基地使用权的调整问题，农民权益的保护问题等等。伴随着土地整理工作的逐步深入，由制度缺失导致的障碍性因素日渐凸现，严重影响了土地整理的广泛推进。因此，借鉴西方的立法经验和理论成果制定土地整理法，明确土地整理的目标、原则和范围，界定土地整理的内容，构建土地整理程序，建立土地整理资金筹措与管理制度，界定土地整理中的违法责任，强化土地整理过程中的私权保护，形成科学有效的土地整理运行机制，藉此推进土地整理工作，是保护耕地资源，实现可持续发展战略对土地立法提出的诉求。 （三）完善土地价格法律制度，矫正扭曲的耕地价格 随着城市化的发展，耕地非农化是必然

30、的趋势，然而在这一过程中耕地价格是决定非农化速度的一个关键性因素。土地价格作为基本的市场信号，具有调控土地利用结构，引导土地利用走向的功能。土地商品的特殊性和土地的多重属性决定了土地价格除了受到价格法的调整以外，还需受到土地价格法的规制。因此，各国的土地价格法律制度通常采用以统一价格法为基准、以土地价格法为特殊法的普通法与特殊法相结合的多层次价格法体系，而价格基本法仅规定土地价格法法律制度的共同性原则。15 二十世纪九十年代，我国于国有土地非公益性建设用地领域建立了土地出让制度。为了确保土地交易活动的顺利开展，国土资源部、国务院先后颁布了调整城镇国有土地价格关系的相关法规和规章。在这些法规、规

31、章的引导下，城镇地价评估工作在全国全面启动，并逐步形成以基准地价和宗地地价为核心的城镇地价体系。然而，在乡土社会，由于立法对农村集体土地市场化运作的种种限制和对反映市场特点的价格机制的排斥，致使农村土地价格法律制度迟迟未被提上立法议程。迄今为止，国家仅针对农用地分等、定级和估价工作发布了农用地分等规程、农用地定级规程和农用地估价规程三个规程，作为行业标准。至于调整农用地价格关系的农用地估价制度、基准地价和标定地价公示制度、农用地价格申报制度等尚属空白。 令立法者始料未及的是，伴随城市化浪潮的到来，农地市场化呈现出强劲的势头。目前，强劲的农地市场化趋势与农地价格立法的缺失形成了强烈的反差。法律制度的缺失严重制约了农地估价实践工作，以致农地作为重要的稀缺性资源