我国自然灾害的经济损失及补偿机制探讨Word文档格式.docx

1、我国是世界上自然灾害损失最为严重的国家之一。自然灾害发生时，不仅人民的健康、生命会受到重大的影响，我国的经济也会有严重的损失。（一）自然灾害造成的直接经济损失自然灾害造成的直接经济损失并不会服从一个非常精确的规律，取决于当年发生的灾害次数、灾度、影响地域范围、持续时间等等各种因素。以影响地域范围来说，如果灾害袭击的是经济发达的地区，则其所造成的经济损失会远远高于同样的灾害对经济落后地区造成的损失。然而，从历史角度来看，因灾直接经济损失呈现上升趋势。究其原因是建国以来经济快速发展，社会财富积累增加，人口增长和城镇的密集，同等的自然灾害对经济的破坏程度和对财富的损害都随之加大。据统计，从上世纪60

2、年代到90年代，我国平均每年的自然灾害损失从300亿元增加到1724亿元。进入21世纪后，2000年至2007年的平均值进一步攀升至2015.5亿元。我国的遭受的经济损失是比较严重的。从每年的具体数据来看，1997年以来，我国每年因自然灾害带来的直接经济损失平均为2097.2亿元人民币，约占国内生产总值的1.52%，占每年新增GDP的20.03%。各年度的经济损失占GDP和新增GDP的百分比如图一所示。图一：1997-2007我国自然灾害占GDP及新增GDP百分比（二）自然灾害对农业的损害通常情况下，自然灾害发生时，首当其冲的是农业。因为农业本来就是依赖环境和各种自然条件进行生产得到产出的产业

3、，农业对自然状况的敏感程度高于其他行业。农业在我国处于弱势地位。由于自然条件的原因，中国的可耕地面积只近似于美国的一半，而需要赡养的人口是美国的四倍多，耕地缺乏轮作的回旋余地；由于历史的发展阶段及体制的原因，农业产品在交换中长期处于“剪刀差”中的不利地位，农业、农村中积累的可用于再生产的资金较少；加之在家庭承包责任制下，我国农业生产的主要产业组织形式是家庭小规模经营模式。这种模式虽然有效地调动了农民生产的积极性，但是不利于利用大型农业机械、不利于发展现代农业，也不利于各种工程的集中规划和建设。这导致了我国农业对自然环境的依赖性高，抗灾能力弱。在这种情况下，自然灾害一旦发生，对农业生产的打击将是

4、极为严重的。自然灾害造成的农业损失表现在多个方面，以农业中最为基础的种植业为例。从表一及图二可以看出，近年来我国农作物的受灾面积广，除2004和2005两年外，每年的受灾面积都在四千万公顷以上，占总播种面积的比例均在25%以上。且一旦受灾，成灾的比例较高，成灾面积达到受灾面积的一半以上；受灾程度严重，10%20%的受灾耕地会绝收。表一：1999-2007年我国农作物受灾、成灾、绝收面积表 （单位：万公顷）年份总播种面积受灾面积成灾面积绝收面积199915637.34998.02673.0679.7200015630.05469.03437.01015200115570.85215.03174.

5、0821.5200215463.64711.92731.8655.8200315241.55438.63251.6854.6200415355.33710.61629.7436.0200515548.83881.81996.6459.7200615702.14109.12463.2540.9图二：受灾、成灾、绝收面积比例图（三）自然灾害对其他产业和人民生活的影响自然灾害除了对农业有十分直接影响外，还常常对工业和服务业产生影响。地震、台风和严重涝灾往往使受灾地区的工厂受损，影响工业生产；恶劣的天气和出行环境，将严重影响交通运输业、旅游业等；一些受灾地区民众因基本生产生活条件受影响而使其恩格尔系数

6、大幅提高，减少了食物和居住以外的其他开支等等；严重灾害引起的大规模社会赈灾活动也会使一些捐助者适当节约眼前消费。另一方面，灾后的经济恢复重建，对投资的需求会相应增加。如今年的四川汶川大地震引起的投资需求，在重建受灾地区的过程中，将有比较巨额的投入，并且会持续多年。二、巨灾造成经济影响的案例分析以2008年南方雪灾为例“巨灾”一词最初是经合组织在2003年提出来的，其内涵是指某一灾害发生后，发生地已无力控制灾害造成的破坏，必须借助外部力量才能进行处置，评价巨灾与否的关键是当地是否已经无力处置灾害，必须借助外部力量才能进行紧急处置。巨灾造成的影响非常广泛，甚至会延续到未来。我国发生巨灾的次数较多。

7、上世纪全世界54个最严重的自然灾害中，我国就占有8例。以公元前206年至1949年为例，死亡人数达到万人以上的自然灾害每10年至20年就会出现一次。近年来发生的巨灾有1976年的唐山大地震、1998年三江流域百年一遇的洪涝灾害、今年初的雪灾、5月份的汶川大地震等。各种巨灾所造成的损失更为高昂，汶川地震造成的直接与间接经济损失至今仍难以估计。现以已成定局的2008年初发生的雪灾为例。我国南方地区在短时间内连续遭受四次低温雨雪冰冻极端天气过程袭击，形成了五十年一遇的冰雪灾害。这次雪灾具有范围广、强度大、持续时间长、灾害影响重的特点。雪灾影响了我国整个南方地区，共计20个省级行政区，受灾人口超过1亿

8、人；持续时间为1月中旬到2月上旬，将近1个月；因灾直接经济损失约为1516.5亿元，社会经济的各个方面都直接或间接的受到这次雪灾的影响，而且各个行业之间的连锁反应使得灾害影响呈现叠加放大效应，所以基本可以定性为巨灾。1. 交通运输方面春运是我国特有的一个现象。每年的春节前后都有民工流、学生流、探亲流和旅游流汇合而成的数量庞大的人员流动，而以春节前的人流高峰更为突出。本次雪灾发生的时间刚好与我国春运在节前的高峰期重合，因此受灾阻碍表现最为明显的就是交通运输。因为天气缘故，各种交通方式均无法顺利运行，致使数以百万计的返乡、出游旅客滞留车站、机场和铁路、公路沿线。据统计，截至2008年1月31日18

9、点，南方部分地区车站和列车上累计滞留旅客580多万。大量的滞留旅客给当地的物资供应带来了巨大的压力。沿途的旅客很大一部分都是被困在灾区的铁路公路沿线，在当地本身已经遭受灾害，且暂时无法从外界调入物资的情况下，生活必需品的供给较为紧张。但是当地政府必须保证旅客的安全和健康，为其提供食品、水以及必要的生活用品。这一部分额外增加的需求加剧了供需不平衡的状况。为了使交通恢复顺畅，各地政府需要投入大量的人力物力进行多个方面的工作，管理成本大幅上升。如滞留旅客生活保障和安置、路面覆冰清理、车辆防滑链安装等等。在这些方面的各种投入是不容忽视的。交通运输网络的受阻，不仅影响了旅客，还对各种物资的输送造成了严重

10、的困难。由于断电的缘故，京广铁路、沪昆铁路运输受阻；由于路面覆冰，京珠高速公路等“五纵七横”干线近2万公里瘫痪，22万公里普通公路交通受阻；14个民航机场被迫关闭，大批航班取消或延误。在交通网络遭受如此重创的情况下，正常的物资运输无法顺利进行，导致部分地区的市场上出现了物价飞涨的局面。2. 对供电部门的影响供电部门在本次雪灾中也是受损害较大的部门，一方面表现为电力设施受损严重，另一方面，交通运输受阻情况下，政府必须实行客运优先的安排，但同时发电用的煤和油的运输就受严重影响。持续的低温雨雪冰冻造成电线、电塔上严重覆冰，部分覆冰厚度达到十厘米以上。由于我国南方地区电网承受覆冰厚度的指标远远低于十厘

11、米，这就导致了电网大面积倒塔断线。据统计，共有13个省（区、市）输配电系统受到影响，170个县（市）的供电被迫中断，3.67万条线路、2018座变电站停运。其中受灾最为严重的湖南省500千伏电网除湘北、湘西外基本停运，220千伏以上线路75%以上严重覆冰，郴州电网遭受毁灭性破坏；贵州电网500千伏主网架基本瘫痪，西电东送通道中断。仅仅在这次灾害中，国家电网的因灾直接经济损失已经高达104.5亿元，受损重建预计投入达390亿元。由于电力是基础能源部门，电力部门的运作失常会导致一系列的连锁反应，如反过来令电气化铁路交通受阻、工厂大范围停产、居民基本生活受到一定影响等等。3. 农业遭到严重创伤本次农

12、业受灾的状况具有以下几个特点：受灾范围广、时间长、强度大、品种多，损失严重。在种植业方面，农作物受灾面积总计2.17亿亩，其中绝收3076万亩。截至2月14日，秋冬种油菜受灾面积4891万亩，占全国秋冬种油菜面积的48.4%，其中绝收面积615万亩；蔬菜受灾面积4208万亩，占全国面积的32.4%，其中绝收670万亩；柑橘等果树受灾面积1893万亩，其中成灾1016万亩，绝收286万亩。在畜牧业方面，畜禽圈舍及水产养殖设施损毁严重，畜禽、水产等养殖品种因灾死亡较多，据国新办2月14日上午举行新闻发布会所公布的灾情情况，因灾死亡的畜禽数量达到6900多万头，南方13个省养殖业受灾面积1400多万

13、亩。农业之中林业遭受的损失最为严重，全国林业因灾直接经济损失达573亿元。各种动植物都有自身的生长周期，而且会受到种种自然因素的限制，这导致农业的生产周期具有一定的不可改变性，若要恢复到以前的产量，需要几个月甚至几年的时间（在林业受损严重的地区，恢复原貌可能要超过10年）。在此期间，由于大面积的作物被冻死，致使农产品市场上的供应直线下降，而农产品是一种缺乏需求弹性的商品，于是在供需两方面作用下，农产品的价格具有上升的可能性。这次雪灾恰逢我国通胀指数上行阶段，又为我国较高的CPI指数增添了一个不利因素，CPI在2008年从1月的7.1%急升至2月的8.7%、3月的8.3%和4月的8.5%，其中不

14、能回避的是雪灾的因素起了一定作用，而与农业息息相关的食品类价格仍然是对CPI影响最大的。 三、我国自然灾害损失补偿机制评价如前所述，目前我国对于自然灾害造成的经济损失的补偿途径主要由财政补偿、保险补偿和社会捐助等构成，考虑到社会捐助的不确定性较大，故我们着重讨论前二者。有关方面确定自然灾害补偿的额度，是由自然灾害造成的直接经济损失决定的，它取决于当年自然灾害发生的次数、受灾程度等因素。 （一）财政补偿1. 财政补偿现状在自然灾害发生后，各级政府、民政部等相关部门都会下拨灾害救济款，用以进行灾区的经济恢复和重建工作、保证灾区民众的生活。我国的灾害救济款支出数额巨大。据民政部的统计，从1996年以

15、来，我国平均每年支出自然灾害救济费为49.5亿元。在发生巨灾的情况下，政府需要支出的灾害救济款更是高于一般水平。1998年由于三江流域的洪涝灾害，自然灾害救济款高达83.3亿元，是1996年来的最高水平。而本年度的雪灾已经使1、2月份的自然灾害救济费分别高达8.4亿元和14.3亿元。表二：历年自然灾害救济费支出199619971998自然灾害救济费（亿元）30.828.783.335.5647.54120074052.93262.659.379.8尽管自然灾害救济款的绝对额是庞大的，但是相对于自然灾害造成的经济损失来说，仍然显得较少。1996年以来补偿比重在2%左右，其中比重最高的2007年仅

16、为3.38%。2. 财政补偿的优势财政补偿具有以下几个方面的优势：（1）补偿速度快。财政补偿是由各级政府划拨至灾区的，通常情况下资金到位的速度比较快，在灾害尚未结束的时候就已经可以划拨到灾区。 （2）补偿效果明显。财政补偿并不局限于金钱，还包括食品、生活用品等物资，能有效地保障受灾民众的生活。（3）数额调配灵活。各级政府可以根据自然灾害的灾度决定救济款的额度。在灾度加重的情况下还可以追加救济款，保证灾区民众的生活和救灾工作的顺利进行。（4）资金运用方向明确。通常灾害救济款都会有指定的用途，如农业生产救灾资金、应急抢修资金等等，这就确保了抗灾救灾中的各项工作都有资金支持，而且避免了资金滥用甚至去

17、向不明的情况。3. 财政补偿的劣势财政补偿也具有一些劣势，表现为以下三方面。（1）带来财政压力。我国的财政收支基本遵循量入为出原则。在经济建设中，每个方面都急需资金的投入。在每年的财政收入已定的情况下，自然灾害救济款和其他资金运用项目中存在此消彼长的关系，救济款和灾后重建款的超额支出对其他项目的资金保证会造成一定的威胁。而且财政支出计划已经安排了支出的项目和各项支出的金额，若要对预算进行调整也是较为困难的事情。（2）资金分配主观性强。财政补偿应该遵循的原则是公平公正，在受灾地区和受灾民众中合理分配。然而各地的经济基础、受灾程度不同，导致需要的救济款的额度也有较大的差异。然而在抗灾工作的紧急状况

18、下，对各地的受灾情况进行精确的测量不但可行性太低，而且还会延误资金到位的速度。所以救济款的分配和划拨具有一定的主观性。同时，灾害救济款下拨以后，分配的标准难以确定，保障居民生活的救济款的分配更为困难；因为若要求政府部门对每一户的损失进行调查更是不可行，而且在灾情尚未结束的时候各户的损失也是一个未知数。（3）使民众产生依赖性。由于每次自然灾害发生之后，政府都会发放灾害救济金，这就使民众认为在灾害中遭受的损失会由政府负责，导致民众对政府救济的依赖性不断提高，自我保障意识减弱，不重视灾害预防工作。同时也减弱了购买保险产品的动机。（二）保险补偿保险补偿是自然灾害发生后的另一种救济方式，主要由保险公司根

19、据投保人保费金额、投保的范围和遭受的损失程度等因素对投保人进行经济补偿。目前我国尚未设立自然灾害的专项保险险种，许多因自然灾害造成的损失，在一些保险机构的条款中常常被定义为不可抗力而未予理赔。目前投保人因各种自然灾害遭受的财产损失主要是通过其他有关财产险、人身险下包含的赔付事项进行赔付的。保险补偿的金额相对于自然灾害的造成的经济损失来说较小。以本年初的雪灾为例，截至今年2月12日，雪灾导致的经济损失达到1111亿元，但是已赔付金额仅为10.4亿元，保险补偿占损失的比例尚不到1%。1. 保险补偿的优势（1）保险补偿资金分配依据较客观。保险补偿是由保险公司进行定损核查以后发放给投保人的，补偿金额的

20、确定具有客观标准，所以在资金的分配上引起争议的概率较小。（2）保险补偿不会影响财政支出状况。保险补偿的资金主要来源于保险公司的保费收入，资金的运作在保险公司的内部进行，不会对宏观经济状况造成太大影响，更不会影响财政支出。（3）保险补偿资金能有效利用。保险补偿是以货币形式直接发放给投保人的，投保人可以根据实际情况和自己的偏好充分利用这部分资金，使其效用最大化。2. 保险补偿的劣势（1）保险公司亏损风险。保险公司经营的各种保险产品的主要目的是获得利润，正常情况下保险公司在管理费用和赔付款支出之后还可以得到营业利润。然而自然灾害造成的损失具有广泛性和连带性的特点，众多投保人同时遭受损失并要求赔偿的情

21、况很常见。在这种情况下，保险公司的保费收入有可能低于赔付额，或者由于资金正常循环被打乱，因收不抵支或资金周转不灵而出现亏损。倘若灾害属于巨灾，保险公司必然会面对损失地域范围扩大、受损投保人的数量上升、受损程度加深，进而赔付额直线上升的情况。保险公司的亏损概率也随之上升。（2）赔付款项到位较慢。在自然灾害发生后，投保人在得到保险赔付前必须经过报案、损失情况核查、定损等程序，每一个步骤都需要一定的时间来完成。而且在报案件数较多的情况下，由于保险公司的人力有限，可能要等待一段较长的时间才能进行核查定损等步骤，接受赔付款项要等待的时间也相应延长。若投保人急需生活维持资金，则保险赔付款项不能达到解救燃眉

22、之急的效果。从另一方面来说，保险补偿的形式只有金额补偿这种方式，受灾民众可能没有办法买到必要的用品。此外，社会捐助在近年逐渐成为一个积极的辅助渠道，其优点是能调动社会的关注度，不仅提供了一定的救灾资金，而且也形成了超出捐助金额以外的社会参与救助的人力、物力和舆论力量；但社会救助存在不可预计性和需要加强社会监督管理的要求。 四、建立完善的自然灾害补偿机制由上文的分析可知，自然灾害造成的经济损失数额庞大，涉及的层面较广，尤其是在发生巨灾的情况下，大范围地域同时遭受巨额经济损失，仅仅以单一的形式进行补偿是较难满足需求的。另一方面，财政补偿和保险补偿各具有其优势和劣势，所以在自然灾害经济补偿方面，这两

23、种方式应该互补，并与其它手段共同运用。比较完善的灾害补偿机制应该包含以下几个方面：（一）以财政补偿作为应急手段在灾害发生的初期，灾区要立即进行抗灾抢险的工作，以便能够把灾害损失的程度尽量降低，同时还要迅速对受灾民众进行生活安置。财政补偿资金具有响应迅速，到位速度快的特点，能够在第一时间划拨到灾区，应付各种必要的开支。而保险补偿需要经过一定的程序才可以支出，所以财政补偿可以作为灾区抗灾抢险的应急资金。（二）以保险补偿作为主要方式由于财政补偿会对财政支出造成影响，而且其数额也会受到财政收入的限制，所以不适宜作为自然灾害补偿的主要形式。保险补偿是适宜市场经济的补偿形式，对经济体的负面影响较小，应该成

24、为主要的赔付形式。为了降低群众对政府财政补偿的依赖性，增强其自我保障意识，树立保险补偿的主要地位，保险公司和政府应积极配合，采取各种措施提高机构与群众的投保积极性。保险公司应该根据实际情况和潜在投保人的需求设计合适的保险产品，并设立自然灾害保险和巨灾保险，并积极对群众介绍宣传，促使需求方认识到购买保险的重要性，提高投保率；政府可以作适当的引导，增强群众对保险公司和保险产品的信心。当投保率上升，保险补偿的比例也会随之上升，进而成为主要的赔付形式。另一方面，政府应该采取相应政策，帮助保险公司推出巨灾保险制度，比如可以借鉴美国加州政府成立地震管理局开展为地震保险融资，并以免除所得税的形式为地震保险提

25、供财政支持的办法，减轻保险公司承担巨灾保险的某些后顾之忧，从供应方促进灾害特别是大灾巨灾的保险项目的建立。（三）建立自然灾害保险风险分散体系1发展再保险业务。保险补偿的一个主要的劣势是风险都集中在保险公司，如上文所述，如果发生巨灾，各行业的损失都数额巨大，保险公司需要赔付的金额与之成正比，则其可能会面临财务状况迅速恶化的局面，甚至会面对破产的威胁，所以对于保险公司来说寻找风险分散的途径是至关重要的，再保险业务是一个可行的选择。政府可以倡导设立再保险公司，为自然灾害保险提供再保险，从而使保险公司的风险分散。保险公司还可以向国外的再保险公司投保，转嫁风险。2推行风险证券化。风险证券化是指在资本市场

26、发行与保险风险相关的债券，通过资本市场达到风险分散的目的。风险证券化可以把风险分散给众多投资者，而且一个理性的投资者所承担的风险必然在其可承受范围以内。对于保险公司来说，由于有风险债券的资金流入，其赔付款的融资渠道扩大，赔付金额得以保证。对于自然灾害保险产品来说，则可以发行巨灾债券。根据国外20世纪90年代以来的经验，巨灾债券的发售和上市交易深受投资者的青睐。从90年代后期到20世纪初，全世界平均每年发行10亿美元左右的巨灾债券，但仅2007年就共有约价值59亿美元的巨灾债券得以发行，可见随着社会对灾害问题的愈益重视，灾害特别是巨灾证券化的步子在迅速加快。（四）完善社会捐赠制度社会捐赠制度在此

27、次四川大地震后受到我国社会的普遍关注。完善这一制度应该主要从三个方面入手：一是在保留临时性发动捐赠这一机制的同时，形成经常性的捐赠机制，以利促成社会抗灾害风险基金的增大；二是对捐赠行为要从财政税收机制上加以鼓励，使捐赠行为在社会、企业和个人关系上形成总体利益的最大化；三是要建立公开透明的捐赠款项的使用监督机制，每个捐赠者都可以通过网络等形式查询相关使用情况。从这样三个方面着手，我们就可以建立具有长效性的捐赠制度。综上所述，鉴于自然灾害造成的损失对经济和社会的负面影响很大，所以在补偿方面需要政府和金融、保险等机构共同努力，构造一个完善的补偿机制，使资金能够用到必需的地方，把自然灾害救济及时、有效地支付给受损的行业和民众，以保证抗灾抢险工作，保证灾后生产生活顺利恢复正常，保障社会的稳定。参考文献：1申曙光，灾害学. 中国农业出版社，1994.2孟春等，中国农业保险试点模式研究. 中国财政经济出版社，2006.3韩立岩，支昱，巨灾债券与政府灾害救济. 自然灾害学报，2006，2.4王绪瑾，蒋闻，巨灾风险转嫁机制研究. 经济要参,2008.37. （作者董小麟，广东外语外贸大学，广东广州，510420电子邮箱：dongg ）