最新八大投融资模式.docx

1、最新八大投融资模式“八大投”融资模式 “八大投”融资模式目前,全国共有各级政府融资平台8000多个。这让国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁吃惊不小:“过去一级政府顶多有24个融资平台,现在很多地方政府的一级融资平台已逾10个。”所谓融资平台,指地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,以实现承接各路资金的目的,进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。融资平台的出现,源于地方政府财权和事权的不配套。魏加宁称,1994年分税制改革后,中央和地方呈现出财权上移、事权下移趋势。地方政府财力紧张,在

2、城市建设、医疗和教育方面开支加大压力下,不得不通过融资平台等隐性赤字方式解决用钱问题。重庆的融资平台起于2002年。此前一年的2001年10月,黄奇帆从上海市委市政府副秘书长兼经委主任任上升任重庆副市长。其时,直辖已5年的重庆,基础设施开始迅速起步。问题是,重庆地方财政能力很差,“十分缺钱。”黄奇帆记忆犹新:“2002年,重庆预算内财政收入157亿元,而当年政府财政负债余额450亿元。按照国际惯例,这是一个要破产的政府。”黄奇帆曾担任上海浦东新区开发办副主任,参与了浦东开发开放的过程,对浦东以土地为核心、滚动开发筹集建设资金的操作过程非常熟悉。在他眼里,“没有缺钱的政府,只有办法不多的政府。”

3、他在摸清重庆家底后,启动了对重庆投融资体制的改革。从2002年末开始,重庆市政府控制的“八大投资集团”（简称“八大投”）逐一成立,用以承担政府重大基础设施和公共设施建设。重庆市政府对“八大投”的定位是,政府拥有,授权经营,通过市场化方式运作,即作为独立的经济实体开展经营,基于其自身信用进行借贷从事基础设施建设投资。要达成这个目的,须增大投资集团资本,以获得银行授信。重庆市政府以“五大注资”做到了这点:一是国债注入。中央政府定期发行基础设施建设国债,重庆市政府将每年获得40亿-50亿元人民币的这类国债,作为资本或股本配给投资集团。二是规费注入。将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政专项分别归口注

4、入各集团公司。三是土地储备收益权注入。赋予部分投资集团土地储备职能,将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。四是存量资产注入。将过去几十年形成的上百亿元存量资产,比如路桥、隧道、水厂等,划拨给各有关投资集团,成为其固定资产。五是税收返还。通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收,作为资本金返还给投资集团。黄奇帆称,政府通过以上5种注资,在8年时间差不多为“八大投”注入了1500亿元资本金。然后,再通过向国家开发银行、商业银行、债券、股市、信托等5种融资方法,为重大基础设施和公共设施建设筹资。黄奇帆在多个场合强调:“八大投”将原来政府直接举债为主的投资方式,转变为由投资集团

5、向社会融资,通过市场“放大效应”,形成了国企主导、市场运作、社会参与的多元投融资格局。“八大投是一个很好的融资平台,实际上替代了市政建设债券的作用。”重庆市财政局局长刘伟称。“全市重大基础设施的75是八大投干的。”黄奇帆曾透露。在“八大投”运作中,重庆还实现了563亿元的资产升值,为重庆市政府公共服务转型腾出财力空间。重庆市财政局局长刘伟介绍,去年该市将一般财政支出的51.7%用于了民生。2002年,重庆财政收入157亿元,政府债务余额450亿元。2009年,财政收入1160亿元,债务余额500亿元左右,考虑到物价上涨和利息因素影响,政府债务余额实际为负增长。重庆“八大投”在2005年首次引发

6、全国关注,被誉为“地方融资平台的重庆模式”。随后,世界银行用两年半的时间对“重庆八大投资集团现象”做专题研究,认为重庆的做法具有创新性,重庆经验对中国乃至世界具有参考价值。融资秘诀:储备土地重庆模式到底有怎样的秘诀？黄奇帆坦承,“八大投”很重要的资金来源跟土地财政有关。“土地及其增值潜力,是地方政府和融资平台手中最重要的筹码。”他称重庆很早就引进了香港的土地储备制度,2002年市政府出了条规专门推动土地储备。八家投资集团均被赋予土地储备功能,家家都有至少数万亩的土地储备,目前总量已超过40万亩或是政府以土地注资,或是以土地抵押贷款,且以未来土地出让收益偿还。“土地储备功能在投资集团内部有两个循

7、环。”黄奇帆在多个场合阐释称,第一个循环是从储备到融资到搞项目的循环:比如城投公司有一万亩地,规划上让城投公司储备了,它拿出部分资金,完成规划红线内的土地征地动迁、产权过户,从而成为信用资产,可以在银行抵押贷款用于基础设施建设。第二个循环:土地储备后,要投入、开发,七通一平,然后通过市场转让给房地产商。“这是一个土地升值的过程,也许你50万元一亩的地,转让时200万元一亩,就有一个额外的收入,部分出让金要转交区县政府和市政府,部分则用来抵扣基础设施中的各种投资很多基础设施是政府的公共支出,它已由投资集团在银行融资后先期投入了,最终要还银行。”黄奇帆通俗地表示,第一个循环是跟银行借钱,第二个循环

8、是把银行的钱还了,从而形成良性循环。这些离变现尚远的土地,事实是一种朦胧的承诺,正支撑着各家城市投资公司反向融资、“以时间换空间”。比如重庆水投,无力提供配套资金的区县政府往往“以地换库”。近两年,水投与重庆26个区县签订了土地储备协议,涉及32个重点水利工程项目,把近6万亩储备土地的未来收益权以53.8亿元计入无形总资产。“三个不”防火墙对资产总额达4139亿元的“八大投”而言,财务风险防控尤显重要。刘伟称,早在2003年,重庆市政府就为这八个投资集团有限抵抗金融风险,专门设置了三道“防火墙”“三个不”原则。第一,重庆财政不直接为“八大投”融资担保。重庆市政府明确表示,如果这些投资公司打算向

9、银行借贷,应基于公司信用在没有市政府担保的前提下贷款。“八大投”成立后,黄奇帆反复跟相关管理部门强调:“政府绝不担保,财政局要守住这个阵脚,发改委也要守住这个阵脚,国资委也要统一认识一担保,企业和政府的界限就破了,企业没有信用,政府来买单就更乱了阵脚,所以这件事绝不可以。”刘伟记得,2005年前后,重庆开投公司拟发行企业债券,手续都办得差不多了,银行说还缺一个财政担保。按惯例,发改委主任跑到市政府,向黄奇帆汇报说,只要他签字,债券就发出去。但黄奇帆拒绝签字,最后通过注资提高开投公司的信用才达到银行发债的要求。第二,“八大投”之间不能相互担保,以免形成系统性风险。第三,“八大投”里的专项资金不能

10、交叉使用。重庆市政府针对“八大投”的风险管理还提出“三大平衡”:一是长期资产与负债之间的平衡,重庆要求“八大投”企业的资产负债率在50-60,也就是大体上净资产和债务是1:1;二是现金流入与流出之间的平衡;三是投入产出之间的平衡。“三不原则和三大平衡,已成为八大投持续运作发展的制度保障。”刘伟表示,“八大投”企业的资产负债率都在60内,处于正常状态,“债务规模适度,投向合理,风险可控”。重庆市发改委主任杨庆育亦表示,“八大投”的债务风险尚在可控范围内,略让杨遗憾的是,目前“八大投”融资的主体还是银行,比重可能在一半左右,“这块风险的控制已引起市政府高度重视”。刘伟还认为,“八大投”作为连接政府

11、和市场的中间体,既要实现政府宏观调控,又遵守市场规律。正是这样的角色定位,让它们与一般地方融资平台相区别,“是一些市场类公司,具有自我生存、自我积累、自我发展、自我完善的能力,不会成为财政的风险”。事实上,在整肃潮下,重庆城投公司董事长华渝生并没有感到压力,“公司履行政府指令性计划,政府给予合理的资源配置,同时通过有效市场运作,实现储备地的保值增值,来偿还投资债务,这就形成一种良性循环。”在华渝生看来,虽然他们是国有独资公司,但与政府是一种合同合约关系。依赖土地有远虑重庆“八大投”暂无近忧,但刘伟表示,他们财政部门对这些融资平台债务仍有远虑。“我们将加强管理地方政府性债务,进行区别处理,对市本

12、级优化,对区县控制,对乡镇消除;我们将摸清债务总量,合理界定风险,及时发出预警。”刘伟直言,尽管市级融资平台“八大投”发展规范,但部分区县的融资平台却存在过多的事实,以后将对此进行清理、归并和严控。重庆社科院金融研究所所长邓涛、重庆大学教授蒲勇健也亦对重庆“八大投”模式保持“远虑”:“八大投”在很大程度上依赖土地的运作,因此重大潜在风险的大小取决于经济增速、房地产市场的发展和中央政府转移支付力度。在蒲勇健看来,“八大投”模式是经济高速发展下的蛋,但经济处于下行通道时,它就可能面临巨大考验,“在国家对房地产宏观调控下,楼市低迷,会让这些投资集团用于抵押融资的土地资产缩水,银行就会催逼债务,自身融

13、资能力下降,陷入恶性循环。未来的“八大投”将如何发展？重庆决策层也在思考。黄奇帆曾在一次会议上开过几剂药方:首先,要更加注重风险防范,三个平衡、“三个不”原则要更好地落实,各种各样的财务监控指标、监督体系要进一步健全。其次,进一步增强市场化融资能力。除银行贷款融资以外,要考虑怎么推动股市、债市、信托产业的融资,也要和国际国内的私募股权基金结合起来搞基础设施的融资。此外,重庆现在已形成新的发展阶段,基础设施越来越好,外资内资也越来越多地投资重庆,所以,有些项目可以直接招商,让外资、民营来干;有些项目可以合资来干。“一些已干好的项目,市场化条件成熟了,可以转让经营权。总之,能转让的尽量转让。”黄奇

14、帆还称,条件成熟时,也可以推动几大集团整体上市。其他地区能否借鉴“八大投”的城市运营模式？“八大投这种模式最适合的是直辖市。”崔坚认为，如果是一个省，省政府有立法权，但没有土地，土地在各个地市。各个地市有土地，但无立法权，没有立法权就很难有税收等权利。“直辖市恰恰有一个体制上的优势，既管立法又管经济。”其次，崔坚说，目前国家对地方划拨土地已有严格限制。但重庆建立“八大投”时，“划拨土地就是在地图上个划圈，现在已很难实现了。”“民生财政”重庆市将“国企经营”和“地方土地收益”绑在一起，绑出了一个“第三财政”。“土地给国有企业做贡献，因此国有资产收益也就应当是政府收益的一部分，所以叫第三财政。”重

15、庆市财政局局长刘伟说。这种模式在其他地区看来，国资运营自成体系，是分了财政的权。“按照传统思维，大家肯定是这么看的。比如修一座桥，传统做法是通过发改委立项，通过建委招投标，而现在却由国资公司运行。另外，还有另一个论调，国资公司都把钱赚走了，得了人心了，最后是政府的债、财政的债。”但刘伟说，财政部门要有一种格局。在财经国家周刊记者采访中，他花了几十分钟讲到国资运营“八大投”平台对财政的帮助和贡献。 “重庆现在都变成桥都了，原来我们10年修一座桥，现在是一年修几座桥。”“八大投”的效能令刘伟颇为感慨。与此同时，“八大投”平台所造就的第三财政高地，也引起了众多部门的艳羡。崔坚坐在渝富大厦27层的接待

16、室向本刊记者坦承：“我尽管对八大投很乐观，但压力还是蛮大的。哪个部门都觉得这两年八大投赚钱了，应该来补贴自己，不断地跟我博弈。”在国资运营与财政联动的表层格局下，其实蕴含的是一个“民生财政”的系统性财政思路，这在刘伟看来是“发展和理财思路的变迁”。他说，市委市政府着力要走一条以民生为导向的发展道路，“而从财政来讲，在理财思路上加以跟进，这条道路确实就破题了。”如果重庆同样走先发展再富民的道路，难以与其他三个直辖市相比，8万多平方公里，40个区县行政机构，18个国家级和省级贫困县。这就是与之不同的市情。现在，重庆市每一年民生投入的财政开支都在50%以上，“我们找到了一条以民生为导向的内陆财政的有效路径。”刘伟说。重庆市发改委主任杨庆育认为，重庆的发展，是中央直辖市政策、库区移民区政策