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1、包括：政企不分，政资不分；机构臃肿，效率低下；权力过于集中；政治民主化、科学化、制度化薄弱。（2）转型期我国政府管理面临的挑战在建立及完善市场体制方面，转轨国家市场体制的建立要靠政府自身的力量。政府必须进行公共管理或行政管理体制的创新，推进行政政治体制改革。要推进机构改革，加快国家公务员制度建设。（3）入世对我国政府管理的挑战入世对政府管理方式的冲击。入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。入世对公务员的素质及能力提出了更高的要求。（4）入世给我国政府管理带来的机遇入世给我国进一步深化行政体制改革带来了机遇，带来了从全球视角审视我国政府能力的机会，能够在及世界各国政府的比较中找到自身的差距。

2、入世使越来越多的人意识到，创造并维护一个有效率的市场比产业政策更加重要。（5）转型期我国政府管理创新加快推进政府管理创新势在必行。推进政府管理创新，关键是进一步转变政府职能。推进政府运行机制创新，到决策、执行和监督相协调。推进政府管理方式创新，加快电子政务建设。实现政府管理创新要求必须建设高素质的公务员队伍。（6）我国政府管理体制改革的任务转变政府职能。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，合理界定政府在市场经济活动中的职能范围，推进政府职能转变。创新组织体系。其核心是建立“决策科学、分工合理、执行顺畅、运转高效、监督有力”的行政管理体制。完善决策体制。其核心是大力推进决策的科

3、学化、民主化，提高决策透明度。四、公共组织的构成要素（1）组织人员。任何组织人员都是以人为核心的，组织首先不是物质关系的体现，而是人际关系的体现。（2）组织目标。组织都是为了实现某个目标而建立起来的，它决定着组织行为的方式和组织发展的方向，是组织成员认为可以追求达到某种未实现的状态或条件。（3）职能范围。它是组织目标的具体化，决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。（4）机构设置。它是承载组织权力的一系列特定的机构的确定，是组织内部分工的结果，公共组织通过一定的机构体现出来。（5）职能设置。指一定机构内职位（包括职级、职数、指责等）的确定。职位是公共组织运行最基本的要素之一，职位狮子保证了组

4、织权力的流动和组织资源的整合及分配。（6）权力及职权。权力是指影响他人的能力；职权是指被组织正式承认的权力，主要来自于组织的认可，及职位密切相关。（7）权责划分。指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认。权责划分是保证组织角色明晰化的基本手段。（8）规章制度。指以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。规章制度需要足够的相容性，以及其他组织和社会规则相适应。（9）团体意识。团体意识是形成组织目标的共同心理基础。缺乏团体意识，难以组织集体行动。公共组织往往需要比私人组织统一程度更高的团体意识。（10）组织设计。指组织结构的分化和整合及组织目标的修正。

5、组织是一个开放系统，因而必须依靠组织设计来进行调整，以适应客观环境的变化。（11）支持硬件。包括公共组织赖以存在的载体如场地、房屋、办公设备、经费等。（12）技术和信息。技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术，也包括组织决策原则、方式在内的“政治技术”。信息是组织活动不可缺少的因素。五、组织环境构成的基本元素公共组织环境是指公共组织身外所有能够直接或间接对组织存在及发展产生影响的因素的综合。公共组织的生态环境主要是指组织运行的外部环境，即宏观环境，但同时也包括在于组织之外的中介环境。公共组织环境可分为一般环境和具体环境。一般环境影响社会中一切组织；具体环境则直接地影响个别组织，指那些及具体组

6、织活动过程相关的特殊环境因素。（1）政治环境。政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。其基本要素主要包括政治体制、政治权利、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等方面。（2）经济环境。经济环境对公共组织动机和行为有着重要决定作用。其基本要素主要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。（3）文化环境。组织变革必须在文化延续过程中进行。其基本要素主要包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。（4）技术环境。技术本身是组织因素之一，制约着组织管理和活动方式方法，其基本要素是经验技术、实体技术及知识技术。（5）公共舆论环境。它渗透于上述各种环境因素之中，并形

7、成了相对独立的公共舆论环境，又是在很大程度上左右着公共组织的目标和行为。六、公共组织的变革和发展（1）公共组织生命周期产生（创业）阶段。组织规模较小，组织结构处于非规范化的状态，科层结构也不健全，组织管理以个人创造性方式为主，组织及环境间物质、信息、人员交换活跃。集体化阶段。组织规模迅速扩大，组织形成了有力的管理层并提出明确的目标方向，进入“非人格化”管理，但分工协作使组织成员的集体归宿感大大加强。规范化阶段。组织规模处于相对稳定状态，科层结构更加完善，组织管理具有一整套规范化的程序，更注重所提供公共产品或服务的质量，并及相关组织进行协调生产。精细阶段。在该阶段，科层结构应用可能达到极限，管理

8、者开始尝试改变结构以提高组织效率，组织内部进一步细化，出现项目小组和跨部门团队，管理权进一步走向基层下放。（2）组织变革过程组织变革的目标a 提高组织适应环境的能力。公共组织为了生存和发展，要随环境的变化而变化。b 提高公共组织的工作绩效。在提高适应能力的基础上，促进公共组织及其人员的知识、技能、行为方式等的更新，提高工作绩效。c 使公共组织承担更多的公共责任，或更好地完成公共事务管理的任务。组织变革的环节a 对危机的感知。组织成员意识到组织变革的必要性。b 变革方向的确定。通过分析环境变化，确定组织变革的目标及方案。c 变革。变革方案的实施，对变革所影响到的成员进行沟通，推行新的组织观念、制

9、度和行为模式。d 监督调整。根据变革进程调整相关措施，并将变革成果固定下来，实现新行为模式的“内在化”。“政府再造”及“五C战略”a 政府再造。 指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成转型过程。b 五C战略。即核心战略（core strategy）、后果战略（consequences strategy）、顾客战略（customer strategy）、控制战略（control strategy）和文化战略（culture strategy）。（3）组织变革的三种趋势着眼于知识经

10、济时代的组织特征及内部个体作用的变化。典型的理论如“学习型组织”论。着眼于组织结构的变化。如“无缝隙组织”论、“网络组织”论和“虚拟组织”论。着眼于组织功能的变化。如“政府再造”论。 七、当代西方政府政府改革的主要内容和措施（1）政府职能的优化指采取民营化、放松管制以及压缩式管理等途径将政府兴办和管理的大部分公共企业交给市场和社会，尽可能地将公共部门承担的社会服务出租和承包出去。（2）公共服务的市场化、社会化在实践中，主要采取以下形式：政府业务合同出租；以私补供，打破政府垄断，建立政府部门及私营企业的伙伴关系；公共服务社会化。（3）分权指分散政府管理职能，缩小政府行政范围，实行分权及权力下放。

11、（4）引入现代化管理技术引进现代化管理技术尤其是私营部门的管理技术来“重塑政府”，实现政府管理的现代化，建立一个“市场化”、“企业化政府”（5）人力资源管理改革主要措施有：放松管制、增强灵活性；公共管理者的非职业化；绩效评估以及灵活的付酬制度。（6）机构的重组指对公共部门组织实质性的调整，其目的是使政府活动更有计划性和协调性。八、新公共管理模式（一）“新公共管理”模式的十大基本原则或基本内容（“政府再造”的十大标准，奥斯本和盖布勒重塑政府理论的基本内容）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；有使命的政府：改变照章办事的组织；

12、讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预见而不是治疗；分权的政府：从等级制到参及和协作；10以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。（二）新公共管理模式的四种模式效率驱动模式这种模式代表了将私人部门管理（工商管理）的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门及私人部门一样要以提高效率为核心。小型化及分权模式20世纪最后的25年，组织发展出现了新的趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，脱离高度标准化的组织体制，日益加强的战略和预算责任的非中心化，日益增加的合同承包，小的战略核心

13、及大的操作边缘的分离等。追求卓越模式这种模式拒绝了理性化的新公共管理模式，强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的行为中的重要性，对组织及管理的变迁及革新具有强烈的兴趣。公共服务取向模式这种模式代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。（三）“新公共管理”模式的主要特征“让管理者进行管理”（强调职业化管理）；衡量业绩（明确的绩效标准及绩效评估）；产出控制（项目预算及战略管理）；顾客至上（提供回应性服务）；分散化（公共服务机构的分散化和小型化）；引入竞争机制；采用私人部门的管理方式；改变管理者及政治家、公

14、众的关系。九、政府间关系研究的网络途径 （1）中央控制模式中央政府的控制在等级制的政府体系中十分明显。中央控制模式是一种“自上而下”的分析模式，即中央及地方时政策制定及执行的关系，政策的制定及执行是相互分离的。在中央控制模式中，中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼整个体系。地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性的，而不是自治的。在中央控制模式下，政府获得成功的关键是确保地方实施国家的目标。（2）地方自治模式地方自治模式源自世界性的地方分权潮流，以及民主政策的执行问题，它是对传统中央控制模式的一种批判，是一种“自下而上”的分析视角。地方自治模式的政

15、府体系强调高度的地方分权和自主治理，它事实上意味着中央政府从公共领域的退缩，及此同时，中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源。在地方自治模式中，政策获得成功的关键是确保地方政府拥有必需的政策自主权、资源以及自治权。（3）网络模式网络的基本内容a 网络是由各种各样的行动者构成的，每个行动者都有自己的目标，且在地位上平等；b 网络存在的原因是行动者之间的相互依赖；c 网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标网络模式的特征a 行动者的多样性及等级制色彩的弱化。b 相互依赖及分权。行动者的相互依赖是网络关系最本质的特征。c 策略活动及合作。策略活动的展开以相互依赖为前提。十、转轨时期

16、我国政的角色定位（市场经济条件下的我国政府职能）1、加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序及环境。现代市场经济是一种法制经济，它要求用各种法律、规则来规范和调整各种经济关系和经济行为。2、深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体。要在较短的时间内建立起比较完善的社会主义市场经济体制，必须在造就市场主体上下工夫。政府在体制转轨时期的一个基本任务是要深化企业制度改革，让企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人主体，让企业独立于政府机构而生存和发展，实现政企分开，构造起社会主义市场经济运行的微观基础。3、培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。改革开放十几年来，我国的市场体

17、系已开始发育，但发育程度低且畸形，各类市场发育不平衡。4、依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定和增长。这是市场经济条件下政府的一个最基本的职能。在体制转轨时期，政府要依靠宏观调控手段尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济计划来调控宏观经济运行，力求同时达到增长、效率和稳定等基本经济政策咪表，使国民经济健康高速发展。5、参及某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者。市场经济主要是一种由市场来配置社会资源的经济运行方式。6、制定并实施分配及再分配政策，形成收入及财产公平分配机制。市场机制的自发作用势必导致分配不公和两极分化。7、扩大对外开放，加强国际经济合作。现代市场经济是开放型经济，独立

18、于国际市场之外的封闭式的市场经济是不存在的。8、转变职能和精简机构，实现政府自身的革命。上述种种国家经济职能的发挥都有赖于政府本身的改革。政府职能的转变以及机构改革既是市场经济体制发展的重要内容，又是各项配套改革的主要因素，是理顺政府及企业、政府及市场、政府及社会等方面关系的前提。总之，在两种经济体制的转轨时期，国家的经济职能或政府干预行为是广泛的、多方面的，力度也是比较大的。因此，在这一时期所应采取的是国家指导型或政府主导型的干预行为模式，而不是市场秩序导向型或自由市场型模式。十一、公共政策系统的构成公共政策系统是指由政策主体、政策客体和政策环境三种因素及其相互作用所构成的社会政治系统，为公

19、共决策提供信息资料的系统。（1）信息子系统信息子系统是指由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共政策提供信息资料的系统。信息子系统的作用a 信息的收集。收集原始资料，保证信息的完整性和真实性，准确地反应客观的情况。b 信息的加工处理。包括纯化、归类和存储。c 信息的传递。基本要求是迅速和准确。（2）咨询子系统咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统，是指由现代政策研究组织以及各种专家、学者所组成的子系统。它集中专家们的集体智慧，运用科学的方法和技术，为公共决策提供方案和其他方面的咨询服务。咨询子系统的作用：a.政策问题分析；b.政策未来预测；c.方案设计论证；

20、d.其他政策相关问题的咨询；e.参及政策评估并反馈信息。（3）决断子系统决断子系统又称中枢子系统，是指由拥有决策权力的高层领导者所组成的子系统，具有权威性和主导性特点。决断子系统在整个公共决策系统中居于核心地位，是公共决策活动的组织者，又是政策的最终决定者，领导公共决策活动的全过程。决断子系统的作用：a.提出有关的政策课题；b.考虑政策目标；c.组织政策方案的设计；d.负责政策的最终决定。决断子系统及咨询子系统的关系a.决断子系统要充分地利用咨询子系统的长处，保证其独立性，从而充分发挥该系统的参谋咨询作用。b.决断子系统不能让咨询子系统代替其决定政策，不能完全为咨询子系统的意见所左右。（4）执

21、行子系统执行子系统是指由政策执行组织及其人员热别是政府行政机关和行政人员所构成的系统。执行子系统是政策系统的有机组成部分，其主要职责是将政策方案转变为政策效果。执行子系统具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。执行子系统的作用a.为政策方案或项目的执行做好准备。b.从事指挥、沟通、协调等方面的活动。c.分析和总结执行情况。（5）监控子系统监控子系统是整个政策系统的一个有机组成部分，由体制内和体制外的有关部门、单位和个人组成，目的是使政策目标得以顺利实施，避免政策的变形走样，保持政策的权威性和严肃性，其作用贯穿于整个公共决策过程尤其是政策执行的过程之中。监控子系统是公共决策科学化、民主化和法制

22、化的一个重要保障，其发展及功能的充分发挥有助于制定并执行好合理的政策，至少可以减少政策的失误，避免出现灾难性的后果。监控子系统的作用a.确立政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据；b.监控政策执行情况；c.反馈政策执行情况（6）各个政策子系统之间的关系公共决策系统或政策系统是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统相互联系、相互依存、相互作用构成的一个大系统。各子系统之间的关系包括：决断子系统是政策系统的核心，具有权威性和主导性特点信息子系统是公共决策系统的一个基础咨询子系统是公共决策子系统的一个基础部分执行子系统贯彻决断子系统的指令，实行科学、高效的管理监控子系统主要负责监督政策的制定和

23、实施，以控制政策失误，确保围绕总政策目标执行政策，保证政策的权威性和严肃性。十二、公共政策系统的优化有哪些（1）公共决策的科学化决策科学化是指决策者及其他参及者充分利用现代科学技术、知识及方法，特别是公共决策的理论和方法进行决策，并采用科学合理的决策程序。实现决策科学化的要求，是建立完善的决策系统，提高决策参及人员素质，按照科学的决策原来进行决策。决策科学化的措施a.建立健全公共决策系统。b.遵循科学的决策原则。包括信息原则、预测原则、程序原则、可行性原则和民主集中制原则。c.提高决策者和参及者的素质。（2）公共决策的民主化决策民主化是指必须保障广大人民群众和各种社会团体以及政策研究组织能够充

24、分参及公共决策的过程，在政策中反映广大人民群众的根本利益和要求，并在决策系统及其运行中，形成民主的体制、程序及气氛。决策民主化是决策目标民主化和决策过程民主化的统一。决策民主化的措施a.把民主机制引入决策系统，营造良好的决策氛围。b.重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用c.提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化（3）公共决策的法制化决策法制化是指通过宪法和法律来规定和约束决策主体的行为、决策体制和决策过程，特别是通过法律来保障广大人民群众参及公共决策的民主权利，并使党政机关及领导者的决策权力受到法律的和人民群众的有效监督。决策法制化的措施a.理顺公共决策主体关系，完善决策规则。b.决策程序法制

25、化。c.充分发挥决策监控子系统的作用。十三、公共部门人力资源开发的特点（1）战略性。这是由公共部门人力资源的特殊地位所决定的。在各种人力资源中，公共部门人力资源是高层次的人力资源。要搞好人力资源的开发利用，首先就要搞好公共部门人力资源的开发，它是进行人力资源开发的首要和重要的环节。公共部门人力资源开发的好坏，在很大程度上决定着国家前途和命运。（2）系统性。从系统学的观点来看，现代国家管理是一个大系统，而公共部门人力资源管理是其中的一个分系统，这个分系统又是由各种公共部门人力资源开发活动组成的有机统一体。这个分系统包括了公共部门人力资源的预测及规划、教育及培训、选拔及使用、配置及管理等子系统，它

26、们共同作用，产生整体开发效应。（3）社会性。公共部门人力资源开发的目标之一，是通过教育培训等手段，提高公共部门人力资源的整体素质，进而更有效地发挥他们在公共管理活动中的积极作用，提高行政效率和管理水平，而这又是经济发展和社会进步的重要标志。（4）预见性。公共部门人力资源的开发是一种主动性活动，它通过预测及规划等活动，对未来公共部门人力资源的供求总量、结构层次及素质要求等提出建设性意见，并力求通过预见性、先导性的政策及措施，取得未来公共部门人力资源总量上的供求平衡、结构上的优化合理和能力素质上的最佳匹配。（5）动态性。公共部门人力资源开发是一个动态过程，它必须根据经济发展目标和社会变化的程度和节

27、奏来不断调整开发的目标、内容、手段和途径。十四、如何加快我国公共部门人力资源开发的步伐？（1）树立公共部门人力资源开发新观念确立人力资源是第一资源的观念。人力资源，尤其是高层次的人力资源是科学技术的载体，是把科学技术转化为现实生产力的中介。确立人力资本的观念确立人才商品化的观念明确人力资源开发的特殊性。主动性和创造性是人力资源的显著特征。人力资源的开发不仅是使用及消耗，也是一种促进、发展及提高的过程。（2）现阶段我国公共部门人力资源开发的指导思想、目标和任务公共部门人力资源开发的指导思想a.我国的公共部门人力资源开发坚持以邓小平建设中国特色社会主义理论特别是人才理论和人事理论和党的基本路线为指导。b.贯彻人力资源开发为国民经济和社会发展服务，为提高国家管理水平和政府行政效率服务的原则。c.坚持面向世界、面向未来、面向经济建设主战场的方针。公共部门人力资源开发的目标和任务a.建立较完备的国家公务员制度。b.建立健全公共部门人力资源市场体系。c.建立健全公共部门人力资源管理的宏观调控体系。d.建立健全公共部门人力资源管理的法制体系，形成包括国家公务员管理在内的系统的配套的管理法规，做到有法可依、依法管理。e.通过预测及规划、教育及培训、选拔及使用、配置及管理等环节，实