第七章财政政策Word文档下载推荐.docx

1、（1）税收工具税收作为国家主要的收入政策工具，与其他财政政策工具相比，具有 强制性、无偿性、因定性等特征，因而可以对宏观经济运行进行广泛调节， 成为实施财政政策目标的一个重要手段。税收的调节作用：第一，税收可以调节社会总供给与总需求的平衡关系，从而稳定物价、 促进经济平衡发展。在总需求方面，国家可以依消费需求和投资需求为对 象设立税种并调整税率，如设立消费税，从而实现对社会总需求的调控； 在总供给方面，可以通过提高（降低）税率，限制（刺激）有关商品和劳 务的生产与供给，即借助税收工具有效调节社会总供给，从而实现宏观经 济的平衡的目标。第二，税收可以调节产业结构，优化资源配置，促进经济增长。国家

2、 可根据当前的经济形势，制定相应的产业政策，并通过降低税率、减免税 等手段，鼓励、支持“瓶颈”产业的发展，也可以利用提高税率、加重税 负等手段，限制长线产业的发展，从而达到优化资源配置、提升产业结构、 促进经济增长的目的。第三，税收可以调节收入，实现公平分配。合理配置税种，科学确定 税率，能够有效调节国民收入分配，实现公平与效率的兼备。例如，累进 个人所得税的征收，就是有效调节收入分配的工具。税收的调节作用主要通过税收比率的确定、税负分配，以及税收优惠 和税收惩罚体现出来。税收比率是指税收收入占国内生产总值的比重，是财政政策实现调节 目标的基本政策度量选择之一。当一国税收作为财政收入的基本来源

3、时， 宏观税率就成为衡量财力集中或分散程度的一个重要指标。宏观税率提高 意味着政府集中掌握的财力或动员资源的能力高，反之则低。政府动员资 源的能力如何， 对于宏观经济运行的稳定及经济的发展会产生巨大的影响 一般来说，政府提高宏观税率，会对民间部门经济起收缩作用，意味着更 多的收入从民间部门流向政府部门，相应地，民间部门的需求将下降，产 出也随之减少；反之，若政府降低宏观税率，则会对民间部门经济起扩张 作用，需求将相应地上升，产出也将相应地增加。税负分配是指税收在经济主体之间的分配安排。一般通过以下两个方 式实现：一方面是由政府部门来进行，主要是通过政府的税种选择和制定 不同的税率来实现；另一方

4、面是通过市场活动来进行，主要是通过税负转 嫁的形式体现出来。税负转嫁的结果使纳税人的名义税负与实际税负不相 同，即税负转嫁是在政府税负初次分配的基础上，通过市场机制的作用而 进行的税负再分配。两个层次的税负分配，对于不同收入的变动、相应的 个人与企业的生产经营活动， 以及各种经济主体的行为均会产生重大影响 税收优惠与税收惩罚是指在征收正常税收的基础上，为了某些特殊需 要，而实行的鼓励性或惩罚性的措施。这种措施在运用上具有较大的灵活 性，它往往起到正常税收难以起到的作用，因而在各国税法中都不同程度 地保留着某些税收优惠性和惩罚性的措施。税收的优惠性措施包括：减税、 免税、宽限、加速折旧，以及建立

5、保税区等；税收惩罚包括：报复性关税、 双重征税、税收加成、征收滞纳金等。无论是优惠性还是惩罚性的措施， 对实现财政政策的某些目的都起到了一定的促进作用。税收工具调节作用的局限性： 第一，税收政策的制定和执行往往需要经过一定的法律程序，具有较 长的决策时滞。一国政府的税收增减都是通过调整税法来实现的，而税法 是需要经过一定的政治程序才能通过、付诸实施的。第二，税收政策具有减税容易、增税难的特征。因此在增税时，容易 遭受到纳税人的反对，使得税收的执行难度往往较大。第三，税收直接影响人们的可支配收入，而且是无偿的永久性的影响。 当政府以增加税收的办法来弥补财政赤字时，实质是将资金从个人或企业 手中转

6、移到政府手中，抑制了私人的消费需求。并且，若政府扩大支出的 效率不高或无效益时，增加税收将会进一步加强对消费需求的抑制。第四，税收政策的效果往往是通过改变消费者的可支配收入，并进一 步影响消费者的消费水平而实现的。因此，税收政策的效果与消费者的边 际消费倾向密切相关，而消费者的边际消费倾向对于政府来说，却是一个 不确定的因素。（2）公债工具 所谓公债是指，国家或政府以其信用为基础，向国内外举借的债务。也就是说，公债是国家或政府以债务人的身份，采取信用的方式，通过借 款或发行债券等方式取得的收入。公债的作用 公债作为现代社会实现财政政策目标的重要工具，其作用主要表现为 以下几个方面：第一，弥补财

7、政赤字，保持宏观经济平衡。发行公债弥补财政收支差 额，是目前世界各国普通的做法。它有利于实现社会总供给与总需求的平 衡，为抑制通货膨胀，促进经济增长创造良好的环境。第二，筹集建设资金，优化经济结构。发行公债筹集国家建设资金， 可将部分消费基金转化为积累资金，弥补建设资金的不足，增加国家重点 建设项目投资，优化经济结构，促进经济增长。这项功能对我国尤为重要。第三，公债是财政政策与货币政策的连接点，可被中央银行用作调节 资金供求与货币流通的工具。中央银行可以根据国民经济运行的实际状况 及宏观经济政策的需要，适时开展公开市场业务，通过在二级市场买卖国 债，有效调节资金供求和货币流通、稳定货币、稳定物

8、价。第四，公债可以达到其他财政政策工具不能达到的财政目标。比如， 通过公债可以使国家通过扩大公共支出单纯地刺激供给增加，但增税则不 能达到这样目的，因为增税行为本身对经济的影响是紧缩性的。公债作用局限性但是，公债往往可以产生以下五种效应：第一，排挤效应。所谓“排挤效应”，是指由于国债的发行，使民间部门的投资或消费资 金减少，从而对民间部门的投资或消费起到一定的抑制作用。第二，货币效应。所谓“货币效应”，即国债发行使货币供求变动。一方面，可能使部分 流通的货币变为现实流通货币；另一方面，可能把存于民间部门的货币转 到政府部门，或由于中央银行购买国债增加货币的投放。这些由于国债发 行所带来的货币的

9、一系列变动，统称为“货币效应” 。第三，收人效应。由于国债主要靠未来年度增加税收来偿还，而国债持有人在国债到期 时，不仅要收回本金而且需要得到利息报偿。政府发行国债主要用于社会 公共需要，人人均可享用。这样，在一般纳税人与国债持有人之间就产生 了收入的转移问题。此外，国债所带来的收入与负担问题不仅影响当代人， 而且还存在着所谓“代际”的收入与负担的转移问题。第四，流动性效应。所谓公债政策的流动性效应是指，通过改变公债的流动性程度来影响 整个社会的流动性状况，从而对经济产生扩张性或抑制性效应。公债政策 的流动性效应主要通过以下两种措施来实现：1 调整公债期限的构成，即发行不同数量的长期公债和短期

10、公债来实现政策目的。由于长期国债的流动性低，短期国债的流动性高，因此，在 经济处于萧条时期时，增加短期公债的发行可以提高整个社会的流动性状 况，扩大社会总需求。而当经济处于繁荣时期时，增加长期公债的发行可 以减少公债的流动性，抑制社会总需求。2 改变公债资金来源：公债的认购单位可以分为银行部门和非银行部门。银行部门认购公债，会通过扩大信贷规模而增加货币供应量，在经济 萧条时，增加银行系统持有的公债份额可以刺激投资和消费需求；非银行 部门认购公债，只会引起资金使用权的转移，不会引起货币供应量的增加。在经济繁荣时期，从非银行部门借入资金，可以减轻通货膨胀的压力。第五，利率效应。所谓公债政策的利率效

11、应是指，通过调整公债的利率水平和影响其供 求状况来影响金融市场的利率变化， 从而对经济产生扩张性或抑制性效应。 公债政策的利率效应主要是通过确定公债发行利率和改变公债价格来实现 的：1 确定公债的发行利率。通过改变公债的利率水平可以影响金融市场 的利率，从而达到影响整个社会的投资需求和消费需求的目的。调低公债 的发行利率，可以带动金融市场利率水平下降，从而刺激投资需求和消费 需求；调高公债的发行利率，可以推动金融市场利率水平上升，从而抑制 总需求。2 改变公债价格。公债价格与利率呈反方向变化。政府大量买进债券 可以刺激公债价格上升，使利率水平下降产生扩张性效应；政府大量抛售 债券则会使公债价格

12、下降，使利率水平上升产生紧缩效应。在经济繁荣时 期和萧条时期，政府可以通过改变公债利率和价格来达到宏观政策目标。总之，有利必有弊，公债作为一种财政政策工具，自然也有一定的弊 端。公债作为一种债务，它是需要定期还本付息的，其财源来自于税收和 其他收人。为偿还公债而引起的税收或其他财政收入的增加，必然导致社 会公众可支配收入的减少，从而形成对国家政府及其人民的公债负担。从 政府层面而言，政府发行公债就是政府债务的形成过程、而还本付息便构 成政府的负担，当债务过大时，就有产生债务危机的可能性；从社会公众 层面而言，不论公债资金的流向和效益如何，公债的偿还在很大程度上最 终还得依靠税收，这必然会形成纳

13、税人的负担，而当政府通过“借新债还 旧债”方式来暂时偿还公债时，实际上是把偿还的负担转移给下一代人， 这不仅仍要加剧下一代纳税人的负担，而且还将对未来的经济发展带来一 定的负面影响。（3）经常项目支出工具 经常项目支出工具，主要指政府满足纯公共需要的一般性支出，它包 括购买性支出和转移性支出两大部分。购买性支出购买性支出，包括商品和劳务的购买它是一种政府的直接消费支出， 主要包括：行政支出、国防支出、科教文卫支出，以及工交商农等部门的 事业费等等。由于购买性支出是决定国民收入大小的主要因素之一，其规 模直接关系到社会总需求的增减。因此，根据凯恩斯主义的需求管理政策， 购买性支出工具的作用主要体

14、现在对社会总需求，以及总需求与总供给的 平衡的调节。当社会总需求明显超过总供给，通货膨胀压力过大时，政府 可以采取减少购买性支出的政策，减少需求；反之，当社会总需求明显低 于总供给时，资源不能得到充分利用，政府可以采取增加购买性支出的政 策，以刺激需求。并且，由于乘数效应的存在，政府购买性支出政策可称 得上是实现反经济周期、合理配置资源、稳定物价的强有力工具。购买性支出工具的局限性表现在以下两方面：第一，与转移支出政策相比，其对国民收入分配再分配的公平性差。 例如，增加政府雇员工资与增加失业人员的救济金相比，前者会扩大就业 者与无业者之间的收入差距。如果同时同比例提高两者的收入，对需求的 影响

15、就取决于他们的边际消费倾向。就单个消费者来说，其边际消费倾向 （每增加一单位的收入中用于增加消费的比率）与他的个人偏好相关；就 消费者群体来说，则其年龄、职业、社会环境等方面因素对其边际消费倾 向的影响较大。一般而言，一国的政府雇员的边际消费倾向往往低于失业 人员的边际消费倾向，再加上与一国的其他同等素质的劳动者比较，如果 政府雇员的实际收入（业余收入、灰色收入甚至是黑色收入均应包括在内） 并不低，则这种支出对需求的刺激作用也是极其有限的。第二，这一支出政策的效率取决于政府工作的效率。例如，政府是否 有必要设置那么多的机构，雇用那么多的雇员，政府雇员的工资是否已足 够高，办公设施条件是否已足够

16、好等等。根据公共选择学派的观点，国家 政府机构本身有膨胀的倾向， 稳定工资的政府雇员身份本已让人羡慕不已， 普遍地不分功绩贡献地提高工资对机构膨胀倾向有刺激作用。转移性支出 转移性支出，是通过“公共收入国库政府支付”过程将货币收入 从一方转移到另一方，此时民间的消费并不因此而发生变化。转移性支付 的作用主要体现于：给企业和家庭提供购买力，使其有能力在市场上购买 商品和劳务，并最终实现公平收入分配、反周期波动的政策目标。转移性 支出一般又分为社会福利支出和财政补贴两类。第一，社会福利支出。社会福利支出实际上是一种将高收入阶层的一部分收入转移到低收入 阶层的转移支付政策，它可以实现公平分配的目标。

17、并且，在经济萧条时 期，失业人口增加，这时候增加失业保险金等社会保障和社会福利支出， 可以增加人们的可支配收入，从而增加社会的有效需求，刺激经济增长； 反之，在经济繁荣时期，失业人口降至很低，这时候就需要减少失业保险 金等社会保障和社会福利支出，相对减少人们的可支配收入，从而抑制社 会的有效需求，避免经济过热。第二，财政补贴。财政补贴作为一种财政援助，自然将对接受补贴者产生激励作用，并且由于补贴往往对特定的目标施行，因此补贴具有很强的针对性。根据其 所针对的对象，财政补贴可分为两类：生产性补贴和消费性补贴。生产性 补贴主要是对生产者的特定生产投资活动的补贴，如投资补贴、财政贴息 等，可直接增加

18、生产者的收入，从而提高生产者的投资和供给能力；消费 性补贴则用于直接增加消费者的可支配收入，鼓励消费者增加需求。一般 而言，在有效需求不足时，主要是增加消费性补贴；在有效供给不足时， 主要是增加生产性补贴，可以在一定程度上缓和供求矛盾。转移性支出工具的局限性主要表现在以下三方面： 第一，积累性差。转移性支出资金转化为积累资金的可能性要比上述 政策小，其用于消费部分比较大。第二，由于利益刚性制约，容易形成沉重的财政负担。政府增加对个 人、企业及下级政府的转移性支出时是受欢迎的，一旦削减这种支出则易 遭到反对，成为政府财政的沉重负担。 第三，对需求的影响与受益者 的层次关系重大。如从年龄结构看，通

19、常年轻人的边际消费倾向最大，中 年人其次，老年人的边际消费倾向最低。因此，政府应根据不同情况选择 不同组合的转移性支出政策，这对政府政策的灵活性要求较大。（4）政府投资性支出工具 政府投资性支出工具政府投资指财政用于资本项目的建设支出，它最 终将形成各种类型的固定资产。在市场经济条件下，政府投资的项目主要 是指那些具有自然垄断特征、外部效应大。产业关联度高、具有示范和诱 导作用的基础性产业、公共设施及新兴的高科技主导产业等。政府投资政策工具的作用 政府投资这一财政政策工具的作用主要体现在以下几个方面： 第一，在萧条的经济环境下，若政府投资于扩大公共工程支出，大力 兴建公共工程、基础设施等，则可

20、以有效地扩大总需求，从而有助于经济 复苏。第二，由于在市场经济条件下，政府投资的项目主要是那些具有自然 垄断特征、外部效应大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础性产 业、公共设施，而这些项目往往具有很强的积累性。因此，政府投资的结 果往往是形成若干公共资产，可供居民在较长时期内消费，受益期长，尤 其容易受到注重财政的生产性的国家的青睐。 ”第三，政府投资能力与投资方向对经济结构的调整起关键性作用。考 虑到国民经济基础产业的“瓶颈”制约现状，政府投资所产生的效应，就 不局限于自身的投资收益。作为一种诱发性投资，它可将受“基础瓶颈” 压抑的民间部门的生产力释放出来，促进了经济的发展。政府投资工

21、具的弊端当然，政府投资工具也有一定的弊端，主要表现在以下几个方面： 第一，效率低下。由于信息收集成本、决策失误等各方面主客观的原 因，政府投资往往规模过大，并且往往并不能集中于具有自然垄断特征、 外部效应大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础性产业、公共设 施及新兴的高科技主导产业等，许多本应让民间部门发展的投资领域政府 也包揽过多，重复建设、盲目建设现象严重，投资效率低。并且某些政府 投资项目的目的是刺激经济解决就业问题，决策往往比较仓促，政府投资 项目本身是否必要就成了问题。第二，时滞长。政府投资的大型工程项目的建设周期少则一两年，多 则几年、十几年甚至是几十年，往往是用在劳动力和原材

22、料上的开支还没 有花出去之前，经济的形势就有可能发生变化了，使财政政策由逆调节变 成顺调节，反而加大了经济波动的不稳定性。第三，有可能加剧地方间的不平衡。政府投资的某些公共工程属于地 方性公共产品，本应由地方政府投资。中央政府为调节经济、刺激需求， 主观选取某些特定的地方建设公共工程，这实质上是利用全国的资金为某 些地方供给公共产品，负担了本该由该地方政府支出的建设性投资。这不 仅可能造成新的地方间不均衡，而且容易引发各地方为争项目、争投资的 腐败行为，从而增大了政府投资的风险。2、财政政策中介指标（1）收入分配。政策工具变量的调整，对个人收入分配的影响，主要体现在改变货币 收入者实得的货币收

23、入或使货币收入者的购买力发生变化。对于前者，主 要是通过对居民个人征税，使其税后收入减少，或通过某种形式的补贴使 居民个人的实得收入增加；对于后者，主要是通过货币的升值或贬值来进 行调节。居民个人收入的变化会影响其储蓄与消费的行为，并影响劳动者 生产积极性，在一定的程度上还可能导致劳动者在工作与闲暇之间重新做 出选择。例如，开征消费税直接影响消费支出，开征利息税可能影响储蓄 行为。再如开征个人所得税，当累进税率达到一定高度时，就可能使一部 分人在工作与闲暇中重新选择，产生减少工作（或有效工作）时间而增加 闲暇时间的替代问题。这样，财政政策通过收入分配作为媒介就会对总产 出产生影响。政策工具变量

24、调整对企业利润分配的影响，则主要体现在企业税后利 润的分配上。比如，我国经济体制改革后，国有企业走向市场，自主经营， 自负盈亏，利润成为企业追求的主要目标，税后利润的多少直接影响企业 的经营活动和职工的利益。企业所得税直接影响企业税后利润的变化，从 而影响企业的生产经营行为，尤其是影响企业的投资行为。对于国有企业 来说，国家与企业的利润分配关系不稳定，缺乏规范化和法制化的刚性， 往往是导致企业片面追求短期利益倾向的重要诱因。带来诸如盲目生产、 重复建设等一系列问题。总之，在总供求波动的背后，主要是收入因素变动影响，而收入的变 动是分配的结果，或者说是利益格局调整的结果，而财政政策工具正是通 过

25、对利益格局的调整来实现政策的目标值。（2）货币供给。在利率市场化的条件下，财政收支的增减则会影响利率的升降，如果 扩大财政支出而不相应地扩大货币供给量，必然迫使利率上升，对民间投 资产生“排挤”效应，这样就达不到总需求的政策目标，如此等等。（3）价格。许多财政政策工具的作用是通过价格作用体现出来的，或者是与价格 相互作用共同发挥调节作用的。比如，长期以来，我国产业部门间的利润 率存在着不合理的差异， 这种差异是导致产业结构不合理的一个重要原因 调整产业结构从某种意义上讲就是调整利益结构，而部门与行业间的利润 率的差别，除了受成本变动等因素影响外，主要与价格政策有关。如基础 设施的定价偏低，加工

26、工业产品的价格相对偏高，是导致两种行业盈利差 别的重要原因， 而价格不合理往往是制约基础设施发展滞后的最关键因素 价格市场化，是我国经济体制改革的必然趋势，然而在向市场经济转变中， 政府对价格的适度控制仍然不必要的。当然这种控制主要不是依靠行政手 段来管制物价，而是通过经济的手段，如在加大基础产业部门政府投资的 同时，运用税收、补贴等财政政策工具控制基础产业部门的价格，达到调 整产业结构的政策目标。3、财政政策目标（1）物价水平相对稳定。这是世界各国均在追求的重要目标，也是财政政策稳定功能的基本要 求。物价相对稳定，可以具体释义为避免过度的通货膨胀或通货紧缩。在 采取财政措施时，必须首先弄清导

27、致通货膨胀或通货紧缩的原因，如果是 由于需求过旺或需求不足造成的，则需要调整投资性支出或通过税收控制 工资的增长幅度；如果是由结构性摩擦造成的，则必须从调整经济结构着 手。物价不稳，对于我们这样一个资源相对短缺，社会承受能力较弱的发 展中国家来说，始终是经济发展中的一大隐患。因此，在财政政策目标的 选择上必须予以充分地考虑。（2）收入的合理分配。收入分配既要有利于充分调动社会成员的劳动积极性，同时又要防止 过分贫富悬殊和分化，因此，在政策的导向上存在着公平与效率的协调问 题。税收负担的合理分配，建立完善的社会保障体系，是实现收入合理分 配目标的关节点。（3）经济适度增长。适度的含义就是量力而行

28、。其一，要视财力可能（即储蓄水平）制定 增长率。其二，要考虑物力可能。物力是各种物资资源的总称，包括能源、 钢材、木材、水泥、交通运输等，物力可能实际是指能支撑经济增长的物 资承受能力。财政政策在推进经济增长的过程中，一方面要在政策取向上 注意处理好储蓄与消费的关系，保持适度的社会储蓄率；另一方面要充分 认识到我国经济发展中的若干制约因素，注意发挥财政在经济结构调整和 推进科技创新方面的作用。（ 4）社会生活质量逐步提高。经济系统的最终目标是满足社会全体成员的需要。需要的满足程度， 不仅取决于个人消费需求的实现，而且取决于社会公共需要的实现。三、财政政策的类型1、根据财政政策具有调节经济周期的

29、作用来划分，财政政策可分为自 动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策（1）自动稳定的财政政策自动稳定的财政政策，是指某些能够根据经济波动情况自动发生稳定 作用的政策，它无须借助外力就可直接产生调控效果。财政政策的这种内 在的、自动产生的稳定效果，可以随着社会经济的发展，自行发挥调节作 用，不需要政府采取任何干预行动。财政政策的自动稳定性主要表现在两个方面： 一是，税收的自动稳定效应。税收体系，特别是公司所得税和累进的 个人所得税，对经济活动水平的变化反应相当敏感。如果当初政府预算是 平衡的，税率没有变动，而经济活动出现不景气，国民产出就要减少，这 时税收收入就会自动下降；如果政府预算支出保持不变

30、，则由税收收入的 减少而使预算赤字发生，这种赤字会“自动”产生一种力量，可以抑制国 民产出的继续下降。二是，政府支出的自动稳定效应。经济学家们一致认为，对个人的转 移支付是普遍的自动稳定器。转移支付是为了个人收入下降时为维持他们 的最低必要生活水平而向他们提供的，如公共救济款及对有儿童家庭的援 助等福利计划和失业救济金。如果国民经济出现衰退，就会有一大批家庭 具备申请失业救济金的资格，政府必须对失业者支付津贴或救济金，从而 可以使总需求不致下降过多；同样，如果经济繁荣来临，失业者可重新获 得工作机会，在总需求接近充分就业水平时，政府就可以停止这种救济性 的支出，使总需求不至于过旺。（2）相机抉择的财政政策相机抉择的财政政策， 意味着某些财政政策本身没有自动稳定的作用， 需要借助外力才能对经济产生调节作用。一般来说，这种财政是政府根据 当时的经济形势，采用不同的财政措施，以消除通货膨胀缺口或通货紧缩 缺口，是政府利用本身财力有意识干预经济运行的行为。按照财政政策的早期理论，相机抉择的财政政策包括汲水政策和补偿 政策。从字面上看，这种政