航空航天产业创新政策及其绩效评7Word文档格式.docx

1、2.2 我国航空航天政策体系分析 52.2.1政策体系的系统性不足。 52.2.2政策的更新不及时。 62.2.3政策缺乏针对性。3 国际航空航天产业政策借鉴 63.1各国制定航空航天长期发展规划。3.2老牌航空航天大国进行航空工业重组。 73.3航空航天国际合作增强。4 中国航空航天产业创新政策建议 84.1产业结构政策。 84.2产业组织政策。4.3产业环境政策。4.3.1完善投融资政策。4.3.2用地政策 94.3.3人才保障与人才培养 94.3.4合作机制。 94.4产业链条构建。关键字：航空航天 创新 政策 绩效 建议1 引言航空航天产业是中国的国家战略型产业，它是建设独立自主巩固国

2、防的重要基础，是带动国民经济发展的重要产业。航空航天产业的发展具有运营成本高资金回收缓慢的特点，所以离不开国家政策的支持。航空航天政策的制定，是国家在一定历史时期根据国情和发展需要制定的准则，可以有效的确定航空航天产业发展的方向，可以指导整个航空航天产业发展的策略和战略。国家出台适当的发展政策不仅可以带动航空航天产业的发展，还可以带来综合国力的增长，提高国家的国际地位。目前我国学术界关于航空航天产业政策的研究主要集中在具体领域或是地方特例上，缺乏从宏观上的梳理分析。周勇、徐丹、霍雅琪（2009）研究了西安航空航天高新区的发展模式和产业政策，但是由于各地环境不同此模式和政策不能大规模推广。曲以广

3、（1998）从长征火箭的研制历史角度分析了我国航天产业的发展，但也是局限在火箭产业方向，不能适用于整个航空航天产业的宏观分析。翁轶丛、朱晨辉、何志庆（2009）梳理中国航空航天产业政策，借鉴国际航空航天大国的政策，对上海市航空航天产业政策提出了建议。我国航空航天产业政策已经形成了具有中国特色的政策体系，如今囊括了卫星应用、火箭技术、飞机制造、载人航天等多方面领域，有短期的具体政策指导还有长期的发展规划，但是还存在政策体系系统性不足、更新不及时、缺乏政策针对性等不足，难以充分满足我国航空航天产业快速发展的要求。本文是基于现行航空航天产业创新政策，主要研究以下两个方面：我国航空航天产业创新政策的梳

4、理及绩效评估、国际航空航天产业创新政策中值得借鉴的部分。本文研究的重点是航空航天产业的创新政策，在梳理评价我国航空航天政策体系的同时，借鉴国际航空航天产业创新政策，总结我国航空航天产业政策的经验和不足，为我国航空航天产业政策的发展提出建议。2 我国航空航天产业创新政策分析与政策评价我国目前已经出台的航空航天政策主要有06年中国的航天白皮书、10年中国的航天白皮书、21世纪面向中国的航空航天和航天发展“十一五”规划，它们分别从统筹部署、税收激励、人才培养、经费保障、基础设施保障等方面做出了政策指导和制度安排，构建了具有中国特色的航空航天产业政策体系。其中06年中国的航天白皮书和10年中国的航天白

5、皮书的制定紧贴中国的国情和发展需要，具有较好的实施性；航天发展“十一五”规划是从宏观上确定了今后长时期内中国航空航天产业的发展方向。2.1 我国航空航天政策绩效评价中国的航空航天在党和国家几代领导人从无到有、从弱变强，取得了举世瞩目的成果。中国自主研制并发射了80余颗不同类型的人造地球卫星和7艘飞船，成为国际上第三个掌握载人航天技术的国家。中国嫦娥工程已经发射了嫦娥一号、嫦娥二号，中国自主研制的北斗星卫星导航系统已经具有了覆盖亚洲区域的能力，并且在遥感探测、导航定位、农林科技等多方面应用。中国航空产品包括了军用飞机、民用飞机、航空发动机、机载设备和航空导弹五大类，又可分为歼击机、强击机、轰炸机

6、、教练机、干支线客机、直升机、通用飞机等数十小类，很多航空产品也远销到了国外。1992年，中国载人飞船正式列入国家计划进行研制，这项工程后来被定名为“神舟”号飞船载人航天工程。神州系列飞船的成功发射，离不开国家政策的大力支持。从规定发展宗旨、发展原则方面确定了载人航天工程和平发展应用的方向，从集中力量重点实施载人航天工程、重视航天基础工程建设、保障载人航天工程的经费投入等具体措施推动了载人航天工程的发展。2004年，我国启动了月球探测工程，并命名为“嫦娥工程”。 国防科工委坚持有所为、有所不为的方针，统筹规划，合理确定了我国开展月球探测的科学和工程目标，制订了月球探测“三步走”的中长期规划。第

7、一步“绕”：发射环月飞行的月球探测卫星。 第二步“落”：即月球探测器在月面软着陆，进行月面巡视勘察。 第三步“回” ：即探测器完成月面巡视勘察及采样工作后返回。如今嫦娥工程的前两步走了出来，发射了嫦娥一号和嫦娥二号卫星。北斗卫星导航系统是是中国自行研制开发的区域性有源三维卫星定位与通信系统（CNSS），是除美国的全球定位系统（GPS）、俄罗斯的GLONASS之后第三个成熟的卫星导航系统。在20世纪80年代到90年代，我国就结合国情，科学、合理地提出并制订自主研制实施“北斗”卫星导航系统建设的“三步走”规划：第一步是试验阶段，即用少量卫星利用地球同步静止轨道来完成试验任务，为“北斗”卫星导航系统

8、建设积累技术经验、培养人才，研制一些地面应用基础设施设备等；第二步是到2012年，计划发射10多颗卫星，建成覆盖亚太区域的“北斗”卫星导航定位系统（即“北斗二号”区域系统）；第三步是到2020年，建成由5颗静止轨道和30颗非静止轨道卫星组网而成的全球卫星导航系统。如今，北斗星卫星导航系统已经发射了5颗卫星，已可以服务于部分地区。表一：中国航空航天创新政策我国航空航天创新政策主要条款政策背景政策目标实施结果06年中国的航天白皮书统筹规划、合理部署各种航天活动。集中力量实施重大航天科技工程，加强基础研究，超前部署前沿技术。加强空间应用，推进航天产业化进程。重视航天科技工业基础能力建设。加强航天活动

9、的科学管理。加强政策法规建设，研究制定航天活动管理的法律法规和航天产业政策。保障航天活动的经费投入，同时鼓励建立多元化、多渠道的航天投资体系。2001年至2005年，中国航天事业实现了快速发展，取得一系列新成就。建成一批具有世界先进水平的研制和试验基地，进一步完善研究、设计、生产和试验体系，航天科技基础能力显著提高；空间技术整体水平明显提升，攻克一批重大关键技术，载人航天取得历史性的突破，月球探测工程全面启动；空间应用体系初步形成，应用领域进一步拓展，应用效益显著提高；空间科学实验与研究取得重要成果。运载火箭进入空间能力和可靠性水平明显提高；建立长期稳定运行的卫星对地观测体系、协调配套的全国卫

10、星遥感应用体系；建立较完善的卫星通信广播系统，卫星通信广播产业规模和效益显著提高；分步建立满足应用需求的卫星导航定位系统，初步形成卫星导航定位应用产业；初步实现应用卫星和卫星应用由试验应用型向业务服务型转变。实现航天员出舱活动及航天器交会接；实现绕月探测；空间科学研究取得重要原创性成果。中国航天员翟志刚完成首次空间出舱活动中国成为第三个掌握空间出舱活动技术国家。中国对于月壤的观测，采用四个波段的微波辐射剂对月壤的厚度进行反演。风云一号D”和“海洋一号”卫星的发射升空，标志着我国已基本建成由气象卫星、资源卫星和海洋卫星共同组成的长期稳定运行的卫星对地观测体系 。10年中国的航天白皮书促进空间技术

11、及应用实现产业化。集中力量攻克重大关键技术，掌握核心技术，形成自主知识产权。加速航天科技队伍建设，构筑航天人才优势。加强科学管理，提高质量和效益。中国在卫星回收、一箭多星、低温燃料火箭技术、捆绑火箭技术以及静止轨道卫星发射与测控等许多重要技术领域已跻身世界先进行列；在遥感卫星研制及其应用、通信卫星研制及其应用、载人飞船试验以及空间微重力实验等方面均取得重大成果。建立长期稳定运行的卫星对地观测体系。建立自主经营的卫星广播通信系统。建立自主的卫星导航定位系统。全面提高中国运载火箭的整体水平和能力。实现载人航天飞行，建立初步配套的载人航天工程研制试验体系。建立协调配套的全国卫星遥感应用体系。发展空间

12、科学，开展深空探测。2000年以来，中国已成功发射了6颗“北斗导航试验卫星”，建成北斗导航试验系统（第一代系统）。这个系统具备在中国及其周边地区范围内的定位、授时、报文和广域差分功能。面向21世纪的中国的民用航空航天支持航空航天领域的预先研究和技术基础建设。合理部署各种航天活动，形成卫星公用平台和运载火箭两个型谱，建成天地一体化的综合卫星应用体系。实现空间科学、深空探测和载人航天计划，支持和鼓励企业进行国外民机零部件的转包生产。面向21世纪，中国政府将继续支持和鼓励航空航天事业，坚持独立自主、自力更生、自主创新的基本原则,统筹规划、协调发展，积极推进航空航天工业新发展。按照国际适航标准研制具有

13、我国自主知识产权的5070座级新型涡扇喷气支线客机。形成卫星公用平台和新一代运载火箭两个型谱；建成天地一体化的综合卫星应用体系；实现空间科学、深空探测和载人航天计划，实现航天事业的全面、协调发展。尼日利亚通信卫星一号的成功交付用户，标志着由中国空间技术研究院研制开发的我国新一代大型地球静止轨道公用平台东方红四号平台技术日趋稳定和成熟。目前，以该平台为基础正在研制和待立项的卫星已达10个。航天发展“十一五”规划增强产品供给保障能力，全面完成科研生产任务；启动并实施重大科技工程，带动科技跨越发展；提升自主创新能力，突破关键技术加快空间技术发展，提高业务服务能力；积极拓展空间应用，提高航天产业发展能

14、力；持续开展空间科学研究，扩展人类认知领域；加强行业管理，营造有利于航天发展的良好环境；实施人才兴业战略，加强航天先进文化建设；加强国际交流与合作，扩大对外开放。“十一五”时期是我国航天事业实现跨越发展的关键时期。我国确定了在本世纪前20年进入创新型国家行列、实现全面建设小康社会的战略目标，经济建设、国家安全、科技发展和社会进步等方面都对航天的发展提出了新要求。产品供给保障能力、自主创新能力、业务服务能力、产业发展能力等显著提高，经济总量和效益显著提升，调整改革、行业监管、人才队伍建设与文化建设取得重要进展，重大科技工程取得突破。基本满足经济建设、国家安全、科技发展和社会进步的需求。嫦娥一号和

15、嫦娥二号均发射成功标志着我国探月计划开始实行。 我国新一代、组合化的运载火箭系列长征-5 号的研制也进入关键阶段。 北斗导航定位系统服务已具有5颗北斗卫星 。2.2 我国航空航天政策体系分析中国航空航天产业的发展成果值得肯定，但是与各航空航天大国相比，我国航空航天政策仍然存在体系的系统性不足、更新不及时、缺乏政策针对性等问题。各航空航天大国基本形成了法律法规为主，产业政策为辅，专项措施补充的政策主体，并且以财政补贴、人才培养与保障、应用成果转化为支撑的政策体系。由于政策体系以法律法规为主，所以各国的政策体系比较稳定，政策的连续性较好，具有较强的系统性，极大地推动着航空航天产业的发展。而目前我国

16、的航空航天政策体系主要以产业政策为主，专项措施为辅，缺乏法律法规为主导的体系，已经制定的民用航空法也是主要规范了民用航空的运输行为。我国航空航天政策体系的系统性不强，政策的连续性不足，例如：大飞机“三步走”战略的第三步就没有走出来，在十五计划中搁浅了大飞机战略。孙海鹰关于大飞机项目反复强调说：“国家要对民机工业发展制定长远的战略规划和长期的产业政策，而且不能随政府的换届、领导的更替、局部和短期的考虑而不断变动。”我国现今的航空航天政策体系难以适应航空航天作为国家战略性产业的特点，难以满足我国航空航天产业高速发展的需要，对航空航天产业发展的推动力不足。针对我国航空航天技术高速发展的特点，我国的创

17、新性政策更新不及时，有一定的滞后性。例如：预计到2012年，我国将建成覆盖亚太区域的北斗卫星导航系统。届时，北斗卫星导航定位系统将轻松撬动千亿产值，而北斗卫星导航应用作为新兴产业，应尽快出台优惠政策，引导鼓励民用研发，延长北斗星导航系统的产业链，加快成果的转化。在民用航空方面，我国低空域政策仍有诸多管制，成为通用航空（主要为私人飞机、公务机等）发展最大瓶颈。我国需要做好通用航空政策试点工作和制定配套的政策措施，分区域分步骤择机推向全国。我国的航空航天政策只有快速更新，与时俱进才能满足航空航天产业的快速发展的需要。我国航空航天政策主要纳入高新技术产业政策体系，缺乏针对航空航天产业高投入等特点的具

18、体配套政策，与航空航天大国相比较而言中国的产业政策法规针对性不足。在税收优惠政策方面，美国航天产业专门制定了零重力零税收法目的在于从事航天活动的公司实行免税，鼓励更多的企业投资者投资发展航空航天产业。近年来，中国陆续也出台了中国的航天白皮书、航天发展“十一五”规划等政策措施，但大部分以指导性、原则性意见为主，缺乏针对性，税收优惠及财政补贴政策主要按照国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年），适用于高新技术产业的一般规定，没有考略到航空航天产业作为国家战略性产业的重要性和特殊性，缺乏针对性。3 国际航空航天产业政策借鉴各航空航天大国都制定有符合本国实际情况的航空航天政策体系，其中

19、以美国、欧盟和英国的航空航天政策体系较为完备。各国当前出台的航空航天政策主要有奥巴马政府国家航天政策、欧洲之愿景与总体战略、英国航天发展战略，它们分别从长期规划、产业重组、国际合作、空间应用、基础设施保障等方面做出了政策指导和制度安排，构建了具有各国特色的航空航天产业政策体系。进入21世纪后，为了适应世界政治、经济和军事发展的需求，各主要航天国家都在制定新的航天发展战略，2005年更成为战略调整和规划制定的重要节点，纷纷出台了目标宏伟、规划长远的航天发展计划，加大航天投入力度，航天的重要作用和地位日益凸显。美国为保持航空企业技术领先地位，提出建立一个充满活力、相互合作、各司其职的航空机构群体，

20、来提升美国在航空领域领导地位的总目标，提出了具体的国家航空研究开发政策：稳定和长期基础研究指南；先进飞机系统研发指南；航空运输管理系统指南；国家研究、开发、试验和评估基础条件建设指南；实施指南。联邦政府为各个指南确立了具体的执行机构，并且较为明晰的划分了各个执行机构的权责范围。表二：国际航空航天产业政策奥巴马政府国家 航天政策美国将致力于在切实可行的最大范围内寻求合作，合作领域包括：太空科学与探索、地球观测、气候变化研究与分享环境数据、减轻灾害与救灾，以及残留物监控与感知的太空监测。美国政府将使用商业性航天产品和服务以满足政府需要，投资于先进技术和创意，并与业界组成广泛的伙伴关系以促进创新。美

21、国将采取增进透明和互信的双边与多边措施以鼓励负责任的太空活动。美国国家航空航天局将从事一项人类与机器人探索太阳系的计划，在2025年前开始执行人类向新目的地进发的太空探索使命。欧洲之愿景与 总体战略推动外层空间探索与利用领域的国际合作，并且支持联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS）正在开展的减缓和预防空间碎片的努力。确定GMES服务的最终用户及其需求，制订统一和针对具体用户的报价。提供能支持包括先驱市场计划在内的技术创新、公共采购和支持供货商及中小公司与企业等适当的措施。在航天领域的行动制订充分的文件和出资计划。鼓励空间应用与服务市场上的“公私合营”等新的融资计划，包括对研发活动给予公共

22、支持。英国航天发展战略通过空间利用，继续加深对宇宙、太阳系、地球以及生命本身的认识，增强对地球系统的了解和预测能力。通过促进政府、学术界和产业界对航天的利用，激励提高生产力。重点关注成本效益，通过太空活动在科学和经济领域力求获取最高价值。开发创新航天系统，使人们的生活质量得到持续提高。随着世界航天工业的不断发展，各国都认识到航天能力与基础的重要性。在2005年，航天工业内不同程度的体现出整合的趋势，不惟政府部门从国家战略角度出发，致力于此，老牌商家亦在谋求融资重组，以期凭借优势组合获得更大经济利益。为了提升俄罗斯航天工业在国际市场的竞争力，在经过多年的计划后，俄罗斯航天局正式启动了对本国航天工

23、业的重组，并将首先成立若干大型国有控股公司。在俄罗斯联邦航天计划的框架内于2010年前将整个航天工业重组为810家控股公司，于2015年前再进一步整合为34家公司。组建信息卫星系统公司的总统政令签署于2007年6月，新公司将在现在的舍特涅夫应用力学科研生产联合体基础上组建。2006年5月，俄罗斯总统签署了组建俄罗斯航天设备与信息系统公司的政令。除了组建上述三个大型航天公司外，俄罗斯航天局还在积极地准备在克鲁尼契夫航天中心的基础上组建另一个大型控股公司。在上述大型控股公司之外，俄罗斯航天局还计划在发动机制造科研生产联合体的基础上成立一个火箭发动机公司。航空航天大国的国际合作有增无减，在空间站领域

24、方面的合作加强。各国纷纷出台促进合作的国际政策。2005年年初，世界五大航天局长聚会加拿大，回顾并促进空间站合作。美国、俄罗斯、日本、欧洲和加拿大的航天局长回顾了正在进行中的空间站合作状况，及NASA航天飞机复飞计划。合作者重申了各航天局履行空间站职责的承诺事项：十年之内完善空间站配置；使用并进一步发展空间站，以实现各国的研究和探测目的。虽然美国的“发现号”航天飞机在2005年7月有惊有险地复飞成功，但要满足国际空间站的需求，美国仍不得不有偿搭乘俄罗斯飞船往返空间站。在“发现号”复飞前，经过一再努力，美国国会终于修改伊朗防扩散法案2000，允许NASA可以有偿使用俄罗斯飞船进行必要的空间站活动

25、（直到2012年）。对于美国取消NASA为国际空间站任务向俄罗斯付费的禁令，俄罗斯方面表示了欢迎，称其为美俄太空合作的一大突破。2005年11月，俄美航天官员聚会讨论了空间站技术合作、空间站飞行日程表等问题。 俄罗斯还与巴西已在2005年10月签署了一项协议，在2006年的3月或4月将把巴西宇航员送往国际空间站。2005年11月报道称，欧空局将推介欧洲委员会资助的SURE计划（即“国际空间站：一个独特的研究设施”），主要是为东欧国家开启新的研究机遇，这些东欧国家研究人员和工业界的团体至今还未参与国际空间站计划。由于与欧洲委员会的合作，为期4年的SURE计划将使欧空局更加广泛地参与空间站计划，其

26、中优先考虑的是科学家、新欧盟成员国的中小企业、以及罗马尼亚和保加利亚。随后，欧空局将宣布启动SURE计划。12月5日6日欧空局部长级会议于柏林召开，来自欧空局17个成员国的部长也讨论了国际空间站的开发和利用等重要的新太空计划。4 中国航空航天产业创新政策建议针对已经出台的航空航天产业政策的梳理分析，结合我国航空航天政策的体系的系统性不足、更新不及时、缺乏政策针对性等问题，建议我国航空航天政策从产业结构政策、产业组织政策、产业环境政策、产业链条政策方面创新。结合中国实际情况，对航空航天产业项目细分，重点支持一些领域，鼓励攻关科研难题，建议优先将：航天器空间对接、北斗星卫星导航系统应用、航天员出舱

27、技术、航天器回收技术、大飞机项目列为重点发展领域，提升我国航空航天领域的国际地位。例如北斗星导航系统的应用，一方面有利于卫星导航科学技术的进步，一方面商业的应用可以扩大北斗星卫星导航系统的发展资金来源。由中央牵头，对航空航天产业内的资源进行整合，形成规模化的飞机装配、零件供应企业群。对航空航天企业进行优化重组，形成多元化、多产品的大型航空航天集团，形成良性的市场竞争，促进技术进步。重组可以拓展主要航空公司的地理覆盖范围,而且也可以提升其整体的空间服务水平;三大航空集团的网络会从单一枢纽为主向多枢纽转变,轴辐式结构更加明晰;以重组为开端的放松管制政策能优化航空公司的资源配置,提高主要航空公司的市

28、场竞争。政府加强对航空航天技术研究的财政支持，鼓励航空航天产品的多元化，鼓励民营资本投资航空航天产业。加强政府采购的支持。发展卫星发射服务业，提高在国际市场竞争力。根据技术水平的进步适时发展近太空旅游业。4.3.2用地政策。按照资源集聚、优势集聚的原则，政府通过宏观调控加强对航空航天产业布局的调控，将部分航空航天企业集中在一个工业园区，加强产业链条建设。在不违反国家规定的基础上，土地价格给予一定的优惠。4.3.3人才保障与人才培养。提高科研人员待遇，吸引优秀毕业生和海外归来人员投身航空航天研究事业。和各高校合作，加强航空航天学科建设。通过国内外大学、科研机构及企业引进，以及合作办学等方式，组建

29、国内一流航空航天教学师资队伍，按照航空发达国家的培养模式设置教学体系，引进国外先进教材，进行有适航理念的高端设计，制造与适航人才“特班”培养。同时，加强航空航天高级管理人才培养，建设人才培养基地。和各研究所合作，通过老研究员带新研究员研究项目的方式，保障科研队伍的延续性。加强与美国。俄罗斯、欧盟的国际合作与交流，引进先进技术、发展联合开发与合作生产、开阔产业发展空间。建立国内各航空航天企业定期交流制度。观察欧美航空工业可以发现，研发总装资产集中、制造环节独立经营才是大势所趋。我国应优化航空航天产业链，鼓励航空航天技术成果商业转化，制定重点项目孵化政策，优先发展种子项目。形成从理论到研发、从研发到成果转化、从成果转化到商业应用的完整的有重点发展环节的产业链条。把航空航天产业链条中制造业所占比重逐渐压缩，转而聚焦价值链条。参考文献：