重点生态功能区文献综述简略版本Word文档下载推荐.docx

1、2） 对国外生态功能区研究成果与政策的介绍与分析不充分，不利于借鉴其研究成果与管理经验;3） 对森林类型重点生态功能区研究较多，而对其他类型重点生态功能区研究较少;4） 在研究中没有充分关注重点生态功能区与其他类型主体功能区尤其是同属限制开发区的农产品主产区的区别;5） 提出的政策建议缺少针对性与可操作性; 6） 研究法缺少创新，定性研究多，定量研究少。 （三）研究意义 重点生态功能区关乎地区乃至全国的生态安全，必须对其进行限制开发，保障其持续提供生态产品，这在客观上导致区域利益失衡。因此，要在重点生态功能区引入利益补偿机制以平衡区域利益。然而，单一要素的利益补偿机制在应对重点生态功能区问题时

2、遭遇“区域”障碍，适用于重点生态功能区的利益补偿无论是在理论研究还是实践探索面都刚刚起步，补偿效果不佳。 本文通过文献分析、社会调查，结合当前开华县和淳安县已经开展的重点生态功能区建设工作，借鉴经验，分析存在的法律问题，提出适用于重点生态功能区的利益补偿案。（1）通过研究，提出重点生态功能区利益补偿的正当性理论；（2）从立法和实践两个维度对当前我国重点生态功能区利益补偿的开展状况进行探讨；（3）通过对重点生态功能区利益补偿现存法律问题的剖析，提出法律对策，以期实现平衡区域利益的效果。因此，本选题在环境理论和实践上均有重要意义。 （四）国外研究动态重点生态功能区利益补偿是主体功能区规划实施后的新

3、兴产物，目前我国学者对该领域的研究较少，鲜少有学者对重点生态功能区利益补偿机制作出专门的系统性的研究，已有的研究多集中于重点生态功能区转移支付制度、县域生态环境质量考核等面。鉴于重点生态功能区利益补偿属于区域利益补偿的畴，笔者对区域利益补偿的相关国外研究以及重点生态功能区利益补偿以及与之相关的重点生态功能区转移支付研究和县域生态环境质量研究作出了梳理。1.国外研究动态国外重点生态功能区利益补偿机制主要通过利益诱导的激励性机制使农民对生态功能区的建设变成一种自为行为。法律制度设计主要集中基于市场的生态功能区利益补偿法律政策工具，以便为生态系统服务的恢复、维持、改善和保护提供激励机制。（一）生态地

4、役权制度国外土地管理立法中的激励性管制模式是以管制主体与管制对象对土地利用规划管制问题的主动认同和合意为基础，实现个人利益与公共利益相互协调的法律模式。生态地役权是为特定环境利益而利用他人土地的权利，生态地役权的设置是针对有重要生态环境价值的土地和不动产，而不是遍地开花。生态地役权的对象不是整块土地而是土地所有权的某一项或某几项 ，付出的成本较小而巨大的生态环保利益，同时对供役地所有人来说，仍然具有利用该土地的耕作、放牧、居住等权利，生态地役权是环境保护的一条高效的法律途径。英国与美国运用生态地役权制度，按照“自愿原则”为主导思想，通过生态用地管理者与相关土地使用人签订“管理契约”来约束后者的

5、土地利用行为。（二）自愿生态保护项目美国湿地保存计划（WRP）由美国农业部自然资源保护局负责实施，农民自愿参与，主要是对符合条件的土地所有者提供现金补贴和技术援助，使其致力于湿地的恢复、改良和保护工作。土地所有者参与WRP计划时有三种可供选择的案。第一种选择是永久性出让土地的使用权。WRP计划为土地所有者提供土地使用权补贴，补贴额选择以下三个额度中的最低者：土地的农业价值、WRP 规定的补贴额上限或土地所有者提出的补贴额。除提供土地使用权补贴外，WRP 计划还承担湿地恢复工作的全部成本。第二种选择是出让 30 年的土地使用权。此时的土地使用权补贴额度为第一种选择的 75，WRP 计划只承担湿地

6、恢复工作成本的 75。第三种选择是签署湿地恢复成本分担协议。该协议的最短期限通常为 10 年，在协议期恢复和重建失去的湿地生态环境，WRP 计划承担湿地恢复工作成本的 75，在这种选择中，未来土地的使用权不受限制。（三）财政支付转移制度财政支付转移制度是国外生态功能区利益补偿机制的常用工具。美国联邦财政用于生态保护项目的转移支付式主要包括规定用途的补助金和宽围用途的补助金。这两种补助还可能要求州和地财政拿出相应的配套资金进行生态功能区的建设，从而使联邦政府通过转移支付这一手段在一定程度上影响地生态保护财政资金的使用以及地政府的行为，加强了中央对地的控制。葡萄牙的地财政法规定，为弥补因功能区规划

7、给生态保护地土地使用者造成的损失，中央纵向对生态保护地采取财政支付转移和生态受益地区和经济发达地区对经济相对落后的生态保护功能区进行横向的财政支付转移。市政团结基金已经转变为不同城市水平财政平衡体系。（四）利益补偿融资体制 美国建立湿地利益补偿融资体制，探索多渠道多形式的湿地补偿式，在 20 世纪 90 年代引入“湿地银行”的式对拟破坏的湿地进行补偿。湿地银行补偿是一种第三湿地补偿机制，它是一些专业从事湿地恢复的实体，在一块或几块地域上恢复受损的湿地、强化现有湿地的某些功能，将这些湿地以信贷的式通过合理的市场价格出售给对湿地造成破坏的主体。有义务补偿湿地的被可人从湿地银行购买湿地信用，把补偿湿

8、地的责任转移给湿地银行建设人，湿地银行建设人或它的继承人将永久性地持有和管理这些补偿湿地。国外对重点生态功能区机制构建问题的研究主要集中于利益相关者以及补偿标准与补偿式的确定。（1）利益补偿利益相关者。利益补偿利益相关者包括环境服务提供者即卖、补偿支付者即买，以及与此相关的个人和组织。Engel等认为，对于既定的生态服务要求，补偿计划寻求的就是成本最低的服务提供者。Clements等对柬埔寨三项利益补偿项目的比较分析后认为，鼓励有影响力的地组织机构参与补偿，有利于增强生激励，提升补偿计划的可持续性。Cranford和Mourato提出了一个同时将居民和所在社区作为补偿对象的两阶段补偿法，即首先

9、对社区或地区进行补偿，以激励集体形成积极的态度与行为，然后再通过市场机制对个人提供进一步的激励。环境服务买或补偿支付者既可能是服务受益者也可能是政府，前者称为“使用者付费”，后者称为“政府付费”。Pagiola和Platais认为，在利益补偿中由使用者支付补偿费用更符合通过谈判解决问题的科斯思想，因为服务使用者相对拥有更多的关于服务价值的信息，有更强的监督补偿机制运转的激励，能够更直接地观察到服务提供与否的事实，也有能力在必要时重新进行交易谈判或终止补偿合约，因此，“使用者付费”比“政府付费”更有效率。从实践来看，大多数利益补偿都表现为发达或发展中层面的大规模政府补偿。（2）补偿标准。利益补偿

10、的标准亦即利益补偿数额。Pham等指出，最有效率的利益补偿是依据提供服务的实际机会成本确定支付标准。而多学者认为，补偿标准应当大于服务提供者提供服务的机会成本、小于服务使用者从服务使用中获取的收益。因此，如评估环境服务提供的机会成本与服务的价值成为了确定补偿标准的关键。关于机会成本的评估关系Ohl等指出，从公平原则考虑，应该根据机会成本确定对不同服务提供者的补偿数额。而Newton等则强调补偿的可操作性，由于机会成本难以精确量化，因此，在确定标准时应视地经济特征和提供者的谋生手段而定。 确定补偿标准的另一个关键是环境服务价值评估，但环境服务价值的复杂性使得这种评估一直存在争议。已有的得到大量运

11、用的法，例如对货币支付意愿（WTP）和接受意愿（WTA）的度量，实际上度量的是环境服务交易双做出补偿和接受补偿的意愿而不是环境服务的价值。为了使补偿支付水平与环境服务提供水平一致，尼加拉瓜林牧业利益补偿计划（PESSP）发展了一种指数评估法，即基于土地的28种不同用途构建生物多样化保护和碳汇指数，再合成单一的“环境服务指数”（ESI），然后根据该指数四年期的净增值对土地所有者进行补偿支付。这与先前美国农业部资源保护计划（EBI）运用“环境收益指数”进行评估的法相似。（3）补偿式。国外利益补偿的支付式多种多样。实践上既有现金补偿也有非现金补偿式，例如为环境服务提供建设和完善道路交通、水利、电力、

12、电信等基础设施，改善相应地区的教育培训、卫生服务水平，以及在生计服务政策上的倾斜等。Asquith等的研究表明，服务提供者的补偿需求式是不同的，面对不同的服务提供者应采取不同的补偿式。虽然从理论上看，有条件的直接现金补偿是最优的激励式，但实践上采用其他间接的、非现金的补偿式更普遍，且支付条件也通常得不到格执行。因为从心理学的角度来看，接受者通常认为非现金的补偿式更能体现本地传统“社会市场”互惠交易的特性。Asquith等认为，当补偿数额不大时，非现金补偿式比现金补偿式对服务提供者产生的激励作用更明显。国外关于生态保护区利益补偿的相关理论基础主要有：现代西财政理论、公共产品理论、外部性理论、生态

13、资本理论等（宏观经济研究院课题组，2007）。关于生态保护区利益补偿的相关法主要有：生态功能服务价值法、边际机会成本法、政府公共政策补偿法和市场机制配置补偿法。目前研究的热点主要是：生态系统服务价值评估、生态系统服务市场类型、付费的资金来源式（Farley J，2010）、生态系统服务付费的效率与公平（Rico L，2011）、对减缓贫困的影响和对区域发展趋势的影响（Uthes S，2011）、利益补偿定量核算、支付意愿（Koellner T,2010）、补偿的空间外部性（马爱慧、蔡银莺、安录，2011）等。总体而言，国外在利益补偿研究面主要侧重于对利益补偿中微观主体行为与选择问题的研究，在补

14、偿的经济原因、市场化的补偿途径、补偿的具体机制等面取得了一定的成果。利益补偿作为一种生态环境保护手段，虽然在世界各地已经有了诸多实践，但真正的环境服务商品化过程只有短短的二十多年时间，与之相关的利益补偿理论也还远没有完善。总的来看，近年来国外的研究主要集中于对利益补偿概念的辨析，以及对包括利益相关者、补偿标准、补偿条件和补偿式等在的补偿机制设计和效应评估等关键问题的讨论。虽然这些问题的研究尚未取得一致结论，但国外的大多数学者都强调政治、制度和文化背景在利益补偿计划实施中的重要作用，强调在补偿机制设计中要重视相关微观个体的异质性问题，重视补偿计划参与者决策对提升计划效果的影响。未来仍需着力探讨如

15、在利益补偿计划中灵活权衡以实现多重动态的社会和生态环境目标，比如在科学准确与简化和降低成本、经济效率与公平之间进行合理取舍；如运用审慎有效且可行的法评估环境服务价值；如通过改变观念、管理日标和改变激励措施等法提升利益补偿计划的参与度、强化长期参与生态环境保护的承诺；以及在特定政治、文化和制度背景下如正确评价利益补偿的社会经济作用等问题。这些问题的解决对于我们更好地发挥利益补偿在生态环境保护中的作用至关重要。2.国研究动态在理论研究面，2000年以后利益补偿在国才开始得到重视，且以流域和森林利益补偿的研究较多，区域利益补偿研究起始较晚，约在2006以后才有了较快发展。就区域利益补偿而言，区域利益

16、补偿机制研究多，对区域利益补偿标准的研究较少，而对于区域利益补偿实践的研究较为罕见，总体研究尚很薄弱。具体到重点生态功能区的研究，主要集中在对重点生态功能区转移支付制度的研究，其中包括对转移支付办法、转移支付目标、转移支付资金分配式和转移支付的利益补偿效果等面的研究。重点生态功能区立法就是要实现当代人与后代人之间的利益均衡，正确处理当前利益与长远利益的关系，这在一定围必然要牺牲部分当代人的利益，将一部分收入用于支付环境和生态付出的代价。（宁，2014）（1）区域利益补偿面区域问题的核心就是区域利益补偿问题，并提出了建立中国区域利益补偿制度的基本立法构想（鹏，2005）；生态环境的公共产品属性导

17、致的“搭便车”行为是区域经济差距形成的原因，实施利益补偿机制的目标应是生态环境保护与区域经济协调发展（陆远如、志杰，2010）；实施流域区域利益补偿，是保护流域生态环境、实现流域经济社会可持续发展的重要途径，中国应当采取流域区域利益补偿的准市场模式，建立健全流域区域协商，流域生态价值评估、补偿资金营运和流域区域经济合作等机制（瑞莲等，2005）。及时有效地建立中央政府和流域下游发达地区对上游经济欠发达地区的利益补偿制度，既可以达到保护上游生态环境与提高上游人民生活水平的目的，又能促进全流域社会经济的可持续发展（大杰等，2005）； 宏观经济研究院课题组于2007年对国外生态保护区域利益补偿的相

18、关理论和法进行了探讨，并据此提出了八条经验启示。有学者对我国实践区域利益补偿机制中可能面临的困境和问题进行了分析，并从制度建设角度提出要从法定化利益补偿的基本制度、完善流域利益补偿管理体制、优化利益补偿横向转移制度制度三个面完善我国区域利益补偿机制（宁等，2010）。在我国目前利益补偿机制不健全的情况下，有学者提出要推行绿色GDP核算，并以绿色GDP核算中对传统GDP的扣减项和加计项为依据，确定利益补偿的向和规模，实现对致力于生态产品生产的限制开发区和禁止开发区的利益补偿，是协同推进利益补偿机制构建和主体功能区建设的权宜之计（成军，2009）。有学者以某一具体的区域为研究对象，对利益补偿机制进

19、行研究，探讨了三江源地区多层次的利益补偿体系和以市场为导向的多元化利益补偿机制的建立式，指出应明确补偿对象，实行分类重点差异补偿，补偿途径与式多样化，变“输血”为“造血”的补偿机制，建立上中下游之间的横向区域利益补偿机制（俊丽、盖凯程，2011）。（2）重点生态功能区利益补偿面在重点生态功能区利益补偿的法律关系面，有学者指出构建重点生态功能区的利益补偿法律制度应该从理顺相应的法律关系着手。重点生态功能区利益补偿是以“区域”为尺度的，其法律关系的一主体恒为区域利益与“行为”的代言人，即政府；客体为重点生态功能区提供的生态产品和服务；主要容为补偿主体依据相关的法律规定或协议约定、围绕生态产品和服务

20、的持续供给活动而产生的权利和义务（任世丹，2013）。在重点生态功能区的理论基础面，根据笔者对资料的掌握，学者们多沿用单一要素利益补偿的三论基，即环境资源价值理论、公共物品理论和外部性理论，作为重点生态功能区的正当性理论。但有学者提出，通说的利益补偿正当性理论在解释对重点生态功能区的利益补偿上存在论证缺陷，难以为重点生态功能区利益补偿的正当性提供支撑。并提出重点生态功能区利益补偿是伴随我国主体功能区划战略的实施而出现的新兴事物，其实质是土地用途管制下的行政补偿，应该以行政补偿理论、土地发展权理论及特别牺牲理论作为重点生态功能区利益补偿的正当性依据（任世丹，2014）。在重点生态功能区利益补偿机

21、制面，有学者在阐述利益补偿机制涵的基础上，分析了利益补偿机制的现状和存在的问题，并就完善重点生态功能区利益补偿机制提出了相应的完善对策（邹赟，2014）。另有学者以川区为例，系统回顾了生态建设工程及利益补偿政策，客观评估了研究区利益补偿政策在实施中存在的三大不足，提出构建起以支持研究区当地居民发展能力提升与生态产品持续供给相结合的利益补偿制度，以形成人与自然和谐发展的新格局的观点（茂英，2014）。（3）重点生态功能区转移支付面重点生态功能区转移支付是当前我国实施重点生态功能区利益补偿的主要手段，发展改革委国土开发与地区经济研究所课题组提出，我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的重点和领域是加强

22、生态环境保护和建设、确保基层政府正常运转、促进基本公共服务均等化、扶持特色优势产业发展，利益补偿的主要手段是财政转移支付，总体思路是建立健全2级2类转移支付制度、分阶段逐步构建2类转移支付制度，具体设想是由易到难、由近到远、强调可行性。应按人地双补偿思路合理确定补偿标准，建立以政府补偿为主的多元化资金筹措渠道，完善以财政转移支付为主的利益补偿机制（学斌，2012）。有学者在分析了主体功能区生态责任与财政转移支付现状和建立主体功能区横向生态转移支付制度的实践基础上，建议选择基金工具为限制开发区和禁止开发区提供建设生态环境的资金保证（宏艳、戴鑫鑫，2011）。有学者试图对重点生态功能区转移支付的利

23、益补偿效果进行分析，考察了重点生态功能区转移支付政策的分配依据、计算公式、资金使用、考核与激励约束的规定，发现重点生态功能区的利益补偿效果不显著与重点生态功能区转移支付政策密切相关，并据此提出了能够提高重点生态功能区转移支付的利益补偿绩效的制度设计（国平等，2013）。重点生态功能区提供的生态产品无法排除其他地区无偿获得生态功能区提供的生态效用，除由中央政府提供转移支付等财力支持外，有学者提出要符合可持续发展的利益补偿的要求仅仅依靠政府难以维持，可行的选择是把横向转移支付制度的建立作为目前纵向转移支付制度的补充，既可以解决中央政府的财政压力，同时也符合“谁受益谁补偿”的利益补偿原则（田贵贤，2

24、013；晓萌，2013）。在重点生态功能区转移支付资金分配机制的研究面，为了验证重点生态功能区转移支付资金分配机制是否具有向财力较弱与生态环境质量较差地区倾斜的特性，对重点生态功能区转移支付资金分配公式进行了推导，并以省为例对资金的分配进行了实证分析，研究结果显示:重点生态功能区转移支付公式中的“标准财政收支缺口”项含有基本公共服务均等化属性，剩余各项含有生态环境保护属性，公式包含向财力较弱和生态环境质量较差的地区倾斜的政策目标；与其政策目标相违背，实践中的重点生态功能区转移支付资金并没有向财力较弱和生态环境质量较差的重点生态功能区倾斜，反而与重点生态功能区的财力水平、生态环境质量呈正相关。提

25、出必须改变公式计算要件“标准财政收支缺口”，在保护生态环境的前提下改善民生（国平、潇，2014）。有学者对我国目前的转移支付办法进行了研究，认为当前的两个纵向转移支付办法，即中央对地均衡性转移支付办法和中央对地重点生态功能区转移支付办法，在财政支出功能的项目设置、实施效果局限矫正、纵横互补格局、法律体系保障等面都存在突出问题，对重点生态功能区的推进建设造成困境，各级政府必须达成共识并从根本上破解（钟大能，2014）；通过对中央和地重点生态功能区转移支付办法的分析，发现该办法存在保护生态环境和提高民生的双重目标与绩效考核体系不匹配的问题，认为这是造成我国重点生态功能区生态环境保护目标不能实现的主

26、要原因（国平等，2014）。2014年省省政府办公厅颁布了淳安县重点生态功能区示区建设试点案和开华县重点生态功能区建设试点案，以完善环境治理、生态修复机制、绿色产业发展体系机制、生态型城镇体系等为目标，探索建立生态环境财政奖惩制度（对开化县每年排放的化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，省财政按每吨3000元收缴。对开化县的出境水水质，按照类、类占比，省财政每年每个百分点分别给予120万元、60万元补助；按类、类、劣类占比，每年每个百分点分别倒扣20万元、60万元、120万元。对类、类水占比比上年提高的，每提高一个百分点分别奖励1000万元、500万元；对类、类水占比比上年下降的，每下降一个百

27、分点分别倒扣1000万元、500万元。对开化县森林覆盖率，每高出全省平均水平的一个百分点奖励200万元，每低一个百分点倒扣200万元；对开化县林木蓄积量，比上年每增加1万立米，奖励50万元，比上年每减少1万立米，倒扣50万元），构建重点生态功能示区一、 研究法、技术路线、研究容及拟解决的关键问题（一）研究法1.文献分析法。通过搜集文献的法，对重点生态功能区利益补偿的基本知识体系有一个整体认知。通过整理文献，删选符合主题的资料进行分析。2.实证分析法。对省的重点生态功能区（淳安县、开化县、磐安县等）进行实地调研，主要通过对相关利益群体的调研和与政府相关部门的沟通，来搜集相关资料。3.个案分析法。

28、通过对个案开华县、淳安县已经开展的重点生态功能区建设案例的研究，透视当前我国在重点生态功能区利益补偿面的可借鉴性经验和存在的问题。4.比较分析法。深入比较国外及国代表性城市有关重点生态功能区利益补偿的相关政策、制度，总结可借鉴或推广的经验，进行系统化、制度化分析研究。（二）技术路线1.利用学校数据库和互联网等媒介，了解重点生态功能区利益补偿的国外最新研究动态并对其进行梳理；2.进行实证调研，对调查结果进行加工整理和系统分析，以了解我国当前重点生态功能区利益补偿的实践经验和现存问题；3.在理论研究和实证调研的基础之上，探寻我国重点生态功能区利益补偿问题存在的法律原因；4.提出专门适用于重点生态功

29、能区的利益补偿案。（三）研究容1重点生态功能区法律制度构建有哪些问题？2建立重点生态功能区利益补偿制度的理论依据是什么？重点生态功能区利益补偿有规性依据？3对我国当前重点生态功能区开展利益补偿的典型案例进行分析，探求现有的利益补偿存在哪些问题？可借鉴经验有哪些？4重点生态功能区利益补偿存在哪些法律问题？是制度层面的？还是监管面的？适用于重点生态功能区的专门的利益补偿案是怎样的？（四）拟解决的关键问题1.重点生态功能区利益补偿的现有经验和存在的问题有哪些？2.如从法律角度破解重点生态功能区利益补偿存在的问题？二、 论文的研究特色与创新之处（一）研究特色本文突破了从经济学、地理学和环境科学的角度研

30、究重点生态功能区利益补偿的局限性，运用环境法、法经济学和制度经济学的相关知识，结合重点生态功能区自身的特性，在剖析现有重点生态功能区利益补偿的可借鉴经验和存在问题的基础之上，提出了适用于重点生态功能区的利益补偿案，既具有一定的时代前沿性，又有一定的理论与现实意义。（二）创新之处单一要素利益补偿机制在适用于重点生态功能区时遭遇“区域”障碍，重点生态功能区需要专门的利益补偿制度。通过对典型案例的解读，剖析我国当前在重点生态功能区利益补偿面存在的问题和可借鉴性经验，在此基础上围绕立法、实施和保障三个面提出适用于重点生态功能区的特殊利益补偿案。论文题目： 重点生态功能区利益补偿法律问题研究 党的“十八大”报告将“加快实施主体功能区战略，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局”作为生态文明建设的重要途径。重点生态功能区的建设对于主体功能区战略的实现具有重要作用。依据主体功能区划的原则，以提供主体产品的类型为基准，可将我国国土空间划分为以提供工业品和服务品为主体功能的城市化地区、以提供农产品为主体功能的农产品地区和以提供生态产品为主体功能的重点生态功能区。十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定指出 “坚定不移实施主体功能区制度”