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1、85。1994年实行“上收财政，下放事权”的分税制改革，改革当年中央财政收入 占全国财政收入的比例从去年的22%提升到56%，但中央支出占财政总支出的比例 和以往变化不大，为30%。中央和地方财政支出比重的剪刀差呈逐年加大的趋势，1990年至2015年，地方的财政收入占比从66%下降至55%，财政支出占比则从67% 上升至85%。巨大的财政收支缺口，只能通过中央政府的财政转移支付以及地方 政府预算外进行弥补。图表 1：中央财政收入与地方财政收入变化情况图表 2：中央财政支出与地方财政支出变化情况1.2、由房地产行业逐步构成财政收入主要收入我国政府收入包括公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经

2、营收入和全国社保基金收入四部分。其中地方政府收入包括地方公共财政收入、地方政府性基金收入和地方国有资本经营收入。地方公共财政收入又包括地方本级财政收入、中央对地方税收返还和转移支付。地方本级财政收入又包括地方税收收入和地方 非税收收入（专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入和其他收入）；中央政 府收入包括中央公共财政收入、中央政府性基金收入和中央国有资本经营收入。 其中中央公共财政收入包括中央税收收入和中央非税收收入（专项收入、行政事 业性收费收入、罚没收入和其他收入）。由于事权下放和财权上升给地方财政带来了巨大的压力，这使得土地出让收 入逐步成为地方政府“生财”的重要途径。1994年分税制改

3、革以来，很多最初定 为地方税的税种逐渐成为了共享税，比如个人所得税、纳入共享范围的地方企业 和外资企业所得税，真正属于地方的税种和收入逐渐减少，地方的事权和支出责 任却在逐步增加。此时，土地出让金一开始作为预算外资金在地方财政中的地也 日益得到凸显，地方政府开始从“经营企业”向“经营城市”转变，并逐渐发展 出“土地财政”的地方财政模式。如今1）土地出让收入归属地方政府性基金；2） 房地产税税收大部分归属地方本级财政收入中税收收入，也有与中央共享的税种；3）房地产费用划分到地方本级财政收入中的非税收收入。图表 3：全国政府收入组成1.2.1、土地出让金制度建立，逐步完成中央和地方的权益划分在土地

4、出让金制度形成和变迁过程中地方政府扮演着重要角色，地方政府行为对制度变迁的路径和绩效有显著影响。1994年通过分税制改革，中央政府将国有土地有偿使用收入划分为地方固定收入。但同时为遏制地方政府大肆征地、违规占地、强力拆迁的短期机会主义行为，确保国家粮食安全，1997年国务院下发 通知，要求由农地转让为新增建设用地的土地收益全部上缴中央，原有建设用地 的土地收益则仍留给地方。2007年以前，土地出让收入管理跨越预算内外两种管理方式，土地出让收入 先缴入地方财政专户，作为预算外资金管理，扣除成本补偿性费用后，再将收益 部分缴入地方国库，作为预算内资金管理。从2007年起，国务院发布关于规范 国有土

5、地使用权出让收支管理的通知将土地出让收入全额纳入地方政府性基金 预算管理，收入全额缴入地方国库，支出通过地方政府性基金预算安排，实行彻 底的“收支两条线”管理，与公共预算分开核算，不能用于平衡公共预算。直到2010年11月，财政部印发关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知， 要求从2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预 算管理。图表 4：1994 年土地出让收入全部划归地方，2007 年从预算外纳入地方政府性基金预算管理土地出让金是土地财政收入中的主体部分，如今占比地方公共财政收入的45%。在土地使用上，中央政府与地方政府建立了不同的目标函数，中央政府

6、致 力于严守18亿亩耕地红线不动摇，保持房价稳定、为低收入者提供住房保障，地 方政府因债台高筑致而力于财政收入最大化，由此发展出“土地财政”的第二财 政模式。中央政府与地方政府之间博弈不断，从土地出让收益在中央与地方政府 间分成制度的演变过程可见一斑。图表 5：土地出让收入占比地方公共财政收入情况1.2.2、房地产税对地方财政收入贡献情况 我国将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划为地方税，其中直接和间接涉及房地产的税种有10项。表格 3：税收收入是财政收入的最大来源我国目前涉及房地产的直接税种、间接税种、

7、相关收费等非常多，房地产税 收入规模偏小且增长缓慢，与发达国家相比，还存在诸多亟待解决的问题和需要 完善的环节。涉及房地产的直接税种包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税、营业税等；间接相关的税种有印花税、城市维护建设税、企业所得税和个人所得税等；相关费用有教育费附加等。目前很多国家都建立了比 较完整的以房地产保有税为主的房地产税收体系，而我国保有环节的税收占地方 财政收入比重很小且还对个人非营业用房免征，现阶段房地产税收还是集中在流 转环节。表格 4：现行房地产税收情况及占地方财政收入比重2、土地财政开始：土地出让收入、房地产税和费三部分构成中国目前由房地产业直接带来的政府

8、收益包括租、税、费三部分：其中租为 地租，包括土地出让金以及土地年租金，是土地所有权在经济上的体现；税为房 地产税，是政府作为公共管理者收取的税，目前涉及地产的税种有10种；费为房 地产行业收费，是政府性机构对其在土地、资金、劳务和工本等方面的投入所收 取的经济补偿，目前的费用五花八门高达70多种。土地出让金涉及的是产权交易， 而房地产税涉及的是产权保护和资源使用。从1998年开始，我国城镇居民住房制度改革全面推进，货币化分配取代了实 行40余年的住房福利分配制度。因此1998年至2003年是我国房地产发展的第一个 重要阶段，土地出让收入占地方财政收入比重从1998年的10%上升到2003年的

9、55%。 之后我国房地产投资快速发展，房地产价格高速上涨，在这期间土地出让收入占 地方本级财政收入的比重至少超过三分之一甚至二分之一。即便是受全球金融危 机影响房地产市场滑坡的2008年，该比重也超过了30%，在房价飙升的2010年， 该比重达到了68%，因此土地出让收入对地方政府收入的贡献的确很大。虽然房 地产税收占比地方财政收入不及土地出让金，但是其占比却在逐年稳步爬升，截 止到2014年该比重达到了29%，未来随着保有环节房地产税对居民的推出，该占 比还会大幅提升。图表 6：土地出让收入占地方财政收入及房地产税占地方财政收入情况2.1、土地出让金是土地财政收入中的主体部分2.1.1、我国

10、供地制度我国城市土地供地制度自改革开放以来进行了一系列的改革，历史沿革主要遵循两条线索：1）土地使用权特征变革，即土地使用权由“无偿、无限期、无流动”转变 为“有偿、有期限、有流动”的使用制度。首先，土地使用权的有偿使用从1978 年改革开放由外资企业开始探索，逐渐扩展到国营企业及企事业单位。其次，改 革范围由深圳上海等试点城市逐渐扩展到全国范围。直到1988年公布实施的宪 法修正案提出“土地使用权可以依照法律的规定转让”，再到后来1990年城 镇国有土地使用权出让和转让暂行条例正式对土地使用权出让的概念、内容和 出让方式做出规定，标志着土地出让金制度正式建立，这也为后来土地交易市场 的形成提

11、供了法律保障。2）土地供地方式变革，即由“划拨划拨、协议划拨、协议、招标、拍 卖划拨、协议、招标、拍卖、挂牌”。改革开放前我国土地获取主要以行政划 拨为主，从1978到1990年间是我国土地有偿使用的探索阶段，1990年国务院颁布 的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例改变了过去单一的行政划拨供地 制度，开始提出“土地使用权出让应采取协议、招标、拍卖三种形式”。但之后 的十多年里划拨仍是主要的供地方式，且在土地出让中，协议出让占据主导地位。 随后，2002年5月国土资源部下发招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定要 求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂 牌方式出让

12、”，增加了挂牌出让的方式。2004年,国土资源部下发“831”大限的 通知，即8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使 用权。从此之后招拍挂出让方式日益扩展，成为近几年来影响最大的供地方式。图表 7：划拨划拨、协议划拨、协议、招标、拍卖划拨、协议、招标、拍卖、挂牌历经土地供地制度的变革，截止到目前我国建设用地供应分为划拨、出让、 租赁和其他供地方式四类，其中出让又分为协议出让、招标出让、拍卖出让、挂 牌出让，如今是以出让中的招拍挂为主要供地方式。图表 8：我国建设用地供应方式2.1.2、当前城市土地出让制度形成特征 从1978年改革开放开始，严格限制行政划拨供地、减少协

13、议出让、全面推行招拍挂出让的趋势贯穿于我国土地出让金制度发展的全过程，历经近三十多年的改革，我国逐步形成了政府垄断土地供给、以竞争性的招拍挂为主要出让方式、 一次性缴纳未来若干年土地出让金的土地出让制度。第一，我国城市土地统归国家所有，并由各级政府代为行权 新中国成立后，我国城市土地大致经历了三个阶段：1）1949年-1953年，共同纲领从事实上承认了城市土地的私人所有制；2）1953年-1967年，三大改造后，工商业和手工业的城市私有土地被收归国有，但是城市私人住宅土地仍然为私人所有；3）1967年，国家房产管理局、财政部税务总局会同签署答复关于城镇 土地国有化请示提纲的记录，启动对城镇土地

14、的全面国有化。1982年通过的中 华人民共和国宪法确立了城市土地为国家所有，农村土地为集体所有，并沿用 至今。第二，政府土地供应双轨制，按照市场参与程度的不同，可以分为划拨、协 议、招标、拍卖和挂牌土地双轨制，在我国主要是指在计划经济向市场经济过渡过程中，存在无偿 划拨土地和市场化（主要通过招拍挂）出让土地并存的现象。其中，划拨几乎没 有市场因素；协议属于供方政府与需方之间的谈判定价形式；招标、拍卖和挂牌 则属于市场参与较高的出让方式，符合条件的多方需求者可通过市场竞价和规范 性流程获得土地使用权。图表 9：现有土地出让制度形成以招标、挂牌、拍卖为主的竞争性出让方式从2002年5月国土资源部叫

15、停沿用多年的协议出让经营性用地，经营性用地 必须以招拍挂方式出让时，即以招拍挂为方式的土地出让额和面积就占据全国土 地交易市场的最高份额。但细化到单个出让方式，一直到2004年协议出让依然占 据着主导地位，从2005年开始挂牌才超过协议成为土地出让的主流，到2008年的 时候，挂牌出让依然占据整个土地出让方式的74%。图表 10：招拍挂从 2002 年实施以来就成为我国主要土地出让方式图表 11：挂牌从 2005 年开始成为土地出让方式中的主流第三，从缴纳土地出让金的方式看，实行土地的“批租制” 批租制，即开发商或土地使用者向政府一次性缴纳未来若干年的土地使用权出让金。地方政府一次性收纳土地出

16、让收益，因此对土地使用者的资金要求较高，同时也避免违约风险和经济预期波动的影响。与土地批租制对应的是年租制，指开发商或土地使用者在未来若干年内每年分别缴纳土地使用权出让金。图表 12：从 2014 年开始，我国土地出让金增速大幅下滑 21%图表 13：从 2014 年开始，我国土地出让金额和面积大幅下滑2.2、目前房地产税集中在流转环节，而保有环节缺位，市场投机严重多年来中国将房地产当作支柱产业进行扶持，但房地产税缺位，房地产市场 长期处于“买到即赚”的状态，市场投机严重。房地产税制涉及的税种贯穿了房 地产的开发、使用和转移处置、保有等各阶段，因此我国房地产征税发生在三个 环节：开发环节、流转

17、环节、保有环节。自房地产税开征以来，经历了收入规模 偏小、增长缓慢和收入增长明显加快的两个阶段，截止到2014年房地产税收收入 占地方本级财政收入的29%。营改增之后，中国现有的税收制度共有17种税收， 现阶段涉及房地产的税种有10项（除去已终止的城市房地产税和营业税），包括 房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、增值税、城市维护 建设税、印花税、企业所得税、个人所得税，其中前5项是不动产领域特有的税 种。图表 14：房地产征税发生在三个环节：开发环节、流转环节、保有环节图表 15：房地产税收已过了高速增长期，如今维持在 8%个位数增长图表 16：房地产税占比地方财政收入的比重

18、近 5 年保持在 29%我国最早对房产和土地直接课税是从1951年开征城市房地产税起，直到2009年城市房地产税才被废除，取而代之是1986年出台的房产税。1950年，为整顿全国税收工作，我国相继颁布了工商业税暂行条例、契税暂行条例和印花税暂行条例，开征营业税、契税和印花税。1951年，为明确对房产和地产的 课税，我国开征城市房地产税。随后1958年税制改革，将营业税、印花税合并为 工商统一税。1973年减并税制，把对国营企业和集体企业征收的城市房地产税也 并入了工商税。此外，由于我国逐步将土地和房屋收归国有并禁止买卖，契税的 收入逐年降低，到1976年，契税征收几乎停顿。随后1980年我国逐

19、步开始新一轮 的税制改革，相继开征了企业所得税、个人所得税，恢复单独征收印花税、营业 税和城市房地产税，全面整顿契税征收，并新设置了城市维护建设税、房产税、 耕地占用税、城镇土地使用税和土地增值税。直到2009年，我国废除了城市房地 产税，对外资企业等也统一征收房产税。2016年我国开始在房地产行业试行营改 增，5月营业税正式退出房地产行业的历史舞台。图表 17：城市房地产税最早从 1951 年就开始征收了2.2.1、开发环节：以耕地占用税为主 我国开发环节涉及的房地产税有耕地占用税、城镇土地使用税、契税，但以耕地占用税为主。为保护耕地，国务院于1987年4月颁布中华人民共和国耕地占用税暂行条

20、例（2007年修订）。耕地占用税是对占用耕地建房或从事其他非 农业建设单位或者个人，按其实际占用耕地面积一次性定额征收的税种。税率按 照人均耕地占有量和经济发展情况将全国分为4类地区，人均耕地不超过1亩的地 区，每平方米为10元至50元；人均耕地超过1亩但不超过2亩的地区，每平方米为8元至40元；人均耕地超过2亩但不超过3亩的地区，每平方米为6元至30元；人均耕地超过3亩的地区，每平方米为5元至25元；经开区、经济特区和人均耕地特别 少的地区可提高税额，但最高不得超过核定税额的50%。图表 18：历年来开发环节耕地占用税占比地方财政收入在缓慢增加2.2.2、流转环节：税收收入前三的依次是营业税

21、、契税、土地增值税 现阶段我国房地产税收主要集中在流转环节，且流转环节的各项税收呈逐年增加的态势，尤其是土地增值税从2001年的7亿大幅上升到2014年的3203亿，年复合增长率为55%。目前流转环节涉及的房地产税有土地增值税、契税、增值税（营业税）、城市维护建设税、所得税、印花税，其中占比地方财政收入前三的 是营业税（2016年5月改为增值税）、契税和土地增值税,分别为7.1%、5.3%和4.2%。表格 5：流转环节房地产税中营业税、契税和土增税分别占地方财政收入前三（单位：亿元）1）营业税改增值税，地方税种变中央税种 营业税是整个房地产税收中的最大税种，营改增后，地方将和中央将按50:50

22、共享这一税种。1950年2月我国开征营业税，1958年并入工商统一税，1984年10月颁布中华人民共和国营业税条例（草案），拆分征收营业税。营业税是对 在中国境内提供应税劳务，转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其营业 额开征的税种，覆盖房地产开发的各个环节,建筑业营业税税率3%，销售或出租 不动产税率为5%。随后2016年3月国家税务总局和财政部颁布了关于全面推开 营业税改征增值税试点的通知和房地产开发企业销售自行开发的房地产项目 增值税征收管理暂行办法，取消房地产涉及的营业税，改征增值税，并从5月1 日开始施行。建筑、不动产租赁服务，销售不动产，转让土地使用权，增值税税 率为11%。图

23、表 19：营业税是地方公共财政收入中最大的房地产税种2）契税，以不动产为征收对象 契税于1950年开征，后取消，随着城乡房屋买卖重新活跃，1981年财政部恢复征收契税。契税是以房屋所有权或国有土地使用权发生转移（土地出让、转让，土地与房屋的出售、赠予、交换）的不动产为征收对象，向产权承受人征收的税 种。现行契税按1997年7月7日颁发的中华人民共和国契税暂行条例征收，契 税以征收机关参照成交价格、市场价格、价格差额为计税依据。2016年2月国家 三部委出台了关于调整房地产交易环节契税营业税优惠政策的通知，符合通 知规定税收条件的，均可享受优惠税率。表格 6：最新房产交易契税要求图表 20：契税

24、增速趋势性往下3）土地增值税，近10年税收翻了27倍 为调节土地增值收益，国务院于1993年12月颁布中华人民共和国土地增值税暂行条例，规定自1994年1月1日起，凡转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，就其增值部分增税，实行四级超率累进税 率，目前对个人销售住房暂免征收土地增值税。表格 7：土地增值税实行四级超率累进税率图表 21：土地增值税年复合增长率 55%4）城市维护建设税，占比地方财政收入微小，不到1%1985年2月国务院开征城市维护建设税，是对缴纳产品税、增值税、营业税 的单位和个人，以其实际缴纳的产品税、增值税、营业税税额为计税依据，与这 三种税同时缴

25、纳。纳税人所在地在市区的，税率为7%；纳税人所在地在县城、镇 的，税率为5%；纳税人所在地不在市区、县城或镇的，税率为1%。2.2.3、保有环节:城镇土地使用税和房产税缺针对居民住房是缺失的纵观海外发达国家大都建立了比较完整的以房地产保有税为主的房地产税收体系，现阶段我国保有环节涉及的房地产税有房产税、城镇土地使用税，且目前针对我国居民所有非营业的房产在保有环节是免征任何税收的。2014年房产税 占地方财政收入比重为2.4%，但是在1998年-2006年间，房产税占比都在3%左右， 之后房产税的增速明显小于地方财政收入增速，但未来随着个人房产税的推出， 这一占比肯定将会有大幅提升；2014年城

26、镇土地使用税占地方财政收入为2.6%， 其占比从1993年以来几乎是逐年提升的。表格 8：保有环节的房地产税收占比地方财政收入较小（亿元）1）城镇土地使用税，以实际占用的土地面积为计税依据1984年9月国务院颁发国营企业第二步利改税试行办法，提出增加土地 使用税，但是“保留税种，暂缓开征”，直到1988年9月国务院颁布中华人民 共和国城镇土地使用税暂行条例（2006年有修订），规定在同一年11月在全国 范围内开征城镇土地使用税。1994年实行分税制后，各地纷纷改按幅度税率的上 限征收，1994年至2004年，该税收入逐渐增长但增长速度依然缓慢，年均增幅在10%左右，低于该阶段税收总收入的年增幅

27、15%；随着房地产业行业的快速发展， 自2005开始，该税收收入快速增长，尤其是2007年、2008年，该税收入连续两年 翻番。图表 22：2007、2008 两年城镇土地使用税增速都超过 100%城镇土地使用税以城镇土地为课税对象，面向“在城市、县城、建制镇、工 矿区范围内使用土地的单位和个人”征收，以实际占用的土地面积为计税依据， 大城市每平方米年税额1.5元至30元，中等城市1.2元至24元，小城市0.9元至18 元，县城、建制镇、工矿区0.6元至12元。2）房产税，暂对个人所有非营业房产免征 中国对房屋土地的课税已有近二千年的历史，建国初期政务院发布的全国税政实施要则（1950）中列有房产税和地产税，一年后政务院颁发城市房地产税暂行条件，将两税合并。随后1973年减并税制，把对国营企业和集体企业征 收的城市房地产税并入工商税，保留税种对房管部门、个人、外国侨民、外国企 业和外商投资企业征收。随后，1986年9月国务院颁布房产税暂行条例从当 年10月1日起开征房产税，依照房产原值一次减除10%至30%后的余值计算缴纳， 税率为1.2%，出租的房产依照房产租金收入计算缴纳的，税率为12%。但外国侨 民、外国企业和外商投资企业继续按原城市房地产税暂行条例的规定征收房 产税。直到2009年国务院才废除1951年由原政务院公布的城市房地产税暂行条 例，外商投资企业、外国企