海绵城市建设困境及解决之策Word格式文档下载.docx

1、2013年水资源总量下降到仅占2010年的四成，为215. 20亿m3。由于对地下水资源的过度开采，2013年河南省地下水资源量为147. 12亿m3，相较于2010年下降了%见表l0 2014年河南省废水排放总量为亿t，较2013年增加了1. 02亿t，增长了2. 47 %。在河南省的所有流域中，海河流域的水质污染问题最为严重，达到了重度污染，11个监测断面中，水质符合I - IQ类标准的断面只有2个，占18. 2%。黄河流域的水质为轻度污染，监测点水质为IV类及其以上的约占总检测点的 %，长江流域符合W类及其以上标准的断面约占总检测断面的% 。城市内涝频发，雨水径流污染严重:自然水循环系统

2、和社会水循环系统共同构成了城市水循环系统，城市内涝是城市水循环系统的极端表现之一。城市内涝问题带有自然和社会双重属性。从自然因素看，人类活动引起的全球气候变暖导致局部区域出现极端天气增多，改变了局部气候特征，提高了城市暴雨天气的发生概率。从社会因素看，城市水循环的各个环节都受到了城市化的不利影响，城市面积扩大和人口聚集产生的“热岛效应”、”雨岛效应”增加了城市降水的概率和强度。河流、湖泊等湿地在城市建设中遭到严重破坏，蓄洪能力大大削弱，城市高密集的硬化地面阻碍了雨水下渗，加大了地表径流量，增加了城市排水管网的压力。雨水是区域水循环的重要补充资源，在城市化进程中，人类活动改变了雨水参与水循环的模

3、式，雨水径流也因为地表污染物的增多而受到威肋、。国内外的研究普遍表明，机动车道雨水中的污染物主要有TUC,COD, BUD, SS、石油类和重金属Pb, Zn, Fe等。机动车道中的污染物主要是车辆运行中产生和排放的废弃物，主要包括:路面磨损产生的颗粒，刹车装置及轮胎磨损产生的颗粒，燃料和润滑油的泄露，空中沉降物，尾气排放等。给排水设施欠账较多，制约着城市发展:随着城市面积的快速扩张，城市中心的建筑密度不断提高，地下空间的开发利用强度也随之增大，地下建设项目的增多加大了城市给排水管网的建设难度，现有的城市供水、排水管道的质量、构造、长度等难以满足城市发展的需求，城市排水管网的建设质量无法承受城

4、市面积迅速扩张所带来的巨大排水压力，城市供水管网也因为水资源的日益短缺难以满足城市居民的日常生产生活需要。由于历史和现实的原因，河南省城市排水设施设计标准偏低。2004年以前，郑州市使用的大部分管网的设计标准按照“一年两遇”暴雨重现期设计，2004年提高至“一年一遇”。市政排水网络的科学性会影响到雨水的下渗和回流，进而影响城市地下水位。现阶段，河南省“地上高速建设、地下严重滞后”的城市建设现象十分普遍“重地上轻地下”的建设思维尚未有效改变，地下结构、给排水、土建等专业人才缺乏，多数城市地下管线的测绘、排查等工作刚刚起步，市政排水管网缺乏有效的日常维护和周期性排查，应对城市突发洪水的能力有待进一

5、步提高。现代城市雨水综合利用行业发展要求减轻洪涝危害，降低发生频率:河南省地处华北平原，属于温带季风气候，年降水量适中，省内绝大部分城市排水设施的排水能力相对较差，城市内涝时有发生。城市内部硬化面积随着城镇化进程的快速推进而大幅增加，短时暴雨和不透水区域的双重作用加快了地面径流汇集速度，增大了洪峰流量，提前了洪峰出现的时间，引起城市排水系统的水力过载，导致城市内涝的发生。在海绵城市建设的过程中，通过对自然状态下生态系统的保护、修复和低影响开发，遵循生态优先原则，综合利用吸、蓄、渗、净等手段，最大限度地减少雨水地表径流，减轻城市防洪压力，有效降低城市洪涝灾害发生的频率。破解缺水困局，优化区域水循

6、环:截止到2014年，河南省城镇人口为4265万人，河南省的城镇化水平己经从2000年的%上升到2014年的54. 77 %，提高了近32%。水资源短缺问题已经逐渐成为阻碍河南省许多城市可持续发展的主要障碍之一。以郑州市为例，2010年降水量为616. 7mm，约为20. 73亿m3，但由于郑州市人口数量庞大，人均水资源量只有119. 2m3 0由此可见，在河南省年降水量持续下降的背景下，随着城镇人口的进一步增多，部分城市的水资源供需矛盾将更加突出。通过海绵城市建设，改变以往城市建设中“快排”的雨水利用模式，通过透水铺装、下沉式绿地、生物滞留设施等下渗减排措施和蓄水池、雨水湿地等集蓄利用设施，

7、提高雨水下渗量，降低雨水排放量。有研究表明，如果假定某一地区年径流总量和蒸发量保持稳定，“快排”模式下的雨水排放量将超过80 %，而海绵城市的雨水排放量则低于40%，超过年径流总量40%的雨水将下渗到地下或被集蓄利用，成为城市地下水的重要补充部分。改善生态环境，创造经济效益:河南省城市生态环境持续恶化，主要表现在:工业化进程导致地表水与地下水污染严重;下雨时，建筑物、广场、路面等表面的污染物被雨水冲刷裹挟带走，污染城市排水的受纳水体，进而污染城市生态系统;地面硬化阻碍雨水下渗补充地下水，压缩城市绿地面积发展空间;城市“热岛效应”在地面过度硬化与人口持续增多的双重作用下变得更加严重，污染物在热岛

8、中心聚集，城市空气质量堪忧。如果河南省开展海绵城市建设，可以有效扩大城市绿地面积，减缓城市地下水位下降日趋严重的趋势，拓宽雨水利用方式，改善城市生态环境，推动城市的健康持续发展。城市生态环境的好转一方面可以优化居民的居住环境，提升居住舒适度和便利度，从而产生良好的社会效益。另一方面，高质量的城市生态环境可以产生比较优势，吸引从事高新技术研发和生产的企业落户本地，吸引追求高质量生活方式的人才聚集本地，为城市发展注入新的活力，产生持久的经济效益。3河南省海绵城市建设困境法律法规不健全“市场失灵”现象严重在法律制度方面，以城市规划法为代表的城市建设法律体系并不完善，法律条文注重对城市规划行为和建设行

9、为做出规范，却没有考虑到城市建设与城市生态环境的协调性等一系列问题。在行政法规方面，无论是婀南省市政设施管理办法还是河南省市政工程监督细则，都没有制定针对城市海绵体规划、建设、工程验收、后期维护的具体细则，河南省房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理实施办法也没有涉及针对海绵体工程质量的评定细则。2015年7月，我国非首批海绵城市建设试点的河南省许昌市出台了许昌市关于全面推进海绵城市建设的意见，提出了推进城市“工程治水”向“生态治水”转变的战略目标，但这一意见较为笼统，缺少细致具体的指导意见，缺乏约束力。总体来说，河南省有关城市雨洪管理的法律法规处于空白状态，城市建设既缺乏必要的建设指导标准，

10、建设行为也缺少相应的监督管理措施。海绵城市建设属于公共服务体系建设范畴，具有明显的正外部性，单独依靠市场力量无法有效推动。一方面，海绵城市建设与市政建设密切相关，建设规划和实施的资金投入主要依赖政府财政支持，建设主动权由政府部门掌控;另一方面，海绵城市建设效益的显现需要一定的反馈周期，短时间内难以直接转化为物质利益或经济效益，单纯地依靠市场机制或行政命令很难保证新型雨水管理系统的建立。建设规划滞后，落地实施缺乏保障由于自然条件和城市发展阶段的束缚，河南省有关建设海绵城市的规划相对落后。一方面，很多地方并没有将海绵城市建设纳入城市公共基础设施建设的范畴，只是将海绵城市建设规划列为附属性规划;另一

11、方面，海绵城市建设规划缺少因地制宜的实施标准，空泛且单一的要求缺乏切实的可行性，相关评价体系也因缺少客观性和可操作性导致海绵城市的建设标准迟迟无法建立。河南省鹤壁市被确定为全国首批海绵城市建设试点后，着手编制完成了榷鸟壁市海绵城市建设试点实施计划，初步规划建设试点面积为29. 8km。总投资共32. 87亿元，鹤壁市的海绵城市建设刚刚进入实施阶段。河南省许昌市和洛阳市也相继提出海绵城市建设目标，分别规划了35 km2和55km2的海绵城市示范区，但具体的规划建设细则并未出台。海绵城市建设规划的空白或不足导致现有实施措施缺乏足够的保障。一方面，河南省没有涉及城市雨洪管理的法律或行政法规，海绵城市

12、建设体系中的政府决策行为、企业建设行为、工程验收行为等缺乏相应的标准;另一方面，资金、人才和技术难以保证。海绵城市建设的资金来源单一地依赖政府投资，筹资机制并未完全建立，投融资机制的探索也未开始进行。海绵城市建设不同于普通的市政建设，其科技含量更高，也更为复杂，海绵城市的建设如果单一地依靠现有的技术研究成果，而脱离高校与科研院所等智力机构的技术支持，海绵城市的建设将面临巨大的困难。以河南省鹤壁市为例，由于受到国家财政资金的支持，鹤壁市海绵城市建设试点项目总投资32. 87亿元，其中PPP模式（政府和社会资本合作模式）投资5. 63亿元、政府投资亿元，PPP模式所占比例约为 %。同样着手开展海绵

13、城市建设的郑州、洛阳、许昌等城市并未公布完整的资金预算安排和筹措方案，规划实施的保障措施明显不足。技术发展与管理、非技术发展失调为了顺应城市可持续发展战略的要求，城市雨水管理战略面临着由“单一快排”向资源化利用、环保化处理、径流减排等“多目标、多层次综合管理”转变。现阶段，河南省城市雨洪管理战略的技术和管理体系尚不健全，急需建立雨水综合利用技术体系、经济激励体系和行政管理政策体系。在技术体系方面，河南省有关透水路面、雨水花园、绿色屋顶等海绵体的构建技术刚刚起步，从事相关原材料供应和工程建设的企业不多，没有形成完整的技术保障体系，再加上河南省高校及科研院所对建设海绵城市最新技术的研究并未大范围展

14、开，企业、政府与高校的技术合作尚未建立，河南省开展海绵城市建设的技术体系尚不完善。在管理体系方面，河南省鹤壁市被确定为首批海绵城市建设试点之后，很快成立了海绵城市建设领导小组，但建设领导小组只是管理体系的一部分，涉及到质量、安全、信息、环境等方面的管理体系并未建立。河南省城市雨水利用的技术发展和非技术发展存在着不同步的问题。一方面，河南省建立城市雨洪管理体系的构想提出较晚，晚于受雨水问题困扰更严重的沿海地区。在河南省开展海绵城市建设的过程中，技术发展可以更加便利地借鉴国内沿海地区和国外发达国家的经验，而非技术的发展是在长期实践过程中对有关经验的积累，有很大的独立性，短时间内难以迅速转化为实际工

15、程效果;另一方面，技术体系的不健全和政策体系的不完善已经成为制约河南省城市雨洪管理体系发展的障碍，非技术发展对技术发展的驱动力也明显不足。管理部门沟通不畅，建设单位配合不佳园林绿化、给排水、道路交通、建筑等专业的协调配合是海绵城市建设的保障，这些管理部门之间既相互独立又互相联系。一个有关海绵城市建设的项目可能由不同部门、不同专业、不同施工单位分别负责，由于管理部门和各专业之间具有独立性，设计人员在分别设计同一个项目的不同部分时，因缺乏交流而导致配合失误的情况时有发生，不同管理部门的管理人员因职权交叉、管理权限不明而导致的管理偏差屡见不鲜，施工单位偷工减料、建设不规范的行为威肋、着海绵城市基础设

16、施发挥应有的功效。各个建设单位间的配合程度直接影响到整个建设工程的质量与效益。建设单位的施工是建设海绵城市最关键、最重要的一个环节。一方面，城市基础设施建设工程一般由两家及以上的施工单位承包，分别负责不同的建设部分，这种施工形式在一定程度上影响了海绵体的实际效益;另一方面，由于施工单位或施工工人知识水平的局限性导致其对工程的设计意图理解不够深入，造成实际工程与设计预想存在较大偏差，有些施工单位甚至偷换了工程建设的重要材料，导致实际工程效果不佳。建设理念宣传不足，民众参与“海绵城市”这一概念刚刚在国内兴起，无论是学术界还是政府部门都在对它的内涵、原则、建设措施等进行深入研究，对于普通民众来说，海

17、绵城市更是让他们感到陌生。河南省各地市刚刚着手编制海绵城市建设规划，向公众普及海绵城市相关知识的计划并未提上日程。现阶段，河南省公众参与海绵城市建设的现状不尽如人意。由于受到职业、年龄、文化等因素的影响，河南省有部分民众对城市基础设施的建设质量不够满意，尤其是大暴雨之后的城市积水问题，更是成为困扰群众出行的一大障碍。民众虽然希望改变现状，但是缺乏政府的有效引导，从何种角度参与以及如何参与的问题在一定程度上阻碍了民众参与到海绵城市的具体建设中。河南省公众参与海绵城市建设大多是在政府倡导下进行的，民众参与层次不高，决策层面和具体实际操作层面的参与不足。4加快推进海绵城市建设的对策建议强化政府主导，

18、灵活运用市场政府是城市开展海绵城市建设的主导力量，政府要不断强化自身的主导地位，引领海绵城市的建设方向。首先，建议政府成立以市长为组长的跨部门海绵城市建设领导小组，协调园林、排水、道路交通、建筑等职能部门，强化领导小组的组织协调能力和监管能力。其次，强化各级领导干部的环境责任意识，要把领导干部任期内对以水问题为代表的城市生态问题的治理程度作为绩效考核的重要内容，要将城市生态环境和基础设施的改善程度纳入到对领导干部的综合评价中，科学衡量政绩。第三，重视建设蓝图绘制，举办主题推介活动。政府要以城市雨洪管理主题推介活动为依托，依据本城市的特色编制城市基础设施建设总体规划，为城市建设描绘蓝图。发挥市场

19、在海绵城市建设过程中的灵活作用，主要从以下三个方面做起:一是将生态环境保护观念引入价值观，建立和推广市场机制。制定灵活的税收政策，将企业或个人对环境污染的危害程度附加到税收中，促使公众意识的觉醒，降低环境污染和资源消耗。二是广泛吸纳社会资金，参与海绵城市建设。创新资金筹措方式，建立健全资金使用保障机制，将民间资本和社会资金作为财政投入的重要补充形式纳入到建设海绵城市的资金管理范畴。三是处理好政府主导与市场机制之间的关系，强化两者的有机协调配合。政府是开展海绵城市建设的主体，但也要将市场机制作为建设、管理和资金筹措的重要来源。出台指导意见，制定政策法规建设海绵城市既涉及到对老城区排水、道路、绿地

20、等基础设施的改造，也涉及到对新城区建设的统筹规划，在具体建设过程中必须全盘考虑、综合实施。不久前，国家住建部发布了海绵城市建设指南，但河南省并没有出台结合城市发展阶段、自然环境状况、经济发展水平等因素的具体指导意见。因此，建议河南省抓住当前海绵城市建设理念逐渐被公众接受的良好时机，协调相关部门研究制定推进河南省海绵城市建设的指导意见，发布具有可操作性和实用性的具体行动方案，引导各地市基于自身客观条件发布海绵城市建设计划表和行动路线图，解决城市水问题，保障城市水安全。制定支持性的政策法规是推动海绵城市建设的重要举措。一方面，河南省要积极借鉴国外发达国家推动城市雨洪管理的经验教训，在省内研究制定海

21、绵城市建设行为准则，保证各地市在推进海绵城市建设过程中能照章而行、有法可依;另一方面，政策法规要包含限制性条款和鼓励性条款。既要设定不透水路面覆盖率、传统屋顶面积的上限，也要确定城市绿地面积的下限;既要鼓励企业开展城市雨洪综合利用工程技术领域的研发、创新工作，也要设定海绵城市产业化发展的长远目标。重视污染治理，调整产业结构重视污染治理是海绵城市建设中改善城市生态环境的重要组成部分，对城市污染的治理主要从以下三个方面着手:第一，实行城市大气污染综合整治。河南省既要提高能源利用效率，严格控制有毒有害气体的排放，也必须制定更加严格的排放标准，杜绝出现新污染源。第二，破解固体废物处理难题。河南省要探索

22、建立垃圾分类机制，推动垃圾分类精细化和合理化，改善固体废物临时周转场所和最终处理场所的储存环境，加速推进固体废物资源化利用步伐，改变填埋式的单一处理方式。第三，稳步推进水源治理。建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，严格管理非法的地下水开采，探索形成机制化的排污权交易模式，制定排污权上市交易规则。调整产业结构主要从调整现有产业格局和发展新兴产业两个方面做起。一方面，降低第二产业比重，推动企业整合和淘汰落后产能，加快推进高耗能行业的污染治理，管控对水、煤炭等资源的浪费。另一方面，发展绿色产业和战略性新兴产业。政府要加大产业结构和产业布局的战略性调整，着力扩大高新企业的比重，提高产业发展的

23、规模和档次，吸引以节能环保产业为首的战略性新兴产业聚集形成高新产业园区。加大对服务业的扶持力度，发展节水农业、生态农业等高效益农业形态。4. 4开展建设试点，推进城市水生态保护海绵城市建设是城市公共基础设施建设的重要组成部分，河南省要在全省范围内结合具体的城市发展规划，积极开展建设海绵城市试点工作。首先，突出规划的引领作用。在城市总体规划中要明确低影响开发理念，选定条件成熟的区域作为建设试点，结合城市开发区域和项目特点确定合理的规划控制方案。其次，稳步推动建设进程。建设海绵城市试点的具体操作要以现有城市基础设施为依托，在保证城市基础设施安全运行和水安全的前提下，统筹与城市建设相关部门和专业，提

24、高海绵体的质量和效益。第三，积极落实责任主体和经验推广制度。在海绵城市建设试点运行的过程中，要加大对雨洪利用技术的研究，认真总结海绵城市建设的可行性经验，逐步做到规范化、标准化。城市水生态系统功能主体的保护与修复是建设海绵城市的核心和关键，河南省要重视相关保护与修复经验的取得。首先，识别水资源保护生态斑块。城市周边的各个生态斑块并非独立存在，大多呈混合交融状态，对己划定的生态斑块应严加识别和保护。其次，保护水系网络及生态系统。制定针对城市河道等水系网络的管理条例或实施办法，建立健全河道治理、岸线利用与保护的管理机制，规划建设缓冲区域，严格新上项目报审制度。第三，恢复已破坏的水生态斑块及网络。对

25、生态功能己经遭到破坏的河流、湖泊、森林、绿地等生态斑块要及时予以恢复，同时要根据地区的水文条件适当建造人工水生态调蓄设施，逐步恢复己遭破坏的水环境。4. 5加大财政支持，完善筹资机制政府是海绵城市建设的主体，政府的财政支持和完善的筹资机制对建设海绵城市至关重要。一方面，完善政府财政预算制度，加大财政资金投入力度。政府在经常性的预算中，在保证海绵城市建设资金投入充足的前提下，必须要安排一定的预算资金，引导与海绵城市建设相关的产品及技术的应用。在建设性预算中，要确保海绵城市建设资金投入的力度和准确性，提高基础建设投资占预算内投资的比重。另一方面，创新资金筹措机制。河南省海绵城市建设刚刚起步，产品科

26、技创新能力不足，投资营运资金的需求较大。河南省各地市要根据自身的经济能力，以中央财政支持为依托，发挥政府投资的主导作用，创新政府和社会资本合作的投资模式，吸引社会资金参与到海绵城市建设中来。强化科技引领，建立研发中心绿色屋顶、透水路面、下沉式绿地等海绵城市建设项目对科技水平有较高的要求，以创新工程建设技术为核心、以建立研发中心为依托是推动河南省海绵城市建设的重要环节。首先，加大科技创新资金投入力度。一方面，政府要加大对高校、科研院所、企业研发中心等研究机构科技创新的支持力度，为相关项目立项、关键技术攻关、技术成果产业化提供必要的资金支持;另一方面，设立创新基金，开展海绵城市建设创新技术评选活动

27、，鼓励科研机构和个人攻破技术难题。其次，推进产学研结合。建设海绵城市具有较强的地域性，河南省高校要与实力雄厚的大公司合作，加强实习交流和课题合作研究，积极利用大公司的资金和设备优势，派出研究员深入到企业，帮助企业实现技术创新，提高海绵城市建设效益。第三，强化研发中心建设。在具有学科优势的高等院校或技术创新优势的企业建立研发中心，加快省级重点实验室建设，高度重视基础前沿及核心技术研究，提高产业技术协同创新水平。深化体制改革，加强部门间协调配合政府管理体制的缺陷和建设单位间配合不到位将阻碍海绵城市建设的顺利推进。破解管理体制障碍、解决建设单位内部问题要从以下三个方面做起:首先，明责确权，明晰分工，

28、建立内部奖惩机制。涉及海绵城市建设的相关政府职能部门要明确自身职责和领导权限，明晰部门分工和管理权限边界，注重部门间工作衔接和协调配合，创新管理方式，制定奖惩管理条例。其次，完善内外监督机制，规范监督程序。管理部门要实施内外监督相结合的管理方式，规范和监督管理人员的用权行为，防止贪污腐败、滥用职权，威胁工程质量。同时，管理部门也要联合公众、媒体等社会力量，强化对承建单位和相关生产企业的社会监督，打造透明化、制度化监督程序。第三，简政放权，提高行政效率，减少部门管理职权冲突。政府必须强化自身改革，简政放权，加强内部考核机制和绩效评价机制建设，建立“能上能下”的用人机制。同时，给予工程建设单位和产

29、品生产企业更大的自主权，为相关企业的发展壮大提供便利条件，鼓励企业走出去普及建设理念，提高民众参与意识。海绵城市理念的深入人心是建设海绵城市的社会基础。首先，扭转城市建设理念。传统的城市建设注重路面硬化和排水设施建设，“快速排除”和“末端集中”的城市排水理念造成了逢雨必涝、旱涝急转的严峻局面。建设海绵城市则是强调让城市回归自然，强调优先利用自然湿地吸纳雨水径流，通过透水地面、下沉式绿地、绿色屋顶等海绵体纤解城市雨水难题。其次，加强海绵城市理念宣传。政府可以通过图片展和活动月等方式，在街头、社区、学校开展有关建设海绵城市的认知活动，向民众传达海绵城市的内涵、建设理念和长远意义。第三，提高民众参与意识。城市水问题与每个居民息息相关，建设海绵城市要动员全社会积极参与，努力将海绵城市建设理念和具体要求转化成一种思维习惯或行为模式，乃至形成一种城市文化，共同为建设海绵城市而努力。5结论海绵城市建设是一个涉及园林、排水、道路交通、建筑等多个专业部门的系统性工程，需要企业、政府、个人的密切配合，是不可能一狱而就的。现阶段，河南省海绵城市建设还存在着法律法规体系不健全、规划建设落后、建设单位沟通配合不到位、建设理念宣传不足等问题，仍需要站在历史和现实的高度，用宏观和长远的战略眼光，结合省内具体建设实践，从政