美国进步主义时期的腐败与增长Word格式文档下载.docx

1、在本文的第二部分，我把美国各城市的情况与我们所认为的腐败产生原因和结果进行了比较。第三部分介绍了18801930年间美国曾经发生过的腐败。第四部分讨论了针对腐败的两个重要的民主反应：政治机器（political machine）和政治改革。美国城市腐败史证据表明腐败是普遍现象，但是对腐败的抵制也相当普遍在我们称之为改革或者是进步主义时期，也就是从1880年到“罗斯福新政”时期，美国城市异常腐败吗？当时的观察家确实认为美国城市是非常腐败的。林肯斯蒂芬斯和詹姆斯布赖斯等作家认为市政府变得比以前更腐败了，而且通常比州或者联邦政府机构更腐败，甚至比外国市政府更腐败至少比北欧各城市的市政府机构要腐败（B

2、ryce ，1895，第163 页;Steffens19041957；Teaford ，1984，第1 页）。而自“罗斯福新政”以后，市政府在许多方面的势力，包括腐败，却大大下降了。个别城市的历史表明，多数较大城市的腐败正在衰减。然而，如果找到可以对腐败进行跨期比较研究的单一历史（资料）渊源，上述结论将会更加可信。反映各时期美国大城市情况的最全面的政治历史书籍是18201980年美国市长人名词典（以下简称人名词典），该书由梅尔维尼和皮特琼斯编写。我将利用这段历史来说明18801930 年间美国城市的腐败是否非常严重。这本人名词典涵盖了15个大城市的678 位市长的历史。这本书并不是古物研究者的

3、习作，而是由两位杰出的城市政治科学家撰写的学术著作。两位作者必须按照格式要求来评价每一位市长：有的默默无闻，有的枯燥无趣，有的名声显赫，有的绚丽多彩。每一个条目都包括个人经历、被选举的次数、主要的问题、取得的成就以及市长行政工作的失败，包括腐败。政府腐败是指为了满足个人目的而滥用公共权力。基于这一定义，我按两个标准将每一个市长的行政管理行为进行了分解，这两个标准是：（1 ）包括市长本人在内的任何一个政府职员被报道是腐败的，（2）市长本人受贿。我没有把市长的任期分为诚实和非诚实时期。假如腐败发生了，政府机构或者市长将被认为在整个工作期间都是腐败的。较之于被发现腐败时才称为政府腐败，我们的分类方法

4、看起来更具现实意义。现在我转而考虑腐败的测度和城市特征之间的关系。该分析的主要局限在于只包含15个大城市，而且无法扩大，因为它就是美国历史上大城市的总体规模。根据人名词典，这15个大城市的腐败在改革时代（1880年1930年 ）达到了顶峰。在图1 中，我用腐败的两个标准描绘了这一始于1820年的变化。根据这些标准，在1850年之前，腐败几乎不存在；在18501880 年间开始上升；18801930年间，腐败保持在一个相对较高的水平，不断波动但没有形成总体趋势；从20世纪3070 年代，腐败则开始下降。在图1 中，我按照第一种测度方法，即政府机构的腐败，对15个城市的腐败现象进行了总结。在185

5、11880 年间，平均每四个城市中有一个城市腐败；在1880930 年间，腐败水平上升了将近50% ，每三个个城市中有一个腐败；1930年以后，报道出的腐败减少了，又恢复到大约每四个城市有一个城市腐败的水平。在15个大城市中，腐败和城市规模相关，但是和地区以及城市的增长都不相关。在表2 中，我描述了这15个城市中每一城市的人口和的增长率。一般而言，城市越大，就越容易腐败。在表2 的最后一行，我描述了每一个时期开始时的人口和该时期腐败之间的相关性。相关系数一直都是正的，直到1930年一直在0.6附近波动，在19301980 年间，下降到0.28 。尽管被考察的城市数量较小，但并没有出现异常值。1

6、8501880 年间，五个最大城市中有三个处于最腐败的城市之列；18801930 年间，五个最大城市中有四个处于最腐败的城市之列。到1930年以后，除了波士顿和纽约政府的规模有所上升以外，五个最腐败城市中有三个城市相对变小了。腐败不再一如既往地局限在某些地区。东北部、中西部、西部和南部的城市都经历过腐败政府时期。这样的腐败率是高还是低呢？一方面，即使在城市腐败最严重的年份，15个城市中最多只有8个被报道出腐败。另一方面，人名词典仅仅描写了较高的管理层中发生的腐败，因此这些数字只是对腐败行为的最低估计。在罗斯福新政时期，几乎没有城市可以免受腐败的影响。即使布法罗这个腐败最少的城市，也被一个腐败的

7、政府管理过两年。然而，这些城市中也没有一个城市总是腐败。即使是芝加哥这个最腐败的城市，也曾被一个据说是诚实的政府管理了12年。简而言之，证据表明腐败是普遍现象，但是对腐败的抵制也相当普遍。政治历史表明在美国的城市中政治竞争和体制变迁是常有的事。甚至在最腐败的时期，腐败的市长和议员也是在一个可能会被投票出局的社会里活动。美国城市的增长和腐败在美国的城市里，为什么腐败没有导致较差的政府管理呢？纵容和压制腐败的力量都有哪些？在这部分，我研究了纵容和压制腐败的力量。经济学家和政治学家已经就腐败、较差的政府和增长之间的关系做过研究。腐败和税收一样，通过降低经济活动的收益而损坏经济增长。因为腐败会导致较差

8、的政府管理，所以也会损害经济增长（Kaufmann，1997；魏尚进和Shleifer，2000）。对比较成功的美国城市的一种解释是，尽管存在腐败，它们还有一个相对好的政府，但这只是用一个难题替代了另一个难题而已。在美国的城市里，为什么腐败没有导致较差的政府管理呢？从18801930 年，美国城市中占主导地位的经济特点是增长。腐败对增长是有害的，但是增长会吸引腐败，特别是美国城市所经历的增长类型。那是一个并购运动和攫财大亨并存的时代，也是产业集中和垄断利润增长的时期。技术进步使城市成为较有吸引力的地方，也包括城市交通、供水、下水道、公共卫生和安全、教育、路桥以及警察和消防部门的改善。城市设施的

9、改善意味着城市正在创造自己的租金。最后，城市人口的增长及多样化损害了市政府旧有的结构，并且为有野心的政客提供了以一定价格满足多样化利益的机会。抑制腐败行为、鼓励好的政府行为的最强大力量是城市之间的竞争。从18801930 年，为了促进增长，美国的城市之间互相竞争。城市之间的竞争限制了城市腐败。城市始终是小型开放经济体，它们互相竞争以新的企业和公司。它们靠当地税收来维持，当需要借钱时，得靠自身的信用；本地企业依赖城市外部的市场。城市不能控制进口，不能操纵其边界以外的市场，也不能控制资本和劳动力的跨地区流动。就像施莱弗和维什尼（Shleifer 和Vishny，1993）所解释的，政府之间的竞争减

10、少了腐败。假如一个企业遇到了一个腐败的政客，这位政客可以索要“垄断”贿赂，同时会敲诈本应由企业享有的经济利润。假如企业可以应付许多政客中的任何一位来满足自己的需求，那么政客之间的竞争必将会压低索贿价。然而，假如每一个企业必须应付许多政客，那么贿赂应该会相当高。就像上下游的垄断者一样，政客将会要价过高，把企业驱逐出商界，降低可以观察到的贿赂水平，但却增加了腐败的成本。这个简单的模型对分析美国城市很有用处。城市敏锐地意识到它们之间会为新的商业和居民竞争。选民关心他们的城市是否繁荣，政客们关心能否连任。城市越发展，腐败就越有利可图，因此腐败的政客比诚实的政客有更强的动机去促进城市发展（McGuire

11、和Olson，1995；Olson，1991）。城市的开放经济也鼓励本地精英支持好的政府及促进增长的政策。开放的城市边界限制了腐败的城市政府给依靠外部市场的本地产业所能提供的优惠。正如克鲁格（Krueger，1993）在她题为良性和恶性循环的文章里指出的，政府官员和商人可能是同盟者。她比较了实行进口替代战略和出口导向战略的发展中国家的增长。在进口替代型国家里（在拉美比较普遍），本地商人变得依靠政府的贸易限制，并游说政府维持贸易限制。长此以往，经济变得越来越落后，这迫使政府采用更多的限制政策以维系进口替代产业的生存，这就是“恶性循环”。另一方面，一些国家（比如“亚洲虎”）一开始就实行出口导向政策

12、，逐步形成了政治精英，这些精英更偏好对增长有利的政策，这就是“良性循环”。在美国的城市里，当地的精英不会置身于政治之外，他们支持出口导向政策，想要好的政府和增长（Hays，1964）。罗斯福新政之前，对腐败的另一个限制在于城市财政的独立性，以及由此引发的城市政府对当地税基和全国性债券市场的依赖。虽然从法律上说，城市是州的产物，但是城市的日常开支和基础设施建设贷款主要依靠它们自己的税收，而不是依靠州和联邦政府的资金。从18801930 年，城市进行了大规模的建设，主要依靠市政债券进行融资。市政债券市场是第一批归入政府监管的金融产业之一。在19世纪70年代金融危机时期，许多城市被迫拖欠债务。结果，

13、一些州政府进行了限制市政府借债的改革（Monkkonen，1996）。在很多州，借债规模被限制只能占可征税的城市不动产的某一比例，通常为5%。在一些州，如果没有选民的投票，或者没有建立一套偿还债券的有保障的税收机制，城市就不能发行债券（Nelson ，1997）。各地的城市都被迫公开它们的账簿。这些规定确保了投资者愿意购买市政债券，他们对城市的信心也由此树立起来。19世纪70年代和大萧条时期，略具规模的城市都没有拖欠债务的行为。城市的边界为城市腐败增加了另一个限制。城市是州的产物，也要服从于州的法律。州政府以及联邦政府可以调查和起诉市政府官员。在美国的城市里，法院体系相对受到保护，法治一般也能

14、得到执行。考虑到腐败的种种限制因素，我们可能会对政客的腐败行为感到奇怪。然而，18801930 年存在一些有利于腐败的条件。企业和居民离开城市的能力可以制约腐败，但是，离开城市的成本在进步主义时代比此前此后都要高。一些城市通过合并边界实现了不断扩展。郊区居民接受合并的意愿表明，城市边界外的居民和企业看重城市的服务胜于对腐败的担忧。技术也决定了企业对城市位置的价值。19世纪80年代以后，两大进步加速了城市经济活动的集中：全国性的铁路系统创造了一个真正的全国大市场；电车使大量工人在郊区居住、在中心城市工作成为可能。城市的财富以及市区和郊区的不动产价值开始上升（Mills和Hamilton ，199

15、4；Werner，1978）。这些进步使得大企业更难离开城市的政治边界，因而提高了腐败的可持续水平。对大型蒸汽机工厂日益依赖也使企业把厂址设置在运送煤炭的铁路系统附近。到20世纪20年代，汽车和卡车使居民能够离开中心城市到郊区以及城郊结合部成为可能。20世纪50年代以后，货车和州际高速公路系统大规模地取代了铁路，用于较轻货物的长途运输。小汽车把工人从电车里解放出来（Bottles，1987；Garreau，1992；Mills 和Hamilton ，1994）。新的交通体系并没有破坏中心城市。一些庞大而古老的城市的人口只在1950年或稍后达到了顶峰，伴随着服务业逐渐替代制造业，许多大型中心城市

16、的人口现在基本保持稳定。但是，内燃机降低了企业和富裕居民所能承受的腐败水平，输电网络和电动机的发展把制造工厂从煤炭和运送煤炭的铁路系统中解放出来。1930年之前，大城市里出现了数量更多、质量更好的政府服务和产品，这也鼓励居民和企业呆在城市里。1930年以后，中心城市相对于郊区的优势逐步丧失。18801930 年期间，政府职责迅速增加：早期，中心城市的公共产品和服务显示出优势。对于不断扩展的郊区来说，供水和排水设施特别昂贵，修建也很困难；在教育方面，建设新的学校，尤其是成本高昂的高中，需要大量的资本支出。随着时间的推移，郊区逐步改善了公共产品的数量和质量，因此中心城市的优势开始下降。在许多州，州

17、一级的改革迫使城市共享大的基础设施体系，比如供水。郊区的市政当局学着怎样借钱以及如何进行自己的基础设施建设。郊区人口开始增加，逐渐变成了小城市，而人口的增加能够支撑高质量的政府公共产品和服务。随着居民和企业搬迁到郊区，中心城市发现自己处于基础设施老化和贫困人口比例相对较高的境地，这就使政府产品和服务的质量优势逐渐从中心城市转移。可以忍受的腐败水平下降了。竞争限制了腐败，但没有消除它，因为城市之间并不是可以完全替代的。对企业来说，从一个地方换到另外一个地方总是有成本的。规模较大的城市，比如纽约、芝加哥和波士顿，是最具价值的商业地点。它们是最大银行的总部所在地，也是主要的批发市场、有最大规模的人口

18、，是最多样化和最尖端的劳动力市场所在地。许多企业需要留在最大的城市里，这使大城市里的政客拥有了垄断力量，从而可以解释最大的城市最腐败的结论。腐败的路径我现在开始考虑在进步主义时代，这些力量怎样形成了腐败，以及美国城市政府的特性。当时的报道以及美国城市的通俗史已经刻画出了受贿、盗用公款、渎职、拿回扣、非法经商、内幕交易、掩护犯罪、讨伐有野心的政治对手等。非主流的历史学已经把这些事例置于历史叙述的地位。对城市腐败进行单独讨论的一个重要起点是林肯斯蒂芬斯为麦克卢尔（McClures）杂志所写的系列文章：城市的耻辱（19041957）。斯蒂芬斯的文章写于19011903 年间，这些文章的目的是告诉读者

19、在哪里可以发现腐败。斯蒂芬斯并不是一个没有偏见的观察者。他认为，美国的商人，除了穷人和少数民族选民以外，都是腐败的源泉，但他没有花时间去研究政治机器。他对每一个政府的责任以及私人部门的参与者表示怀疑，他的文章详细描述了20世纪之交美国城市的腐败。新政时期的城市腐败可以分为四种基本类型：（1 ）挪用公款，（2 ）源自公共合同和特许权的贪污，（3 ）监管腐败，包括与犯罪活动有关的腐败行为以及（4 ）内幕交易。路径一：挪用公款在进步主义时代它很少发生，公开账簿使市政管理机构保持诚实。公开账簿是新政时代最早的、争议最少的、也是最成功的改革之一挪用公款最令人注目的特点是在进步主义时代它很少发生。1880

20、1930 年间，关于挪用公款的报道非常少。斯蒂芬斯只描述了三个案例，而且只有一个被证实。在匹兹堡，市检查官办公室的30万美元不翼而飞。付讫支票表明至少有10万美元直接到了匹兹堡市的党魁弗林手中。当时的10万美元在2004年值200 万美元。同时代的人也注意到了政客们的自我控制。这是威廉赖尔登在其非常有趣的一本书中提出的主要观点之一，该书根据对坦慕尼协会成员乔治华盛顿普伦凯特的采访写成。普伦凯特解释说，“账簿无疑是很好的”，“市财政也是令人满意的。一切都很好。他们改革者向我们表明，坦慕尼协会各部门的头头们在法律范围内关照他们的朋友，给他们尽可能的机会以获取诚实的贿赂”（Riordan 1905

21、1994 ，第56页）。当时的投资者也发现通常情况下市政府是值得信赖的。市政债券被认为是安全的，并从1880年开始以较低的利率发行。公开账簿使市政管理机构保持诚实。公开账簿是新政时代最早的、争议最少的、也是最成功的改革之一。起初只是个别城市，后来联邦政府进行了规定，城市要公开它们的账簿。1902年，美国普查局（Bereau of Census）开始公布城市的年度支出，资料来源于由该局雇用和培训的会计所做的城市账目。路径二：从合同和特许权获得贿赂建筑合同是腐败最有利可图的来源，但是城市经营特许权的价值更高腐败的第二种形式，从合同和特许权获得贿赂，回报更高。有野心的政府官员（选举的或者任命的）发现

22、，规避政府公共产品和服务的法律规定并不难。1880年以后，地方政府负责或者安排一系列公共产品和服务的供给。有时市政府与提供公共产品和服务的私人公司签订合同，比如街道清扫、为政府医院提供药品。有时，市政府安排有特权的公司直接向公众提供服务。在另一些情况下，政府通过其相关部门或者市属企业直接提供公共服务。盗用公款很少发生，但是腐败合同并不少见。甚至在内战之前，市长就把市政印刷合同送给最忠诚的报社。据斯蒂芬斯所说，到20世纪初，市政府会把钱存在圣路易斯、费城和纽约有特权的银行里。在圣路易斯，市政府医院的药品和城市救济院的百货都是由特许供应商提供。圣路易斯市的老板科洛纳尔巴特勒，为获得垃圾清扫合同向公

23、共卫生局的职员行贿2500美元，最后被判有罪（Steffens1904 1957，第2324 页、第40页、第147 页、第207 页）。最有利可图的是建筑合同。许多政治大佬投资于建筑公司。在匹兹堡市，党魁弗林“积极参与公共合同”。他为城市修建了很多建筑、街道和桥梁（Steffens 1904 1956 ，第11524 页）。在费城，政治大佬马丁的商业合伙人波特管理建筑合同（Steffens 1904 1956，第145 页）。在纽约，“坦慕尼协会在公共产品的贪污方面有一套良好的体系”（Steffens 1904 1956，第210 页）。20世纪初，坦慕尼协会的老板，查尔斯墨菲，在他弟弟的纽

24、约合同承包和货车运输公司（New York Contracting and Trucking）担任不参与具体经营活动的合伙人。1905年，这家企业及其子公司签署了价值1 500万美元的市政合同（Allen，1993，第211页）。改革者意图阻止这些腐败行为，但是，与反对挪用公款取相比，显得很不成功。虽然要求竞争性投标的法律已经通过，但斯蒂芬斯的研究显示，在匹兹堡和费城，投标仍被非法操纵，并专门设计了一些特殊环节让某一个投标者中标。投标中经常发生共谋行为。普伦凯特报道了投标者就政府盈利性拍卖进行共谋（Riordan 1905 1994，第55页）。竞争性投标的规定可以降低成本，但也激励了低质量。

25、质量问题促使改革者采用不寻常的改革，用市政部门或者市政所有的企业取代私人生产者。从经济角度衡量，用市政所有代替私人供给是一种值得怀疑的策略，因为虽然市政职员没有降低质量的动机（Glaeser，2001），但他们也几乎没有降低成本的动力。根据斯蒂芬斯的观点，腐败合同既提高了公共产品的价格又降低了公共产品的质量，但是改革时代美国的城市明显避免了由腐败合同导致的一个代价高昂的问题，即腐败鼓励政府选择错误的项目。现代腐败国家把资源从高社会受益、低腐败机会的项目转移到低收益但更多腐败机会的项目（Kaufmann，1997，第119 页；Mauro，1993；Shleifer和Vishney ，1993）

26、。早期的改革者的确对过多的基础设施建设不满。在纽约，改革派市长哈夫梅耶是19世纪70年代早期特威德丑闻之后当选市长的，他认为布鲁克林桥就是对纳税人金钱的巨大浪费。选民在下一次选举中又选了他，以报复坦慕尼协会。在20世纪之交，改革者们不再抱怨过多的基础设施建设或者过多的服务提供。斯蒂芬斯和同时代的人都没有提及基础设施过多的问题；相反许多改革者抱怨基础设施和公共服务太少了（Hays，1964）。显然，腐败的政客发现，从选民和债券投资者认为值得建设的项目中，为自己谋取私利是最容易最安全的。建筑合同是有利可图的腐败来源，但是城市经营特许权的价值更高。19世纪晚期出现了几个重要的产业，包括煤气、电力和电

27、车。在许多欧洲国家，提供这些服务是政府的责任，但是在美国，这些服务由政府授授权给私人企业经营。煤气、电力以及公共运输事业需要政府特许才能够运营。经营一家建筑公司会使人变得富有；而经营市政府特许的公用事业则把一个人变成镀金时代的精英。由于进入这些行业是由政府控制的，因此腐败是不可避免的。斯蒂芬斯关注了垄断竞争时期中叶的街区铁路产业。他发现在他关注的六个城市中有五个城市的官员从公共运输特许权的控制中获得了丰厚利润，这五个城市是圣路易斯、匹兹堡、费城、纽约和芝加哥。通过玩弄特许权而敲诈有轨电车公司的现象甚至有一个专有名词，叫作“权杖”（Steffens 1904 1956，第156158 页）。公共

28、运输事业腐败只是市政腐败的一个方面。公共汽车公司像他们的堂兄长途铁路运输一样，也在从事这一类的公司诡计。经理、企业主和金融家操纵普通股价格、设立建筑公司、修建电车轨道，让自己获得超额回报，并投机于电车沿线的不动产（Hendrick ，1919；Jackson，1985）。在许多城市，市内有轨电车的经营者从不动产投机中获取的利润比经营有轨电车还要多。奥克兰德的斯密斯、洛杉矶的亨利亨廷顿、马里兰州的议员弗朗西斯修建有轨电车线路的目的就是出售郊区的不动产（Jackson，1987，第124 页）。政府垄断带来的危害是政府机构将会限制其他企业的进入，提高价格以保护垄断利润。在发展中国家，这是腐败阻碍经

29、济创新的原因之一（Murphy，1993，第413 页）。但是在一战以前的美国城市里，这还不是严重问题。虽然公共汽车体系存在着腐败，但有轨电车线建设得很快，其覆盖的里程也很长。市内电车道在内战以后就开始普及，但是真正的发展却来自于弗兰克斯普雷格1887年对高架线路所作的改进。在15年内，所有的大城市和一些相对较小的城市就普及了有轨电车。19011902 年，大城市（人口超过35万）的公共交通运输系统平均每年为每个人提供243 次的旅程服务（Teaford ，1984，第236 页）。而在欧洲的大部分地区，市内有轨电车的运营商被禁止投机邻近的不动产，因此电车线路的建设很慢而且距离不长（Jackson ，1985，第124 页；Teaford ，1984，第236 页）。