农民工社会保障问题与对策研究第一稿文档格式.docx

1、2、经济因素 173、社会因素 174、管理因素 185、自身因素 20二、农民工社会保障问题的解决对策 20（一）农民工社会保障体系的系统分析 201、运用系统论的开放性原理进行农民工社会保障目的分析 212、运用系统论的层次性原理进行农民工社会保障层次分析 213、运用系统论的相关性原理进行农民工社会保障责任分析 224、运用系统论的最优化原理进行农民工社会保障运行分析 22（二）构建农民工社会保障的宏观环境 231、构建有利于农民工社会保障的政治环境 232、构建有利于农民工社会保障的法律环境 243、构建有利于农民工社会保障的公共管理环境 254、构建有利于农民工社会保障的思想文化环境

2、 26（三）农民工社会保障思路与架构 271、指导思想 272、社会保障架构 28（四）、农民工社会保障措施方案 281、社会保险措施方案 282、社会救助措施方案 323、社会福利措施方案 334、社会互助措施方案 34（五）农民工社会保障运行制度设计 34参考文献 36摘要:解决好农民工社会保障问题，是工会工作者的重大责任。本文运用文献研究、比较研究、调查研究、系统研究等方法，在分析研究和解决农民工社会保障问题重大意义的基础上，就现实生活中存在什么样的农民工社会保障问题，解决农民工社会保障问题的重要性，如何解决社会保障问题，进行了深入的分析与探讨，提出了有针对性、可操作性的对策建议。首先，

3、概括了农民工的现状，对农民工进行了社会学分析，分析了农民工社会保障具有外部经济性、社会和谐性和经济社会引擎作用的价值，详细介绍了农民工社会保险、社会救助、社会福利、社会互助方面的诸多问题；从政治、经济、社会、行政管理和农民工自身系统分析了农民工社会保障问题的成因。其次，分析了发达国家工业化初期的“农民工”现象及存在的诸多农民工问题，总结和阐述了一些值得我国借鉴的经验、措施。最后，从系统论思想出发，进行了农民工社会保障目的分析、层次分析、责任分析和运行分析；从解决好农民工社会保障问题出发提出了构建有利于农民工社会保障工作的宏观政治、法律、管理和思想文化环境；提出了作者关于解决农民工社会保障问题的

4、指导思想、社会保障架构和解决问题的具体措施方案。关键词：公共管理 社会保障 农民工绪 论改革开放以来，随着我国城市化、工业化进程日益加快，越来越多的农村富余劳动力逐渐向城镇转移就业，从而形成了一个特殊的社会群体农民工。农民工的大量涌现，为社会创造了财富，为农村增加了收入，为发展注入了活力，是我国现代化建设和和谐社会建设进程中一支举足轻重的重要力量。2004年中央一号文件称农民工为我国现代化建设进程中一支新型劳动大军，是产业工人的重要组成部分。由于体制、政策、社会地位、经济地位、自身素质、社会认识等方面的原因，农民工进城务工面临着许多问题，主要有工资待遇低，劳动环境差，社会保障待遇普遍缺失，基本

5、享受不到城镇公共产品和服务，身份转换困难，维权工作困难重重，受歧视的现象依然存在等等。这些农民工问题日益成为影响我国现代化建设和和谐社会建设的重要因素。近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一些保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，并提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的农民工工作方针。随着各地、各部门高度重视和积极工作，农民工问题得到一定程度的重视和解决，特别典型的是以温家宝总理为农民工讨薪为标志的“讨薪风暴”，集中政府力量在很大程度上突出解决了大部分农民工工资被拖欠的问题。但是，农民工与城镇职工相比，在各个方面还有一些差别，一个特别突出的问题是农民工的社会保障

6、状况不容乐观。对于在城镇生活中处于相对弱势地位的农民工来说，这种欠缺的社会保障是他们工作和生活的制约因素，也是发展经济和构建和谐社会的制约因素，必须引起重视和解决。维护职工合法权益是工会组织的基本职责。农民工是产业工人的重要组成部分，是职工队伍的重要力量。维护农民工的权益，特别是解决好关系农民工切身利益的社会保障问题，是工会组织和工会干部的重要职责。能够在一定程度上研究好农民工社会保障问题，探索到其中一些规律性的东西，找到一些解决问题的办法，是一名工会干部值得骄傲的事情。一、农民工社会保障问题与成因（一）、农民工的社会学分析农民工是社会大家庭的成员，不但与社会其他各阶层发生着紧密的联系，而且作

7、为一支重要的社会生产力，与社会经济生活、政治生活、文化生活也发生着一定关系。同时，由于农民工队伍极其庞大，其内部也有着不同的成分，不同的利益取向，发生着这样那样的联系。所以，要对农民工进行社会学分析，既要从农民工的外部进行社会学分析，又要从其内部结构上进行社会学分析。首先进行外部社会学分析。1、分析农民工所处的社会大环境农民工当前处在城乡二元分割的社会结构之中，一个是由社会管理者、社会精英、企业和小商业经营者、城镇职工组成的市民社会，一个是由农民组成的农民社会。在我国两者的存在有着悠久的历史根源，历史上虽然各自独立，但是仍然存在着自然的社会流动。自1958年中华人民共和国户口登记条例、1959

8、年中共中央关于制止农村劳动力外流的指示和关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知颁布后，两个社会的人口流动被限制了，更为严重的是其后针对这两种不同的“社会”所采取的政治、经济、文化和社会保障政策的不同，赋予了市民社会和农民社会更多身份上的差异，这种“身份制”客观上起到了社会屏蔽作用，割断了市民社会与农民社会的先天联系，人为制造了两个相对孤立的社会形态。在城乡二元分割的社会中，市民可以享受到国家提供的工作机会、教育机会、市政建设、退休金或养老保障、文化服务等等，而农民只能靠自己的力量从农业中获得收入且其收入中一部分还要被国家拿去支持工业发展，靠自己的力量办教育，办基础设施等等，本来先天禀赋无二的人在

9、两个社会中截然而成两种生活方式。2、分析农民工的社会处境农民工正是在这样一种城乡二元分割的社会大环境下离开农村离开农业生产活动而进城就业。在城市，一方面城市建设和经济发展需要有农民工的积极参与，特别是那些艰苦行业和艰苦工作离开农民工就没有人干，城市政府比较乐意利用农民工这些劳动力，一方面，农民工的到来加重了城市基础设施建设和社会保障的压力，与“市民”形成了竞争，在一些“市民”的权益特别是城市低收入群体和困难职工的利益难以得到保障的情况下，农民工的利益得不到城市政府切实的重视，城市建设和劳动保障设计没有考虑他们的需求，他们没有资格参与城市政府和社区管理决策活动，缺乏与经济贡献相称的社会地位，可见

10、，在城市农民工是一个被边缘化的社会群体，社会地位十分尴尬。在农村，对于那些“离土又离乡”的农民工来讲，长期不在农村生活，甚至举家迁出，农村除了土地和亲友的联系外，不参与任何农村管理和社会活动，他们只有一个农民身份的壳留在农村，可见在农村他们同样处在十分尴尬的局面。3、分析农民工的发展方向城乡分割的二元社会在农民工到来后，形成了一个不十分完善的三元社会，无论二元社会、还是三元社会都不是一种稳定的社会存在状态，随着我国工业化、城市化、现代化的进一步发展，建设一个一元化的市民社会是社会发展的必然趋势，农民工必须解决好被边缘化的问题，他们将来面临两种选择，即融入城市成为市民或者回到农村成为农业劳动者和

11、经营者。从某种意义上说，农民工未来发展的方向就是要消灭“农民工”这个称谓。然后进行内部社会学分析。农民工就业呈现两种模式，一种是“留鸟”模式，就是以留在城市为目标，彻底脱产农业生产，举家在城市从事非农产业，靠获得非农业收入生活；一种是“侯鸟”模式，就是农忙时回农村从事农业生产，农闲时出去打工，或者一定时期内在城市就业但以维持或改善农村生活为目的，将来还要回到农村生活。分析两种模式，可知道农民工最终会有两种不同的去向，一个目的地是城市，一个目的地是农村。所以，农民工内部实际上分为两种不同的亚群体，他们同为农民工但利益取向不同、就业模式不同、发展方向不同。可见，农民工群体作为社会结构中的一元，必然

12、要发生新的分离和组合，最终融入社会统一体中，发达国家工业化初期农民进城就业也出现了这样的趋势。（二）、农民工社会保障的价值价值分析首先要从现实中存在的价值冲突入手。关于农民工社会保障的价值，一种观点认为，发展经济是第一位的任务，农民工是社会发展和进步过程中的过渡现象，不需要高度关注或者平等关注农民工社会保障方面的问题，如果强调农民工社会保障权益会影响投资热情，影响经济发展速度；一种观点认为，建立一个公平、和谐的社会，必须要关注农民工社会保障权益，只有这样才能调动劳动者的积极性，从而促进经济又好又快发展。两种观点实质上是以人为本的科学发展观和片面的GDP发展观之间的争论。可见，农民工社会保障的价

13、值冲突实质上是公平与效率的冲突、局部与全局的冲突。下面分析农民工社会保障的价值：1、农民工社会保障具有外部经济性对于农民工社会保障制度本身来看，建立并运行一个完善的社会保障体系，增加了国家、企业、社会各界及农民工个人的投入，相应地就减少了社会产出，从内部来讲是不经济的。但是，社会学上的成本收益关系不能单纯从内部来看，而应看其外部的经济性。第一，社会保障可以维持农民工正常的生活需要，调动他们的劳动积极性，提高劳动生产率，从而促进经济的发展。第二，社会保障可以稳定增加劳动者队伍，保障企业劳动力的供应，从而促进经济发展。张丽宾在研究“民工荒”问题后认为该现象反映了外出务工农民供给出现瓶颈。社会保障正

14、是解决这种瓶颈制约作用的有效措施。第三，社会保障可以维持和保障社会人口的必要再生产，有效地促进社会生产力的发展，提高生产力发展水平，从而促进经济发展。虽然，很难从定量分析看出农民工社会保障创造的外部经济价值的确切数字，但是生产实践可以清晰地做出印证。社会调查中一些管理规范的民营企业和主要雇佣农民工的国有企业的经营者认为，为农民工提供社会保障，可以稳定职工队伍，保证企业正常的生产经营活动，特别是我国当前劳动力供给正处在由供过于求向供不应求过度的拐点位置，农民工社会保障的经济作用十分明显。很多人认为，减少农民是实现工业化、城市化、现代化的必由之路，但是没有良好的社会保障措施，根本不能做到减少农民。

15、一个是单纯强调利用农民工，不注重对其社会保障权益提供保障的经济效率，一种是强调农民工社会保障，注重经济持续发展的效率，两种效率相比，后者具有无可比拟的优势。可见，农民工社会保障具有明显的外部经济性。2、农民工社会保障具有社会和谐性经济发展不是人类的终极目标，人类发展经济的目的是为人类本身服务，建立一个公平、和谐、富裕的公民社会、和谐社会是发展经济的最终目的。农民工问题的存在，直接导致社会群体、社会成员之间的矛盾，社会群体与政府之间的矛盾，甚至可能导致潜在的阶级矛盾发生。解决农民工问题，建立一个公平、合理的，社会各阶层和睦的和谐社会，就要有效地协调农民工与有关群体和国家的利益关系。农民工社会保障

16、，就是一个协调农民工与企业之间的利益、农民工与政府之间的利益的有效机制，所以说具有社会和谐性。有学者对各国社会保障与贫富差距关系研究后认为，有效的社会保障可以缩小贫富差距，促进实现社会公平。3、农民工社会保障具有社会引擎作用和谐社会、市民社会、富裕社会是社会发展追求的目标，建立这样一个社会，在现阶段三元社会向一元社会过渡的时期，主要是解决好作为“溶质”的农民工群体的各种问题，促进他们更快更好地向市民社会迈进。为农民工提供良好的社会保障措施，就象加热、加添加剂一样，可以很好地帮助解决农民工的后顾之忧，促使他们融入主流社会，加快推进工业化、城市化、现代化的过程，所以说农民工社会保障工作具有一种类似

17、引擎的社会推进器作用。（三）农民工社会保障问题现状1、农民工社会保险问题当前，农民工社会保险存在以下问题：一是社会保险在农民工中覆盖面小。2005年全国就业人口7.52亿人，养老、医疗、失业、工伤和生育保险的覆盖人数分别达到17487万人、13783万人、10648万人、8478万人和5408万人，分别占23.3%、18.4%、14.1%、11.3%、7.18%。而对于农民工来讲，全国参加各种社会保险的农民工尚不足20%。就拿经济发达的广东省来讲，截止2003年底，该省参加养老、失业、工伤、医疗保险的比例分别为16%、13%、6%、20%，很多农民工尚游离于社会保障体系之外。深圳市40余万的建

18、筑从业人员，购买了工伤保险的却只有20万左右。二是当前农民工社会保险的范围窄。失业保险、生育保险几乎没有覆盖到农民工。例如，根据失业保险条例规定，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人应该参加失业保险，用人单位按规定为农民工缴纳社会保险费，农民合同制工人本人不缴纳失业保险费。单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。补助的办法和标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。可见，农民工有权参加失业保险，但是现实生活中农民工并没有失业保险这个保障。至于女职工享有的特殊权益-生育保

19、险，国务院颁布的女职工劳动保护规定明文规定生育保险“适用于中华人民共和国境内的一切国家机关、人民团体、企业、事业单位的女职工”，但是事实上同样是女性，同样是人口再生产的重要一环，女性农民工却享受不到这样的权益。此外，养老保险、医疗保险在农民工中的扩面工作刚刚开始，而国家强制缴纳的工伤保险在农民工中覆盖率也很低。三是保障功能差。五大保险中农民工几乎没有享受到失业、生育保险。工伤保险对于整个农民工群体来讲保障能力有限，主要原因在严峻的安全生产与职业卫生形势下，工伤保险覆盖面低，远远满足不了农民工的工伤保险需要。养老保险方面，由于农民工收入不稳定，实际平均收入水平不高，而缴费基数无论高低在领取基本养

20、老金时并无差异，所以他们往往选择最低标准的缴费基数；对于一些地方规定农民工缴费15年以上后基础养老金就保持不变，导致许多农民工达到15年缴费年限后停止参保等，诸如此类的现象都直接影响了养老保险对农民工的保障功能。当前，医疗保险在农民工中的覆盖面很小。据统计,农村人口人均就诊次数为4.3次/年,每年每千人中有27.9人要因病住院,说明农民工大病风险依然存在而根据卫生部统计资料,城市次均门诊费用为99.6元,次均住院费用为3597.7元,以农民工人均不足800元/月的收入是不堪重负的，可见农民工存在着疾病风险。即便一些地方试点对农民工提供大病医疗保障，但诸如头痛脑热等常见病实际上花费并不小。四是社

21、会保险制度不灵活。第一，当前的社会保险制度是按照城镇职工正规就业形式设计的，并没有考虑到农民工就业灵活、流动频繁的需要；第二，我国的社会保险制度在总体上基本一致的前提下，各地在具体规定和办法上有许多特色，甚至是千差万别，给农民工转移和接续社会保险造成了实际困难；第三，社会保险的统筹层次在省以下，甚至在市、县一级，这种分而治之的管理格局不适应农民工灵活就业的需要。第四，社会保险门槛过高。企业缴纳的基本养老、医疗、失业三项保险平均为工资总额的28%，个人缴费为11%，企业和农民工个人普遍感到负担太重。五是法律法规体系不健全。我国已建立起初步的社会保险体系，深入推进社会保险制度改革，建立完备的社会保

22、障体系，必须要有充分的法律法规体系作为保障。但是，当前我国连一部社会保障法都没有，更不要说完备的社会保险法律体系了，现实生活中主要靠一些已经颁布的较低层次的法规来约束和规范社会保险法律关系，其刚性和约束力可想而知。现行法律缺乏对国家主体责任的界定和规范，导致政府在社会保障体系中角色不清、职责模糊，这也是政府责任缺位的法律原因。六是企业和农民工参保积极性存在“两不高”现象。当前，包括国有企事业单位在内的各级各类企业，对社会保险促进发展的功能认识不到位，担心加重企业经济负担，为农民工缴纳社会保险的积极性普遍不高，表现为三种形式。一种是不但不主动为农民工缴纳社会保险，也不提供任何便利，甚至阻挠农民工

23、参保；一种是不积极为农民工参加社会保险；一种是部分履行义务，一旦出现问题即骗保，例如某企业雇佣了100名农民工，只给20人缴纳工伤保险，一旦其他80人出现工伤事故，就冒名顶替骗取工伤保险费。农民工参保积极性不高与社会保险制度设计的出发点是相背离的，除了农民工自身原因外，社会保险制度设计不合理，不能适应农民工的特点是主要原因。2、农民工社会救助问题现在的社会救助起源于历史上的慈善事业，但今天它已经作为一种国家社会保障制度，是通过国家立法规范并加以制度化的社会政策，是为了救济弱势群体，实现社会公平，促进社会和谐的一种制度设计。社会救助与其他社会保障制度的主要区别，是其具有全民性和权利义务的单向性特

24、征。可见，农民工也应当是社会救助的保障对象，只要符合条件就有权利享受国家的救济。然而，事实上农民工在城市的社会救助几乎是空白。他们享受不到城市居民最低生活保障制度，在城市受到灾害也不被列入救济范围，至于住房救济、医疗救济、教育救济、法律救济等更是无从谈起。在农村就业的农民工，因为农村社会救助制度的极度不完善，所以除了国家对于大的自然灾害组织的社会救助外享受不到其它任何社会救助措施。在笔者的调查中，85%以上的农民工反映遇到困难靠自己想办法解决，很少有人想到寻求政府救济，即便上门求助，由于社会救助制度的不完善，很多时候有关部门也爱莫能助。3、农民工社会福利问题社会福利是国家和社会通过社会化的福利

25、津贴、实物供给和社会服务，满足社会成员的生活需要并促使其生活质量不断改善的一种社会政策。社会福利的责任主体是国家，社会福利的服务对象是全体社会成员，社会福利的给付方式是福利津贴、实物供给和社会服务，社会福利的目的不仅仅是保障社会成员的基本生活，而且是为了促使社会成员的生活质量不断得到改善，满足他们在经济生活、教育、文化和社会服务上的多种需求。如果说社会救助是最低保障，社会保险是基本保障的话，那么社会福利就是全体社会成员的最高保障。显然，具有2亿之众的农民工群体也是社会福利的服务对象，应该享受到各种社会福利成果。但是，事实上农民工享受到的社会福利十分有限。在医疗福利方面，计划免疫、健康检查、传染

26、病和职业病防治、妇幼保健等，在农民工中的普及十分有限，例如在疾病控制方面除了2003年非典时期将农民工纳入疫情防控体系外，其他方面能够有效地解决农民工福利问题的实际举措很少。教育福利方面，农民工培训状况不容乐观，笔者调查发现65.3%的农民工没有得到任何岗前培训，农民工子女在城市平等受教育权的问题，近来在全社会的共同努力下取得了显著成果，但是他们所享受到的教育资源与城市少年儿童还有很大的差距，即使是义务教育阶段也是如此，许多学校对学生变相收取学费外的借读费等其他费用，农民工子女只好选择偏远学校或民工子弟学校，这些学校的教育质量普遍较差，教育的社会公正性在实际工作中没有得到贯彻。在住房福利方面，

27、个别发达地区采取措施为农民工建设了一批廉租房，解决的仅仅是相当小部分农民工的问题，对于2亿之众来讲，农民工在城市的住房福利实际上是不存在的。在社会服务方面，农民工可享受到城市公共交通带来的便利，可享受政府免费向全体社会公众开放的公园、博物馆和一些免费的文化活动，但在赢利性的经济、文化活动场所和社区，农民工没有能力甚至没有资格享受到城市居民的同等待遇。在残疾人、老年人、妇女儿童等特殊人群的社会福利方面，农民工是被排挤到城市居民福利之外的，他们只能回到农村与农民一样面临“福利贫乏”的境地。4、农民工社会互助问题社会互助是指社会成员之间通过一定的机制相互提供经济和服务帮助的保障形式。它不是国家法定的

28、社会保障制度，但却是一种有益的补充形式，在发达国家这种社会互助十分常见，我国古代也有社会互助活动存在。社会互助在当前主要有两种形式，一种是社会慈善事业，是社会中富裕阶层对困难群体的救助，属于不同阶层社会成员的互助，具有单向性；一种是互助共济，属于同一社会群体或阶层内部的互助行为，具有多向性，人民团体实施的救济是这种互助形式的重要部分。当前，慈善事业对农民工的救助很不到位，国内富裕阶层的慈善之心没有首先得到救助。比较来讲，困难群体内部的互助发挥着重要作用，互助共济就是这样一种好形式。一些企业农民工在工会的组织和帮助下，组织开展互助共济活动为化解风险提供了一定保障，效果更为显著的是工会有组织地开展

29、的职工互助活动，其筹资规模更大，救济效果更好。但是，当前我国的农民工互助共济活动才刚起步，只是个别地方在实施，覆盖面很小，总体上效果不显著，潜力有待于进一步发掘。（四）农民工社会保障问题的成因仔细分析农民工社会保障问题产生的原因，主要有以下内容：1、政治因素社会保障的最主要功能是保障人的生存权与发展权，而对公民生存权与发展权的态度是由政治力量决定的。现代社会保障制度规定国家和社会应该承担的责任，而政治就是决定国家和社会选择什么样的社会保障制度，怎样实施社会保障政策的关键力量。可见，社会保障与政治的关系十分密切。分析农民工的社会保障权益，必须首先从政治上找原因。原因有二。一是农民工在国家政治生活

30、中处于弱势地位。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家实行中国共产党领导下的人民代表大会制度和多党合作政治协商制度，这是我国政治制度的核心内容。当前，农民工在我国社会构成中已经占据了重要位置，成为一支不容忽视的重要社会力量，为促进经济发展和社会进步做出了重要贡献，虽然在每年一度的人大会议和政协会议上以工会代表和委员为主要力量，其他一些认识到农民工问题的代表和委员参加，共同表达农民工的呼声，也虽然我国党和政府十分关注农民工问题的解决，而且采取了一些重大举措，但是农民工在社会政治生活中的代表性却是一个不容忽视的问题，再没有比农民工直接表达自己的利益需求更为重要的途径，然而当前农民工群体在各级人民代

31、表大会和政治协商会议中没有代表和委员席位，农民工党员在各级党代会中没有代表席位，与企业家在各级党代会、人大、政协的代表和委员人数相比，数量上大于企业家群体若干倍的农民工群体代表微乎其微，是造成农民工社会政治地位处于弱势的重要原因。二是农民工维权力度亟待加强。维护弱势群体权益是促进社会公平、实现社会和谐的重要一环。在党和国家高度重视社会和谐的时代背景下，当务之急是维护农民工的合法权益。当前，农民工维权的力量薄弱，农民工对于自身社会保障方面遇到的问题认识不够，而且很多农民工并没有加入到党团组织和工会组织中来，组织程度较低，自身力量薄弱。在社会生活中，工会组织积极主动地维护农民工权益，主动提出了“农民工有困难找工会”的口号，但是有着强势力量的城市政府依然存在着对外来流动人口管制多于服务、防范多于保护的管理思维。特别是在一些地方，受片面追求经济发展速度的传统发展观和偏重于经济增长的干部考核体系影响，只强调亲商、爱商、富商，而忽视亲民、爱民、富民，在制定政策和处理劳资关系时屁股往往坐在投资者和企业主一边，缺乏对农民工社会保障权益的有效保护。很多农民工在权益受到侵