水资源利用管理与永续发展Word文档下载推荐.docx

1、當水的供給充足時，人們視為理所當然，但當國內許多地區水的供給無法滿足需求時，水便成為爭端的焦點甚至成為戰爭的禍源。隨著人口及產業的成長導致對水需求激增，固然是當前水資源問題之一，但是在許多地區，水的實質短缺並非是主要的問題。相反的，水在經濟涵義上的稀少性，才是問題的癥結所在。亦即，我們可以有足夠的水來滿足社會的需求，但是卻沒有足夠的誘因來促成明智的水資源保育及有效分配，以滿足各種競爭性水需求。由於用水所引起的衝突是多方面的，其中包括不同用途之間的競爭用水、不同地區的競爭用水，以及水資源開發前後對其他自然資源破壞等的問題。此外，充足且水質良好的水源，對所有想要使用的人而言，都已不再是所謂的自由財

2、（free goods）。在經濟稀少性的理念下，水資源分配的問題，在未來勢必成為主要的政治性議題，而過去忽視水在經濟上的稀少特性，也衍生一些管理概念上的問題，這些都是我們目前必須面對的事實，唯有深入體察方有助於解決水資源相關問題。（一）缺乏水的經濟價值觀念一國經濟在發展初期，水資源的供應相對於需求應是充裕且豐富，基於這種水資源是豐裕觀念所發展出來的法定配水制度，勢必成為日後的包袱，因為將阻礙用水型態的彈性改變。亦即，當水被限制在低價值使用上，則無效率的情形隨處可見，或水資源的使用分配無法隨經濟情況的改變而作調整時，則不同用途間的衝突即升高。根據經濟理論，在不同用途上缺乏水的經濟價值觀念，是造成

3、目前用水效率偏低而衝突日增的主因。事實上，通常我們面對經濟問題時，無非在於探討如何利用分配有限的資源，使社會福利達到最佳狀態。但是要達到最佳狀態之前，首先要知道資源在不同用途、空間、時間的經濟價值（或淨效益），並加以比較如此才能達到最適化。（二）忽略水資源對其他價值的重要性以往鑒於水資源是經濟發展的重要要素之一，所以只要促進經濟成長的主要目標能被確定，則水資源利用計畫即被認為具有一般所謂的社會福利效果。因此忽略水資源計畫對於社會和環境等其他價值的影響，仍能順理成章的獲得政府在財務與技術上的大力支援。事實上，水資源計畫和其他公共設施計畫一樣，都接受政府資金的補助，開發可利用的資源以促進經濟成長。

4、不管是一般的或特定的水資源計畫，過去常用的評估方法是成本-效益分析。這種分析方法需要可量化的財務和經濟因素，而忽視不可量化的環境及社會因素評估。雖然不可量化因素的價值也經常被提到或引用，但是在一切以經濟為優先的考量下，這些價值並沒有被認真重視過。不過隨著環保意識的高漲，新的社會和環境價值觀已經產生，這種改變迫使我們必須重新檢討成本-效益分析法的實用性，而逐漸採用與過去較不相同的概念或評估法。（三）零散的管理方式，造成事權無法統一水資源系統的規劃是一種動態的決策過程，內容包括必須用到的投入資源（如資本、營運和維修等投入）有那些？用於那幾個計畫方案？這些計畫方案將在何處實施？以及這些計畫方案將在何

5、時進行？這裏所訂的計畫方案，泛指一種組織或架構，是一套綜合的結構體，由構造物和非結構性措施所組合而成。但是，目前國內的規劃，仍然過於重視實體的工程建設，反而疏忽建立良好的管理體制或是措施（例如洪水平原分區管制、洪水險和水價及使用者費率的結構等）的重要性，以致於規劃完成後的實際效果，往往打了很大的折扣。（四）水質惡化與水量的問題水資源最大的問題是分配不均，時空分布不均以及供需不均。地球上有些地區經年是不毛之地，而有些地區又是水患頻傳，在同一地區內隨季節的變化也會出現豐水期與枯水期的差異。所謂的風調雨順只不過是在需要的時間、需要的地點有足夠的水量。風不調雨不順的時候就出現水災或水荒。現在的水資源問

6、題除了自然情況下的水量供需不均之外，尚有人為因素加重供需的失調以及水質惡化的污染問題。據世界銀行調查，非洲國家為了應付人口增加而砍伐能保持涵養水分的森林，將使未來十年內埃及的每人平均供水量減少三分之一，奈及利亞將減少三分之二，肯亞將減少一半。台灣一些水庫水源區內的土地開發，造成水土流失而淤塞水庫，不僅縮短水庫的使用壽命，也縮小了水庫的蓄水量，削弱防洪功能。豬隻排泄物和工業廢水的排放，使得許多河川的給水功能盡失，已成為廢水排放專用道和環境污染的源頭。地下水含水層受到石化油料、工業廢水、垃圾掩埋等污染，對地下水使用形成具體威脅。美國內華達核試場受污染的地下水恐已流出核試場，朝人口稠密區流去。地面水

7、或地下水水體因污染而減少可用水的來源，使得水位容納稀釋污染的作用降低，連帶水體自淨的功能也衰退了。因此解決水資源利用的課題亦應加強保護地面水與地下水的水質和水量。台灣地區工商業發展迅速，自民國六十年至八十年間工廠家數增加了4.7倍，人口數成長了1.45倍，自民國六十七年至八十五年養豬數成長2.47倍。由於社會快速變遷、人口迅速成長與工業發展的結果，導致用水目的增加與水質的惡化，水污染問題亦日趨嚴重。台灣地區造成水污染來源主要為事業廢水、畜牧廢水和生活污水三大類。台灣地區五十條主次要河川、主要污染（五十%以上）來自事業廢水的有八條、來自畜牧廢水的有八條、來自生活污水的河川有二十二條，另外有十二條

8、河川污染來源分配較平均（如表一所示）。表一、台灣地區河川依污染來源區分河川類型主要河川次要河川事業廢水為主型朴子溪、大甲溪、北港溪、花蓮溪、八掌溪（五條）老街溪、中港溪、新城溪（三條）畜牧廢水為主型東港溪、濁水溪、高屏溪、林邊溪（四條）新虎尾溪、阿公店溪、率芒溪、利嘉溪（四條）生活污水為主型頭前溪、淡水河、烏溪、秀姑巒溪、卑南溪、蘭陽溪（六條）美崙溪、鳳山溪、福興溪、立霧溪、和平溪、吉安溪、蘇澳溪、枋山溪、四重溪、風港溪、得子口溪、港口溪、雙溪、保力溪、南澳溪、鹽港溪（十六條）平均分配型曾文溪、急水溪、鹽水溪、後龍溪、大安溪、二仁溪（六條）南崁溪、知本溪、社子溪、磺溪、太平溪、西湖溪（六條）資

9、料來源：環保署（五）水資源呈現高度的外部性與稀少性一國水資源的價值與該國的河流特色、人口密度、經濟開發程度及水、土、林的管理制度等，均有密切的互動關係。然而，這些因素在我國卻呈現不利於水資源的狀態，因而使得水資源具有高度的外部性與稀少性。外部性高使得水資源的利用者或破壞者不易確定，無法課徵必要的成本或懲罰。因此也容易造成不負責任的資源利用行為。稀少性則迫使政府必須對日趨珍貴的水資源作最有效的分配使用。綜上所述，我國的水資源利用，原則上是以市場交易法則進行分配但亦需以政府公權力為基礎，積極介入水資源的利用與管理。三、水資源利用管理的新觀念根據經濟理論，當資源的配置都符合經濟效率時，則各種用途之間

10、的邊際效益會趨於相等，此時社會福利也將達到極大。這種均衡的狀態，可以經由資源市場內的價格機能來完成。但基於某些理由，我們社會並沒有採用這種市場自由競爭方式，來平衡水資源的供需，或是在不同部門間作水資源配置。因為水被認為是攸關生命且是不可或缺的必需品，所以不能任由以自利為出發點及以利潤極大為目標的自由經濟來決定。其次，如果該物品具有某些資源特性，則即使在理論上，自由市場也無法作有效率運作。亦即，水是易變的（不管是形態或所在位置都是易變的），可重複使用的，而且供給量常是不確定的，並具有共同財（common property）和公共財（public goods）的許多特質。因此水資源應該由政府部門來

11、管理。但由於水資源在利用與管理上缺乏一個可以自由運作的市場機制，而且用水所產生的衝突日益嚴重，所以必須深入瞭解不同部門中，對於水的需求以及其價值的差異性。換言之，比較不同用途之間的邊際效益，將有助於我們重新認識此種差異的本質，進而施加壓力促使原有的配置規則經由法律途徑來加以改變。所以，在瞭解當前水資源利用與管理的本質之後，就是要建立正確的利用與管理觀念。（一）有效管理與利用比開發更為重要水是用來滿足我們人類各種需求的重要資源。因此，在水源豐富地區，人們會建造各式各樣屬於地區性的水庫，以減少水量在不同季節間的差異，滿足地區固定需求。至於在較乾旱地區，解決供給量不足的問題仍需靠建造大型的水庫和渠道

12、，以輸送水到灌溉區和附近城鎮。但是，當水的使用方式和型態有大幅的改變之後，水資源供給的計畫成本也隨著這種變動而迅速增加。使得依賴大規模基本建設來供應水源以滿足急速增加的需求，就變得異常昂貴且不符合經濟原則。展望未來水資源的利用管理，必須先評估各種用水需求的差異以及資源稀少性的問題，然後才能建立有效的管理規則。在需求方面，應該滿足傳統的需求以及新出現的需求，例如遊憩、魚類和野生動物的保育、能源開發以及水質的改進等。亦即，水資源管理將從以往的以公共事業為導向，轉變為再生資源的管理方式，如海水淡化、循環用水、減少輸水損失、以及增加用水效率等。因此，水資源利用管理的目標，必須符合現代人所認為的公共福利

13、原則，如此才能減少阻力並使社會福利達到最適境界。由於社會的民主意識已相當普遍，一般公共事務的決策過程中均有民眾積極參與，透過公開討論方式迫使決策者和立法者採取更積極的作法來改變現有的規則。（二）建立合理水價機制以提高用水效率民生及產業部門對水資源的需求隨著經濟發展而有質與量上的改變，更由於水資源的開發日益困難，造成開發成本節節攀升，地下水資源又因長期的超抽濫用導致部分地區有地層下陷的現象。加上各用水部門之間水權分配不均，使得用水的利益衝突在不同用水標的之間已隱約形成。尤其是未來工業用水的供給，由於在數量與價格上均具有高度的不確定性，對於工業發展與水資源的永續利用，均有極為不利的影響。此外，我國

14、現行水價制度又在國內特有的地方政治環境下遭受嚴重的扭曲，未能反映水資源的供給成本及使用者成本，造成用水浪費。因此，如不儘早實施合理水價，將來水資源爭奪勢不可免。根據統計，世界各國一度水的平均單價如以新台幣計算：日本是42元，新加坡17元，丹麥128元土耳其20元，比利時65元，英國20元，而台灣卻只有9元，台北市7.7元，顯示我國水費確實過於低廉，是造成用水浪費的主因。因此，如何在照顧低收入民眾並兼顧國家資源公平享用原則下，檢討現行水價計算機制，將促進節約用水誘因予以納入，藉由分級累進費率收取水費，擴大各級累進費率差距，朝用得愈多，就得負擔愈多之原則適度反映水資源開發成本，建立水資源公平共享機

15、制，實刻不容緩。1、遵守成本充分回收原則目前大部分國家的自來水事業，均以操作、營運與維護成本之充分回收為原則，但對資源開發之資金成本則未必完全反映到水價上。這是因為水資源的開發具有影響深遠的外部性，各項投資設施的維護及水資源的保育也都具有高度的公共財特性。在亞洲各國，多數國家（包括我國）水價僅部分反映供水成本，僅日本及新加坡採取充分反映成本方式。由於國內水公司長期以來對水價調整採取齊頭式平等，並未因地制宜，而採補貼措施。以致負債累積過高。然而隨著生活品質的大幅改進，民眾對於質佳量足的水源需求殷切，在水資源開發日益困難的情況下，倘若不提升自來水營運績效與及早回收投資成本降低負債，則水價合理化恐怕

16、將演變成雞生蛋，蛋生雞的問題，而難以解決。為符合社會公平正義原則，未來水價調整上，應採成本充分回收原則，一方面避免負債持續增加，另外一方面可藉機刺激自來水事業之革新，普及水資源多元化利用，並結合國內外民間專業力量，強化經營管理，以使資產做適度處置。2、水價結構應以區段遞增為主世界各國的水費結構均有相當大的差異，惟區段遞增仍為最普遍的方式。未來水價調整，除確保民生生活所必需的基本水量外，應採取加大分級累進費率級距方式以杜絕用水的浪費。3、預先公布水價調整時間表為降低水價的調整可能引起用水戶的反彈，同時減少逐年調升水價時造成輿論上的困擾，並藉此誘導節約用水。可採新加坡作法，亦即預先公布未來幾年的水

17、價調整時間表，讓各用水戶乃至各產業及早作好妥適應變措施。4、設置超然獨立的水價管制機構國內目前水價訂定因受制於地方議會難以充分反映成本。為配合未來商品化的發展方向，及水公司民營化趨勢，水價當可由供水事業單位自行訂定，以達成水資源的永續利用。水價調整應比照油、電價調整模式，設立水價評議委員會，以監督水價的合理性。此外，國際間對環境保護政策已日趨重視，有愈來愈多的國家推動課徵綠色環境稅，作為籌措水資源保育所需經費。在我國，依水利法之規定，可藉由開徵水權費來達成此一目的。惟因政府在過去基於當時時空環境考量下，迄今未辦理水權費開徵作業。如今隨著生活品質的改善，永續發展理念的擴散影響下，為落實使用者付費

18、，水權費開徵應可被廣大民眾接受。四、水資源利用管理的永續發展人類為求生活之便利、經濟之發展，長期開發地球有限資源，無視環境破壞，造成今日資源面臨匱乏、環境污染、物種消失，全球氣候異常等嚴重後果。因此，在一九七二年於斯德哥爾摩所召開之聯合國人類環境會議，發表斯德哥爾摩宣言，宣言中強調：擁有良好環境是人類重要的生存權，保護環境並傳之後代子孫是人類的責任，亦是各國政府之義務。因此人類已到了必須共同採取行動的轉捩點，永續發展的觀念便由此而發韌。其後，聯合國在一九九二年於巴西里約召開環境與發展會議（又稱地球高峰會），共有178個國家參與，其中多達115個國家元首親自與會，會中並簽署里約宣言、廿一世紀議程

19、氣候變化綱要公約、生物多樣性公約及森林原則等多項國際性文件。這些具宣示性、指導性、強制性及時程性之文件，除說明世界各國對於永續發展的重視外，亦成為落實永續發展達成共識之結果。自此永續發展便成為國際之主流與趨勢，它將成為廿一世紀世界各國行事之最高方針。聯合國爰於一九九三年成立聯合國永續發展委員會，迄今並有一百三十餘國成立國家級的永續發展委員會。我國有鑑於此一趨勢，爰於民國八十六年八月將原行政院全球環境變遷政策指導小組擴編成立行政院國家永續發展委員會，以全力配合並執行我國永續發展相關工作。在首任主任委員黃大洲先生的領導下，經系統化之組織分工將我國永續發展工作，分由大氣與能源保護、廢棄物管理與資源化

20、、海洋與水土資源管理、生態保育與永續農業、環境與政策發展、貿易與環境、永續產業、社會發展等八個工作分組辦理。期望透過各部會之專業職掌、跨部會之協調機制及整合現行之資源，共同推動下列五大工作項目：1.配合國際環境保護趨勢，研訂與推動永續發展及環境保護事務之整體策略；2.推動永續發展及國際環境保護相關事務之協調、整合、督導與考核；3.規劃永續發展及國際環境保護相關研究、技術研發、輔導及教育宣導；4研訂與推動跨國（世紀）永續發展及環境保證相關事務之合作策略；及5.研訂與推動參與國際環境條約與協定、國際組織及其相關活動之策略。在短短兩年不到的時間，已獲致良好的成效，並廣為各界所肯定。其中海洋與水土資源

21、管理工作分組，係由內政部、經建會、農委會、環保署、國科會、財政部、經濟部、國防部、交通部、教育部等十個部會署之二十個成員機關所組成，主要負責推動海洋資源、水資源及土地資源管理等相關業務及其與社會、經濟與環境相關事宜，其工作重點為：1、協調推動海洋環境相關工作：研訂海洋環境保護相關策略，防止陸源污染、保護海洋環境。2、協調推動海洋資源保育相關工作：研訂海洋各項生物及非生物資源保護策略。3、協調推動水資源相關工作：研訂與規劃淡水資源供給、水資源供給、水資源保育及節水策略。4、協調推動土地資源管理等相關工作：土地資源合理利用與敏感地帶保育策略。由於本工作分組跨越海洋、水及國土資源等領域，涉及權責機關

22、包括內政部等二十個機關，為加強縱橫向之聯繫協調，及執行永續發展委員會之行政業務，海洋及水土資源工作分組之秘書業務，及推動水資源局永續發展相關之各項重點工作，乃以任務編組方式成立經濟部水資源局永續發展中心。經濟部水資源局永續發展中心，本著水資源開發利用、水資源統籌調配、水資源管理及水資源保育等四大工作原則，就國家水資源永續發展政策的要求。協助推動水資源永續利用科技之基礎研究，並且積極推動辦理水資源永續利用政策及海洋與水土資源永續發展綜合管理之水資源策略與諮詢，同時宣導資源永續發展之理念，基於國家整體永續發展之考量，及配合國際永續發展之趨勢，並以提升國家競爭力及增進國民生活品質為前提、大力保護有限

23、的海洋及水土資源，達到社會經濟發展及生態環境改善的同步發展，以保證資源的永續合理利用。未來在推動水資源永續發展的實務上需考量以下幾點:1、降雨利用效能之增進為促進水資源之永續發展，除致力推動各項節水方案及選擇適當地點開發水源之外，對於降雨之預測、人工造雨及雨水儲留等技術，亦當加強研討，藉以補助部分水源。對於氣候監測、預報及應用系統，中央氣象局已有規劃並正推動中，期能獲得良好之成果。對於各水庫逕流之預報及操作，有關技術亦趨成熟，可應用於水資源之評估分析。2、天然災變及人為因素對水資源永續發展之影響對於水資源末來發展之檢討，必須瞭解颱風暴雨等天然災害之實況與其影響。對於集水區之過度開發、沿河段濫採

24、砂石，以及各項廢污水任意排放河段等，種種人為活動之不當，均可累積成為河川復原方面之困難，有礙水資源之永續發展，天然災變後應積極考量災變對水資源之永續影響與妥切改善。應定期檢討評估實效，如此對全國各區域水資源之確實永續發展利用方具價值。3、河域水質改善策略之探討台灣地區各河域水污染之改善應以維護水源之清潔利用為首要。各水庫水質之保護，需加強法令及公權力之有效執行及積極推動。台灣地區河川污染如前所述，在此不再贅述，除此之外宜加速推動衛生下水道之建設。五、結語由於全球人口持續成長，生活需求日漸增加，在邁入二十一世紀之際，水資源利用管理也就顯得益形重要，而且關係到國家全體經濟發展。水資源管理涉及國土與

25、水資源之統一規劃、水土保持、海岸與海域保育利用，及環境保護等問題，除了靠政府研擬相關管理策略以外，更需要全體民眾的配合與參與，在節流與開源及保育與開發之間尋求平衡，以促進社會經濟繁榮且兼顧環境資源保育，而達到水資源永續發展之最終目的。目前水資源利用管理，不能以單一開發利用為唯一手段，而需加強水資源管理、水資源保育以及水資源的統籌調配機能，結合政府、產、學人士及民間力量，形成水資源利用及管理的完整體系，促進台灣產業整體之發展，兼顧環境保育以達成一九九二年地球高峰會議所通過的廿一世紀議程中所揭櫫的永續發展理念。參考文獻王雄，台灣地區水資源開發保育利用，研考報導，民國85年5月，35:27-41陳明

26、健，台灣的水資源管理-制度、經濟與政策的整合，自由中國之工業月刊，民國84年5月，83（5）:31-41陳家洵，水資源永續發展和代際平等之探討，研考報導，民國85年5月，35:18-26須宏熙，台灣地區水資源管理與永續發展策略之研究，中興工程，民國87年10月，61:1-12蕭景楷，應建立水資源管理的正確觀念，理論與政策，民國77年10月，3（1）:111-119_，美國南加州地下水權的演變及地區性管理制度，自由中國之工業月刊，民國86年8月，87（8）:1-21Moncur James E. T. and Richard L.Pollock., Scarcity Rents for Water: A Valuation and ModelLand Economics，1988,64:62-72.