美国历史上的腐败与反腐败Word文件下载.docx

1、体制型腐败含义为：政治行为者通过有选择性地授予经济特权或限制准入来寻租，并利用寻租巩固、加强其对政府的控制。这类腐败的基本特征是政治行为者操纵经济系统，政治过程腐蚀经济生活。换言之，财富创造者的权利时刻受到来自政治权力的威胁，以至于他们不得不投靠、依附于政治权势集团。收买型腐败含义与之相反：各种经济利益集团通过行贿政府官员影响立法司法、政府管制和政策制定，并最终服务于自身的特殊利益。此类腐败的基本特征是经济行为者操纵政治，经济利益腐蚀政治过程（Wallis， 20XX）。经济学中讨论的所谓“俘虏理论”，即公职人员受贿而成为利益集团的俘虏，便属于典型的收买型腐败（Stigler， 1971）。从

2、相当意义上讲，体制型腐败和收买型腐败可以被视为“腐败色谱”的两极，现实中形形色色的腐败大都两者兼而有之，区别在于哪一种腐败的色彩更浓重些。一般而言，体制型腐败色彩越重，损害就越大。和体制型腐败在名称上比较接近的一种腐败叫做系统性腐败（systemic corruption）。当腐败已经成为整个国家系统必不可少的一部分、或缺少了腐败整个行政司法系统就无法运转时，腐败就是系统性腐败。许多种腐败可以被归于其中，比如公职人员懈怠于本职工作而积极于第二职业，政府机构吃空额，医护人员向病人索取钱财等（Langseth 等，1997）。根据政府的受损情况，腐败还可被分为盗窃型腐败（corruption wi

3、th theft ）和非盗窃型腐败（corruption without theft）。在前一种腐败中，官员隐瞒与私人交易的实情并侵吞全部收益，换言之，私人为购买公共产品而支付的价格远远低于官方价格，并变成行贿支出全部进入官员腰包。在此过程中，腐败官员行为无疑于盗窃国库，故得其名。在后一种腐败中，官员索取的价格包括两部分，即官方价格和额外贿赂。其中，前者被如数上缴给政府，后者则流入个人钱袋。在此过程中，腐败官员受益，私人或社会受损，但政府收入没有减少。显然，对社会而言，盗窃型腐败为害更烈（Shleifer 和 Vishny，1993）。腐败的一个重要特征是非法使用公共权力，也就是违法。但在某些

4、场合，有些腐败却并不违法。由此，对应于“非法腐败”，现实中还存在着一种“合法腐败”（legal corruption）。换句话说，从道德和对公共财富造成损害的角度看，某些官员的所作所为当属腐败行为，但实际生活中却又缺乏针对这类腐败行为的具体法律或裁定标准。结果这些腐败行为便得以游离于法律管辖区域之外。前纽约州参议员普伦凯特关于“诚实贿赂”（honest graft ）的一系列直白大胆的言论，为类似行为提供了堂而皇之的理由。“我看见了并抓住了机会”在当时成为普伦凯特的经典辩词（Riordon， 1994）。腐败和道德往往针锋相对。但在某些领域，腐败与道德却彼此独立，或并行不悖。勿庸置疑，敲诈勒索

5、当属不道德之类，然而现实中却可能出现这种情况，即被敲诈者往往是期望阻止敲诈者揭发于己不利的信息而竭力满足其索求。这时，如果被敲诈者力图隐瞒的信息是关于其腐败行为或违法行为，那么这类敲诈行为便不能被简单地归入腐败之列。另一方面，行贿行为也并不总是违反道德戒律的。比如某人以贿赂为手段阻止了警察虐待犯罪嫌疑人的残暴行为，这种做法中就含有道义的成分（Pranab， 1997）。二、美国历史上腐败的时间路径与表现美国历史上腐败丛生，触目惊心，而且从统计上看具有明显的阶段性。有学者专门考察了美国自1815 至1975 年间的腐败现象。通过检索这一期间出版发行的大量报刊，同时参考联邦和各州的公共腐败审判记录

6、等资料，他们计算出“腐败与欺诈指数”并描绘了腐败指数曲线。这些指数曲线显示，美国历史上腐败高发期共有三次，它们分别集中出现于：1840 年前后，指数在 至 之间；1857 至1861 年间， 指数在 和 之间；19 世纪70 年代，即共和党总统格兰特执政期间（18681876），指数创下 的历史纪录。自19 世纪80 年代开始，腐败与欺诈指数逐步走低，并在1914 年前后出现 的最低水平。该指数在20 世纪20 年代又微幅上扬至 .至20 世纪70 年代中期，美国腐败与欺诈指数基本保续稳定，大体在 的水平上轻度波动（Glaeser 和 Saks，20XX）。美国历史上的腐败现象主要表现为收买型

7、腐败。带有浓重收买型腐败色彩的典型实例，是一种被称作“政治机器”（political machine ）的政治组织和以其为中心的制度安排。这架政治机器运行的机理在于权钱（或工作岗位）交换，其发动机是在政治家或政客与利益集团或选民之间扮演桥梁作用的所谓“老板”boss）。老板在政治机器体制中的地位举足轻重，其主要职责是为政党候选人筹措竞选经费，代为征集选票，甚至直接出马参与竞选，并在选举胜利后主导政府职位分配、或用政府掌握的经济利益和好处来犒劳追随者。政治机器兴盛于19 世纪晚期至20 世纪20 年代。它不是按照正常的法律程序、而是通过老板和各利益集团的幕后交易来运转的。鉴于地方政府的职位均由竞

8、选获胜者控制，故公职人员大都与当政者有着切身的利害关系。由庞大的官僚体系负责执行以恩惠换选票的具体操作，乃政治机器的另一大特征。在这一过程中，选民期待政府维护自身利益、提高福利水平，政党则以利益分赃为诱引招揽选票，官僚为保住饭碗或扩大利益而介入其中，老板及其帮凶游刃于三者之间。由于利益均沾，这种收买型腐败在全美甚嚣尘上。至1890 年，政治机器已控制了美国20 个大城市中的一半以上，并支配着当时绝大多数的美国城市政府。美国历史上最著名的、也是影响最大的政治机器，非纽约市的坦慕尼协会莫属.在三个高峰期内，政治机器制造出的腐败形形色色。对19 世纪下半期美国腐败事件描述最为详尽的文献，当首推斯蒂芬

9、斯所撰写的城市的耻辱（Steffens， 1904）。综合其他学者的著述后，我们可以大致将当时美国的腐败归为行政、司法、立法腐败三种类型。行政腐败主要有以下几种表现形式：一是，分配公共职位。每一个被政治机器掌控的城市，都拥有众多政府部门和成千上万可以被用于犒劳或施惠的工作职位。仅就纽约市而言，19 世纪70、80 年代由该市的政治机器坦慕尼协会所垄断的市政职位多达4 万。不仅如此，机器老板还牢牢控制着市议会席位和地方检察长的任命权。（Steffens， 1904）二是，偷窃国库。政治机器具有自我保护的优势，即在方便公职人员攫取好处的同时，还使这种攫取变得更加安全和隐蔽。有了这种庇护，一些利欲熏

10、心的政治家和官僚便敢于铤而走险，贪污受贿。前纽约市议员和国会议员（18531855）威廉特威德（William M. Tweed， 18231878 ）任坦慕尼协会老板期间（18681871），纽约市腐败达到了顶峰。据不完全统计，他直接或间接盗取国库的金额不少于3000 万美元（按1870 年美元价格计算），甚至高达2 亿美元（Mandelbaum，1965）。无独有偶，经证实，同时期的匹兹堡市检察长莫兰德和他的助手豪斯侵吞了近30 万美元的公共资金，其中 万美元以支票形式转给了该市政治机器老板威廉福林（Steffens， 1904）。窃取国家财产的另一种形式是违法出租自然资源的开采权。典型实

11、例是哈丁总统执政期间（19201924） 的茶壶顶丑闻（Teapot Dome Scandal）。内政部部长福尔于1922 年分别把怀俄明州茶壶顶和加州爱尔克山的海军石油保留地秘密出租给石油大亨。两笔交易都没有采取竞争性投标方式。经调查发现，福尔共收取了40 多万美元作为促成两笔交易的“劳务费”（ History by Online Highways）。三是，泄漏与利用内部信息。公职人员牟取暴利的另一个途径是泄漏内部信息或直接利用这类信息进行投资。而此类行为往往是现行法律和规定无法控制的，属于前文所述“合法腐败”中的一种。任何与城市建设规划有关的内部信息，如高架桥的搭建、高速公路的铺设、街心公

12、园的改造等，都可以被政治家和官僚肆无忌惮地加以利用：预先廉价买入附近地皮，在市委员会将计划公布于众、该地皮价值攀升后抛售，以套取巨额收益。前纽约州参议员普伦凯特多次公开宣扬上述行为的“诚实性”与“合法性”，并认为通过低买高卖方式获取的投资收益是市场对政治家投资能力和远见卓识的犒赏和回报。但实质上，这与绝大多数被指控为偷盗城市财富的政治家的生财之道利用内部人信息获取土地、稀缺物资的巨大买卖差价如出一辙（Riordon， 1994）。四是，在政府采购过程中巧取豪夺。其典型表现是，以签订政府工程项目采购合同的形式将巨额财政支出转移给私人。格兰特总统时期（18681876），政府与Credit Mob

13、ilier 公司签订修建铁路的合同总额高达9400 万美元，而实际花费仅为4400 万美元。除此以外，在公共产品的采购方面，腐败现象也层出不穷：许多城市的财政资金被存入与政府关系良好的商业银行；城市医院的药品和贫困居民的救济物资供应权被特定垄断；街道清扫、垃圾收集等市政服务被外包给指定承包商，其中，见不得人的赃款或回扣都进入了腐败官员们的腰包（Glaeser 和 Goldin，20XX）。五是，违规出让特许经营权。通过出让特许经营权从私人获取贿赂和回扣的现象，在19 世纪末的美国政府官员中是司空见惯的。圣路易斯一家名为“市郊铁路公司”（Suburban Railway Company）的总裁查

14、尔斯特纳被证实向该市上议院和下议院的立法者行贿 万美元以获取价值为300 万美元的特许经营权。除市郊铁路公司外，圣路易斯的“中心有轨电车”以及费城有轨电车的特许经营权也被政府官员作为致富捷径加以滥用。而这类钱财只是政府官员得到的第一笔酬劳。通过不断向新公司发放竞争性特许经营权，这帮官员还“导演”了多起公司间的兼并与反兼并战，从而坐收渔人之利（Steffens， 1904）。六是，实施弹性管制。在管理被禁止或受限制的行业时，公职人员通过向私人集团大开方便之门聚敛了巨额财富。19 世纪末至20 世纪初，美国许多城市政府对赌博、烈酒和性服务场所的建立实行管制。在纽约、费城、圣路易斯、明尼阿波利斯、匹

15、兹堡、芝加哥等大城市普遍存在公职人员课征行业准入费的现象。其中，纽约和明尼阿波利斯的市政官员和警察公然收取贿赂；而在费城，这种索取则较为谨慎，即由一些“财团”来承担好处费的征收工作，继而将其分发给政府官员。这种辛迪加似的腐败吸纳了大批参与不法钱财收集和分发的政府官员，而作为结的“财团”即是上述腐败集团的中间人，又称经手人或承办者Klitgaard，1988； Steffens， 1904）。向政府官员支付行业准入费不过是一块“敲门砖”。为坐享垄断租金、防止竞争对手进入该行业，私人会源源不断地向官员们支付回扣以促成于己有利的政策或规定的颁布与实施。此外，在联邦酒精缴税率被大幅提高期间，许多酿酒商

16、为偷税漏税大肆贿赂财政部官员，并以远低于票面价值的支付获取纳税凭证（tax stamps）。据证实，在格兰特总统执政期间百余名财政部官员因涉嫌受贿被定罪，这就是美国历史上著名的威士忌酒帮事件（ History by Online Highways）。美国的司法腐败和立法腐败与行政腐败相比毫不逊色。19 世纪末至20 世纪初的美国，通往司法公正的道路被金钱和权力堵塞。政治机器影响并操纵着各州和地方法官的选派过程，并把持着法官席位的任命权。于是，许多法官纷纷沦为政治机器的帮凶或傀儡，而不再是司法公正的代言人。由坦慕尼协会老板特威德挑选的纽约州最高法院法官卡尔多佐（Albert Cardozo）就是

17、多次司法腐败案件的主谋之一。在其包庇下，上百名与特威德集团有瓜葛的罪犯被减刑或赦免（Callow， 1966）。此外，工商业巨贾通过行贿立法者、法官和陪审团干涉判案过程的事件也屡见不鲜。19 世纪末，由洛克菲勒家族创办的标准石油公司（Standard Oil Company ，即美孚石油公司的前身）不惜采取各种手段，如恐吓或收买相关证人、重金贿赂法官并向其施压、偷窃或破坏证据等，来阻止竞争对手获得巨额赔偿金（Lloyd， 1894）。这一时期，美国司法腐败事件频繁发生且大有愈演愈烈之势。最为突出的例子是格兰特总统时期的Credit Mobilier 公司丑闻。联合太平洋铁路公司（Union P

18、acific Railroad ）主要的股东、马萨诸塞州众议员爱米斯（Oakes Ames） 于1867 年组建的Credit Mobilier 公司从联合太平洋铁路公司和联邦政府诈骗数千万美元。为阻止政府调查和介入，爱米斯通过分发铁路股票疯狂贿赂国会议员，并成功地将司法部门的审查拒之门外。据证实，当时的美国副总统科尔法克斯（Schuyler Colfax ）收取了大量铁路股票；此后当选为美国总统的詹姆斯加菲尔德也卷入此交易中。尽管该丑闻造成的直接经济损失高达20XX 万美元（按1870 年美元价格计算），但美国司法部门并没有起诉爱米斯的腐败行为。这场沸沸扬扬的丑闻以不了了之告终（ Histo

19、ry by Online Highways）。在美国历史上这一深度腐败时期，遭受腐蚀侵害的不仅是行政和司法领域，立法机关同样不曾幸免。通过控制议会选举和操纵立法程序，腐败集团从事罪恶勾当时就愈发无所顾忌，并且为其腐败行径披上了光明正大的“合法”外衣。19 世纪70 年代初，纽约州和纽约市的议会选举处于坦慕尼政治机器老板特威德的绝对控制之下。他们篡改得票数字，更换候选人姓名，把事先商定的人员推进议会。运用胡萝卜与大棒并举的策略，特威德在纽约州立法中取得重要胜利，并促成新城市宪章的批准执行。由此，特威德集团的权力极度膨胀。在这帮强盗的运作下，众多纽约市政工程项目的提案批复畅通无阻；一系列欺骗性法律

20、协议被恣意捏造；而利用立法或政府管制规章条列收取巨额回扣竟成为堂而皇之的“正业”。这一时期，私人利益集团的冲突与争斗更让腐败的立法机构丑态百出。19 世纪末，为了争夺厄利铁路公司的控股权，纽约中央铁路公司的铁路巨头范德比尔特与厄利铁路公司巨富古尔德展开了一场激烈的拉锯战。就经济实力而言，两人旗鼓相当，他们对纽约州立法机关的影响亦此消彼长，最终竟导致了一场立法危机。随着权力争夺的日趋白热化，被逼无奈的纽约州参议院和众议院的立法者最后决定公开拍卖政策法规。由于古尔德集团的出价更高，代表其利益的议案得以顺利通过并被写入该州法律。范德比尔特对厄利铁路公司的控股计划终成泡影（Josephson， 193

21、4；三、19 世纪末至20 世纪初美国腐败现象高发的主要原因从根本上说，美国这一时段的腐败滥觞于经济对政治的支配，即商人集团对官僚集团的收买和控制。它们之间的关系类似于经济学中的“委托代理”关系。政府之所以成为被俘获的对象，主要是因为它手中握有大量公共资源，其中包括财政预算支出、诸如土地和矿产等公共财产、非中性的法律规章制度的设立等；同时，运转政府的公职人员在分配公共资源的过程中拥有一定的自由裁量权。作为一个等级结构，政府各层次的公职人员之间存在着严重的信息不对称，从而使对其的有效监督变得困难。所有这些，都为商人集团掌控公职人员以牟取私利提供了强大的刺激。具体说，19 世纪末至20 世纪初美国

22、社会之所以腐败多发，是与美国南北战争结束后的诸多特定历史因素或条件分不开的。1.经济的高速增长、政府规模的急剧膨胀及地方政府支配公共资源权力的加强，是导致腐败的重要原因（Glaeser 和 Shleifer，20XX）。1870 至1913 年间，美国GDP 总量增长了 倍，占世界GDP 总量的份额从% 猛增至% .这一时段人均GDP 分别是18201870 和19131950 年间的 倍和 倍（麦迪森， 20XX）。按1879 年美元计算，美国工业总产值从1859 年的 亿美元增长到1899 年的 亿美元（冈德森，1994）。与此同时，政府收入和国债发行量大幅增长。按20XX 年美元计算，1

23、9 世纪70 年代美国人均财政收入是60 年代的 倍。政府举债总额在19 世纪40 年代至70 年代间扩大了近15 倍 allis， 20XX）。经济规模的扩大意味着公职人员在腐败交易中可攫取的财富必然增长。而政府对市政规划的大规模投资又为公职人员创造了大量以权谋私的机会。此外，美国地方政府对经济和社会的行政管理亦逐步加强。一批规章制度的颁布与实施刺激了公职人员寻租的动机，并增加了其操纵经济活动的可能性（Glaeser 和 Shleifer，20XX）。2. 腐败高发的另一导因是与工业化进程相伴的迅速城市化，具体表现为大批移民涌入美国城市。至1900 年，美国城市人口从1860 年的600 万

24、增至2400 万。其50 个主要城市中的移民人口已占城市总人口的四分之一；在有些城市，这一比例甚至高达48%（Brown， 1992） .新移民急切需要摆脱卑微的身份，因此，他们更多关注的是能否通过选举这一权力或利益再分配过程来改变自身命运，而不大在意政府官员的诚实品格与廉洁作风。在他们眼中，效忠那些代表自身利益或能够给自己带来实惠的某个人，高于效忠那些抽象的法律条文和道德准则（Hofstadter， 1955）。新城市移民的这种趋利心理随即被政治机器加以利用。以就业机会、住房以及公民证为诱饵，政治机器轻而易举地收买了众多选民，并借此维持并巩固了自身的执政地位。此外，正是由于吸收大批新移民，一

25、些原本无党性的组织迅速蜕化成政党分肥的操作机器。坦慕尼协会从一个慈善机构向政治机器蜕变的主要原因，就是大批爱尔兰移民的加入。另外，该时期挤入政府部门的移民人数不断攀升。而与此相伴，道德水准低下、意志品格孱弱、责任意识淡漠，便成为这一时期公职人员的普遍特征。对此，托克维尔的描述精到且颇有预见性：这些民主国家中贫穷的公职人员对金钱的欲望大大胜于贵族政府的政务工作人员，从而前者陷入贪污腐化泥潭的概率也就要比后者高得多。3.在19 世纪末的美国，金钱腐蚀权力的发展势头愈发不可遏制。实业和金融巨头聚敛了大量财富。在1832 年， 总资产超过10 万美元的制造公司仅有106 家， 且大部分制造商所雇佣工人

26、的总数不超过50 人。至1917 年，278 家公司的资产超过20XX 万美元，而雇佣人数增长了数十倍之多（Chandler， 1977）。大公司与政府的财富悬殊程度从下述例子中可见一斑。19 世纪80 年代末，波士顿中等规模铁路公司的雇员人数约为 万，公司年收入400 万美元，雇员的最高年薪达 万美元。相比之下，马萨诸塞州政府则逊色得多。其政府雇员总数仅为6000 人，年财政收入勉强达到70 万美元，最高级别年薪也不曾超过6500 美元Hofstadter， 1955）。1900 年，美国2%的人口垄断了近60% 的国民财富（钱满素，20XX）。凭借手中的金元，他们疯狂“收购”公职人员持有的

27、政治权力。结果，美国政府不但在财力上黯然失色，而且其治理能力和意志也软弱涣散，难以与之抗衡。社会成员间财富分配的极度不均，导致了贫富阶级之间或不同阶层与行业之间讨价还价能力的严重失衡。当“强盗贵族”们侵犯弱势群体权益时，他们往往可以通过买通法官或操纵司法程序而逍遥法外。于是，在金钱的利诱下，治理者最终沦为那些慷慨行贿的被管制者的俘虏，从而使“强盗贵族” 们逃脱了本应履行的赔偿责任，而弱势群体的应得利益却无从保障（Menes， 20XX）。4.这一时段内美国法律法规的不健全或相对滞后，也是不能不被提及的。这种不健全和滞后，与该阶段经济与社会的迅猛变迁形成了鲜明对照。彼时的美国法律，针对腐败行为设

28、置的相应惩罚措施过于宽松。这样，当贿赂数额巨大、被揭发的几率很小、惩罚措施又非常温和时，权钱交易式的腐败行为必将扩散蔓延。另外，当时的法律同样缺乏对公职人员某些腐败行为（如泄漏内部信息）的裁定标准，处理具体案例时对尺度的把握弹性又很大。结果，公职人员通过滥用自由裁量权从公共资源中、或公共资源的分配过程中牟取私利的空间得以膨胀，其腐败行为亦逐渐变得肆无忌惮。5.在马克吐温记录的“镀金时代”，整个社会风气都被拜金主义所弥漫。“当时一般人的特点是不顾一切和腐败，而改革者的特点则是孤立。政客把贪污受贿、巧取豪夺视同男子汉气概，而把政治中的好人视为纨绔子弟，反常的怪人”。强盗贵族穷奢极欲，争奇斗富，并成

29、为社会效仿的榜样。而社会对穷人却没有任何同情。贫穷的生活就意味着一片漆。安全的惟一保障就是财富，穷人惟一的出路就是获取金钱。这样的一种社会氛围至少为腐败的土壤提供了养料。四、促使美国摆脱腐败困境的诸因素通常意义上讲，提高腐败交易的成本、减少腐败行为的收益，将有效地抑制腐败。公职人员面对的腐败交易成本包括以下五个方面：法律的惩罚、公检法的查处、党派或利益集团间的利益冲突、新闻媒体的披露、公共力量的监督。健全法律和司法体系是防止腐败的重要制度保障。1883 年美国国会通过的彭德尔顿法（Pendleton Act）确立了一套以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制，打破了政治机器垄断职位任命权的局面，从而重挫了分赃交易者的嚣张气焰。此后，为保证政府廉洁、防止金钱对选举的渗透和腐蚀，国会相继通过了一系列