简析清代冲繁疲难制度之调整Word格式文档下载.docx

1、据日本学者真水康树研究，嘉靖年间，明政府为加强地方的人事管理，将地方官分为繁简两个层级，并根据地方形势、官缺职掌之不同，“以冲、僻、疲、顽、淳等十几个概括性的字来表示各地情况。”但因时局的影响，这一制度在明代执行的效果并不理想; 且以十余字概括官缺信息，较显凌乱，字与字之间亦“缺乏充分的规律性”。更为重要的是，这些要素未与选任制度联系起来，作为指导地方官选任的标准，故而只能看成是“冲繁疲难制度的直接的原始形态”。将“冲”、“繁”、“疲”、“难”四字一并提出，并以所占字数的多少作为划分地方官缺行政等第的方法，是在清代雍正年间出现的。雍正六年（ 1728） ，广西布政使金鉷针对当时各省普遍存在的人

2、缺不宜的现象，提出一套新的划分州县等级的方法。简言之，即根据各州县所处地理位置的冲或僻、政务的繁或简、赋税的完或欠、命盗案件的多或寡等四方面情况，分别定为“冲”、“繁”、“疲”、“难”四个要素。再按所占四要素之多寡，把州县缺划分不同的等级，其中四要素俱全、或兼（ 包括兼三和兼二） 、或专者，定为“要缺”，遇有缺出，令各该省督抚于所属州县内拣选调补;而四项俱无者，定为“常缺”，遇有缺出，令吏部掣签补授。与明代的繁简制度相比，金鉷的建议有三方面突出的特点: 其一，含义清晰。其明确指出，地当孔道者谓之“冲”，政务纷纭者谓之“繁”，赋多逋欠者谓之“疲”，民刁俗悍、命盗案多者谓之“难”。这给各省标识官缺

3、要素进而划分官缺等级，提供了一套清晰的、可操作的标准。其二，官缺等级划分简洁。将官缺分为两等“要缺”和“常缺”，并指出二者之间的区分，以所占四要素的多寡衡量，占有其中一项及一项以上者为要缺，否则为常缺。其三，与州县官的选任方式联系密切。金鉷提议，州县官之选任分为两种方式，常缺“签掣”，即由吏部每月选举一次，掣签补授，亦谓之“月选”; 而要缺，则由外省督抚于属员中拣选人员，具题调补。相较于第一、第二两点，第三点才是金鉷奏折的核心内容，也是其提倡建立“冲繁疲难”制度的目的所在。在金鉷提议之前，清代州县官之选任，均由吏部月选。即遇有缺出，吏部先分列官缺类别，统计出缺额数，再将官缺一一写于竹签上，封固

4、后置入签筒，每月二十五日在天安门外掣签。掣到某签，即补授某缺。掣签选官，虽能在一定程度上杜绝选官过程中的暗箱操作，保证选任的公平性，但将人和缺的结合完全寄托于抽签者的运气，而不是根据官缺的实际状况，为其选拔合适的人才，显然违背了量才授职的基本原则，不利于地方治理。此时，金鉷提议以“冲、繁、疲、难”四要素为标准，将州县官分为要缺和常缺，其目的是想把州县要缺从月选缺中抽离出来，遇有缺出，不再由吏部月选，而是由外省督抚于属员中拣选补授，以打破州县官尽由吏部月选这一固有的选任方式和权力分配格局。“冲繁疲难”方案的提出，对清世宗来说，意义重大。为改变地方官员的行政素质，提高行政效率，清世宗从继承大统之后

5、，就一直在寻找改善地方官选任的办法，以此来祛除由掣签造成的人缺不适、人地不宜的弊病。一方面，沿袭并扩展康熙朝之做法，将沿海、沿河、苗疆、烟瘴、管河以及直隶州等职掌紧要或地方特殊的官缺，定为题缺或调缺，不再归吏部月选，改由外省督抚拣员题补，以改变其职司机构、选任方式和候拣官员素质。另一方面，严格执行月选官员引见制度，通过亲自验看，对月选掣签结果做出最后裁决，人缺适宜者准许之，不适宜者，或调简调繁，或扣除改教，或勒令休致，不一而足; 同时，为准确掌握官缺信息，谕令根据职掌繁简，将道、府、厅、州、县等官缺分为“最要缺”、“要缺”、“中缺”、“简缺”四个等级，并令吏部每月在奏报月选掣签结果时，将每一官

6、缺的等级信息标注于折子（ 即“月折”） 上，以便于引见面验时参考。但是，这些措施均未达到世宗的最终期望。首先，沿海缺、苗疆等特殊缺分制度的订立，仅能在特殊官缺和特殊地区执行，不能广为推广。其次，月选引见虽能够调整掣签结果，但调整的额数毕竟较少，且与督抚直接题调相比，亦不如各督抚对官缺和官员的信息掌握得全面。在这个时候，“冲繁疲难”方案的提出，仿佛漫漫长夜中的一束亮光，指引了行进的方向，解决了长期困扰世宗的难题，令其兴奋异常! 他在金鉷的奏折上朱批道:此奏可嘉之至! 向来调繁简总为督抚利薮，如不令更调，实误地方吏治，所以只暂开权移之道，酌量督抚，令且行看。为此事，朕时常系念，未得主见，而亦未有人

7、言及此。今览此奏，深恰朕意，如此方得至中之理。已交部议。从“可嘉之至”、“深恰朕意”、“至中之理”等语，可见世宗对这份奏折的欣赏和重视。至于如何执行，世宗下令吏部议奏。经过三年多的讨论，雍正九年（ 1731） 十二月戊申日，吏部议复如下:直省府、州、县等缺，地方之要简不同，人才之优绌各异，必人地相宜，方于吏治、民生均有裨益。嗣后，除道、府员缺系请旨补授，并沿海、沿河、苗疆一切应行题补之缺，仍照旧例遵行外，其同知、通判、知州、知县内，经督抚册报，系冲、繁、疲、难四者俱全，或兼有三项之缺最为紧要，请令各该督抚于见任属员内，拣选熟谙吏治、品级相当之员，具题调补。所遗之缺，归部铨选。至冲、繁、疲、难四

8、项内兼有二项以及专有一项之缺，据各省册报，十居八九，若概归在外题补，恐外省调缺太多，见任属员不敷拣选调补之用，应照例归于月分升迁。如初选之员到任后，或人缺不称，仍令该督抚酌量具题对调。诚如刘铮云先生所言，吏部之议复是在“维持金鉷所提议案的精神”上作出的，基本上采纳了金鉷以“冲繁疲难”四要素划分官缺等级、区别选任方式的建议。但在分配部选缺和督抚拣选缺上，却与金鉷所奏有一定的差异。吏部仅同意兼三、兼四之缺由督抚拣员调补，至于兼二、专项及无项之缺，则一并归吏部月选。相对于金鉷所奏，吏部更为明确地划分了官缺的等级，即根据所占“冲繁疲难”四要素项数之多寡，将其分为四项俱全之缺、兼有三项之缺、兼有二项之缺

9、、一项之缺和无项之缺五个等级。这对于以后官员的选任和官缺等级的划分具有重要的影响。这样，“冲繁疲难”作为一种制度，在清代初步确立。二、第一次全国范围内统一调整从“冲繁疲难”制度的内容可以看出，它是以所占“冲、繁、疲、难”四要素项数之多寡来衡量道、府、厅、州、县官缺等级之高低。而四要素中，包括“冲”、“繁”、“疲”、“难”任何一项，都极易受到自然环境、社会环境和时局形势的影响，而有所更易。原先政务纷纭、命盗案多之缺，随时局变化，可能会变为政务简单、民风淳朴之缺;反之亦然。与之相对应，官缺的等级也会随之变化。原定四项、三项之缺，可能变为二项、一项之缺，而二项、一项甚至无项之缺，则可能变为三项、四项

10、之缺。兼之，“冲繁疲难”制度原无先例，某一官缺占有几项要素，定为哪一等级，全凭各省官员，上至督、抚、布、按，下至道、府、州、县，对该制度的理解和掌控。因官员个人能力、行政素质和办事风格之不同，前任与后任之间、省与省之间对该制度的理解程度和掌控尺度，不可避免地会存在一定差异，以致于其对官缺项数及官缺等级的认定也不尽相同。更为重要的是，“冲繁疲难”制度确定后，官缺所占项数之多寡，直接决定了官员的选任方式是归吏部月选抑或由外省督抚题补。而选任方式之不同，从根本上体现的是选任权力之不同分配。故而，官缺项数又决定其选任权力是归吏部所有抑或由外省督抚掌控。在这种情况下，督抚权力欲的大小和行政能力的强弱，会

11、对官缺项数和等级的划定影响很大。不容否认，权力欲大、行政能力强的督抚，较之权力欲小、行政能力弱的督抚，在决定四项缺、三项缺额数的时候定然不同。前者所定之四项缺和三项缺会相对多些，后者正好相反，所定之二项缺、一项缺和无项缺会相对多些。一言以蔽之，官缺等级的划分受多种因素的制约，其中任何一个因素发生变化，都会导致“冲繁疲难”项数的调整。所以随着时间的推移和形势的变化以及督抚布按的迁转，调整官缺等级在所难免。根据调整范围之不同，可以分为两类: 一是遇某一官缺繁简今昔不同，该督抚题请更改者，谓之“个别调整”; 二是因某种机缘，皇帝谕令各省督抚统一核查更改者，谓之“统一调整”。二者在调整的次数和影响上差

12、别很大。个别调整者，持续不断，从“冲繁疲难”制度订立直至清朝灭亡一直存在，但其范围较小，仅局限于一省之个别官缺，故而影响也小，毋庸赘论; 而统一调整者，次数很少，但范围很大，波及全国，影响亦大，需要详细考论。据考察，有清一代，由皇帝下令全国统一调整外官官缺等级者仅有三次。其中，第一次出现于雍正十二年（ 1733） ，缘于直隶总督李卫之题请。雍正十一年（ 1733） 六月，即距离“冲繁疲难”制度订立还未满两年之时，直隶总督李卫在一份“为敬请甄别人才等事”的题本中，率先就直隶省先前所定之官缺等级提出了自己的看法。他认为，“从前所定冲、繁、疲、难四项及中、简各缺，实未确当”，应予修定。针对李卫的提议

13、，吏部奉旨议复曰: “直隶各缺，该督既称从前所定冲、繁、疲、难四项及中、简各缺实未确当，应令该督详加酌量，另造黄册，恭呈御览，并另册报臣部存案。”世宗认可了吏部的议复，令直隶省修正呈报。随后，李卫将直隶所属各缺不确当之处逐一查明，分别更正，并缮造黄册具题进呈。经过核查，吏部建议照李卫“所拟冲繁疲难、最要缺、要缺、中缺、简缺字样注册”，并“俟命下之日，遵照题定之例，将冲繁疲难四项、三项相兼之缺，令该督于现任属员内拣选调补。其调补所遗之缺及四项内兼有二项、专有一项之缺，俱照例归于月分铨选可也”。世宗再次认可了吏部的议复，不过在认可的同时，亦颁布如下一段上谕:各省所定冲繁疲难等缺多未确当，著各该督抚

14、再行详细查明，据实具题。如题定之后，将来接任督抚仍有题请更改者，将原草率办理之督抚交部议处。其苗疆、烟瘴、边远等缺，亦著一体分晰确当具奏。如有疏忽，亦照此议处。相较于吏部的就省论省、就事论事，清世宗的眼界无疑开阔很多。作为最高统治者，世宗一方面看出了李卫所提问题的普遍性，并不仅仅局限于直隶一省，其他省份应该也有类似的情况，与其被动地等待一省一省的题奏，还不如掌握主动，下令各省统一核查，有则改之，无则保持; 另一方面，下达指导思想，以规范各省修定官缺之行为，即各该督抚对这次核查均应认真对待，不能草率办理，否则予以问责。希图通过这两方面，确定各省的官缺等级，以达一劳永逸之效。各省督抚接到世宗的谕旨

15、后，转行布、按，令道、府、厅、州、县详细核查。经过层层转详，最终汇总至督抚处，经确查无误，各该省督抚于雍正十三年（ 1734） 前后陆续把改动结果呈报上来，或以题本，或以奏折。就目前笔者收集到的湖南、江西、四川三省官缺改动的资料来看: 其一，改动的数额很多，均有数十缺，其中四川省改动35缺，湖南省改动31 缺，江西省改动19 缺。其二，分布很广，遍及道、府、同知、通判、知州、知县等缺。如湖南省改动31 缺之中，有道员1 缺、知府1 缺、同知1 缺、通判1 缺、知州5 缺、知县22 缺。其三，均把四要素项数的变化作为结果调整，有项数增加者，有项数减少者，亦有项数不变但要素内容变化者。以江西省为例

16、，改动19缺中，项数增加者8 缺，减少者8 缺，不变者3 缺。这在一定程度上反映出当时官缺调整的趋势和特点: 根据本省官缺之实际情况，或增，或减，或予以调整而项数不变，以维持前后官缺总额和选任权力的大致平衡。三、第二次全国范围内统一调整如果说第一次全国性的调整是因外省督抚题请而引起的，那么第二次全国性的调整则是由皇帝直接发动的结果。在“冲繁疲难”制度确立之前，为适应月选制度之需要，清廷已于雍正五年（ 1727） 确立了“最要缺、要缺、中缺、简缺”四等级制度，即根据官缺的要简情况，把道府以下、州县以上官缺分为“最要缺”、“要缺”、“中缺”、“简缺”四个等级，此在前文已有介绍。迨雍正九年“冲繁疲难

17、”制度订定后，四等级与四要素两种制度并行存在，互不统属，互不干涉。这为第二次在全国范围内统一调整官缺等级埋下了伏笔。通过本文第一部分之论述可知，在“冲繁疲难”制度确立后，外官道府以下、州县以上官缺之选任，分为两种方式: “冲繁疲难”四项、三项者，由外省督抚拣员具题补授; 二项、一项、无项者，由吏部掣签补授。而掣签，并非月选之终结。在每次掣签之后，吏部都要把掣签的结果写在月折上，汇呈皇帝决定。这是加强专制皇权的需要，也是让官员感受到“恩出自上”，应为皇帝效犬马之劳。在呈报的折子上，吏部除写具官员姓名、履历与所掣官缺外，还须标明官缺所占“冲、繁、疲、难”之项数和“最要缺、要缺、中缺、简缺”之等级，

18、以便于皇帝更准确地了解官员和官缺的信息。与往常一样，乾隆六年（ 1741）十一月初七日，吏部向皇帝汇报十月分月选掣签的结果，并于月折中注明官缺的项数和等级。其中有福建福宁府一缺，仅占四要素之一“冲”字，应归月选，但该缺最为紧要，又定为“最要缺”。吏部把“冲”与“最要缺”一同注明奏上。这一不起眼的信息引起了清高宗的注意，谕曰:福建福宁府员缺，吏部折内注一“冲”字，又注为“最要缺”。查各省道、府、同知、通判、州、县等缺，有冲繁疲难四项、三项、二项、一项者，因分为最要缺、要缺、中缺、简缺，今专一冲字即注为最要，其二项、三项、四项者更列何等耶?很显然，高宗认定“冲、繁、疲、难”四要素与“最要缺、要缺、

19、中缺、简缺”四等级是相互对应的关系，其中“冲繁疲难”四项俱全者应为“最要缺”，三项者应为“要缺”，二项者应为“中缺”，一项者应为“简缺”。而此时月折中出现仅占一项“冲”之“最要缺”，显然就不对称了。至于不对称出现的原因，高宗亦在上谕中作出了判断: “总因从前各省督抚办理事（ 疑为“时”字之误） ，不过据属员开报，或未详加斟酌，以致繁简之间多不的确。况历有年所，其地方情形不无更易。”一方面将事情怪罪在外省督抚头上，另一方面归因于地方形势的变化。看似比较客观，殊不知，这根本不是督抚的原因，而是制度不完善造成的后果。据笔者考察，“冲繁疲难”四要素制度和“最要缺、要缺、中缺、简缺”四等级制度，原本是两

20、种不同的划分官缺等级的方法，除在订立时间和等级划分上迥异外，二者的服务对象也不相同。前者为题补制度服务，后者为月选制度服务，二者之间没有必然的联系，也就谈不上所谓的对应关系。但在当时的政治环境下，没有官员敢反驳; 且两种制度并存确实会给执行带来很多麻烦，亟需调整。为避免以后再出现类似的情况，高宗又谕曰:着吏部行文各省督抚，将从前所定各缺悉心妥议，务期名实相称，以便于引见时酌调繁简，庶于吏治有所裨益。各省督抚接到高宗的上谕后，又一次在全国范围内掀起轰轰烈烈的核查官缺要素和等级的行动，这是第二次全国性的统一调整。与第一次调整主要是核查原定官缺项数是否与实际情况相符不同，第二次调整的重心则是变更四要

21、素与四等级的对应关系。换言之，第一次调整只是在遵循原定制度的条件下对执行过程中出现的一些问题进行修整，制度本身未有任何变化，第二次调整则是对制度内容的重大变更。我们在前文一再强调，四要素制度是根据官缺所占“冲繁疲难”四要素项数之多寡，把官缺分为四项之缺、三项之缺、二项之缺、一项之缺和无项之缺五个等级。而四等级制度，则是把官缺分为最要缺、要缺、中缺、简缺四个等级。因四要素与四等级本是两种不同的制度，其间没有必然的联系，故而如何理顺二者之间的关系，把五个等级与四个等级对应起来，是摆在各省大员面前的首要任务。乾隆七年（ 1742） 二月十七日，直隶总督高斌根据布政使刘于义、按察使多伦之建议，提出如下

22、对应办法:逐加斟酌，以四项俱全者定为最要缺，三项相兼者定为要缺，止兼二项者定为中缺，仅有一项及四项俱无者定为简缺。即遵循高宗谕旨，把四项之缺与最要缺对应，三项之缺与要缺对应，二项之缺和中缺对应，而把一项之缺和无项之缺并在一起，与简缺对应。这为旧制度向新制度演进迈出了关键性的一步。对应关系理顺后，接下来的事情按理讲应该容易多了，只要把二者不对称的情况逐一改正即可。但现实远较预想复杂。一方面，从雍正十三年至乾隆七年，其间经过了八年时间，在这段时间内，很多官缺的形势发生了变化，如何把这些变化后的形势体现在新定的官缺信息中，是需要考量的。于是，新一轮的勘察、汇报、审核不可避免。另一方面，先前确定的“冲

23、、繁、疲、难”项数与“最要缺、要缺、中缺、简缺”等级之间的关系错综复杂，按照新的对应标准必然改动很多，如何在遵照新定对应关系的前提下，既能保障二者关系的顺畅，又能确保外补之缺和部选之缺的数额不会有大幅度的变动，更是需要考量的。故而，改动官缺信息、保持选任权力分配之大致平衡，更是不容忽视的内容。除此之外，一些特殊职掌和特殊辖区的官缺，诸如管河缺、沿海缺、沿河缺、苗疆缺、烟瘴缺、夷疆缺、极边缺等，也需要慎重对待，既要尊重官缺的客观事实，确定其项数和等级，又要保证人缺相宜，令其在外选拔。总之，相比第一次，这一次考虑的因素更为复杂，改动的数量更大。据史料记载，仅山西一省就改动78 缺，占当时晋省道、府

24、、厅、州、县官缺总额124 缺的62. 9%，占比很大。其中，项数不变，因“冲、繁、疲、难”四要素和“最要缺、要缺、中缺、简缺”四等级对应关系调整而改动者有56 缺，占改动总数的71. 8%; 项数增加者有6 缺，占改动总额的7. 7%; 项数减少者16 缺，占改动总额的20. 5%。这说明，此次官缺等级之调整，主要是由四要素和四等级之间对应关系的变化而引起的; 但也有部分官缺是因形势的变化而变化的，惟数额相对较少。兹为第二次官缺调整的特点。四、第三次全国范围内统一调整第三次全国范围内官缺等级之调整，发生在乾隆十二年（ 1747） 。不过，与前两次相比，第三次调整只是作为一种政策附带提出的。换

25、句话说，第一次、第二次调整是以调查、核实、调整外省官缺等级为直接和主要目的，而第三次调整只是为了辅助其他政策的执行而提出的，调整官缺等级只是间接和次要目的。前已指出，“冲繁疲难”制度定立的目的，是区分要缺和简缺，为要缺择人，利于地方统治。但权力是把双刃剑，在便于督抚为要缺择人的同时，也为其徇私舞弊、为人择缺打开了方便之门，结果导致升调频繁、官不久任、朝令夕改等一系列弊端。针对这些弊端，官员们纷纷上奏，或提议完善外补制度，规范督抚选任权限，或建议制定保举连带责任，追究督抚所举非人之责。乾隆十二年四月，清高宗亦认为，官不久任不利于移风易俗，教化安民，而题升题调易启官员逢迎之心，有碍地方治理，传谕“

26、大学士会同九卿详议具奏”。大学士、九卿接到谕旨后，公同商讨，一致认为，在酌定年限之前，应该先弄清各省题调缺的额数及分布。因为虽然朝廷一而再、再而三地调整官缺等级，但随着时间推移和形势变化，“近年以来，各省督抚仍有陆续奏请更改者。”同一个地方，同一项职守，所注繁简前后互异，更改不一，“足见当日题定之时，该省督抚实未详加斟酌。”故而建议: “应再通行各该督抚，将现在所定道、府、同知、通判、州、县应题应调各缺，悉心详核，逐一更正，造册奏报统俟各省复齐之日，臣等再将更定各缺作何补用，并如何酌定年限，示以优叙之处，一并详悉妥议，请旨施行。”议复呈上，奉旨依议。第三次全国范围内统一调整官缺等级由此展开。从

27、高宗评价外官更调频繁到大学士、九卿商定办法，均是为定立年限做铺垫。而重新核定官缺等级即第三次统一调整仅是为了配合酌定年限而发动的，其本身并不是最终目的。这是此次调整与前两次调整迥异之处。各省督抚接到谕旨后，再次传令核查，并于乾隆十三年前后陆续呈报上来。如湖南巡抚于乾隆十三年（ 1748） 正月初六日具奏曰:计通省题调缺内，辰永沅靖道，永顺府知府，宝庆、永顺、乾州、永绥各同知，凤凰营、永顺各通判，长沙、善化、湘阴、湘潭、湘乡、衡阳、衡山、江华、城步、巴陵、武陵、永顺、保靖、龙山、桑植、芷江、绥宁、通道各知县，或实系冲繁疲难四项、三项相兼，或系新辟苗疆，或即旧疆而甫经平定，并界连黔粤，苗瑶出没，必

28、才堪肆应、熟悉风土之员方能胜任，俱仍应在外拣选调补。此外，如沅州府知府，永州府同知，沅州府通判，道州知州，宁远、永明、新宁、宜章各知县，虽俱苗疆，归化已久，治理较易。又桃源、沅陵二知县，前为冲繁难三项相兼，现在实止冲繁二项。以上共十缺，向俱在外拣补，今俱应改归部选。湖南一省共改动10 缺，其中知府、同知、通判、知州各1 缺，知县6 缺，均是改繁为简，从外补改归部选。江苏巡抚亦于乾隆十三年闰七月初一日奏报说:查江省州县共六十四缺，从前原定在外题调者计三十六缺，应归部选者止二十八缺。是题调之缺反多于部选之缺，以致每遇缺出，若例应题调者，必于通省州县中遍加拣选。倘一时不得其人，若非请旨简用，必须辗转

29、更调，诚非久道化成之意。今臣确核题调各缺之内，如吴江、震泽、奉贤、金山、阜宁、安东、宝应、镇洋、嘉定九缺，或向称难于催科，今则逋赋已少，或虽系滨临河海，然实非险要之区，均应改归部选。至从前部选各缺之中，内有青浦一县，原定疲难两兼中缺，但于乾隆八年又归并福泉一县，自归并以来，迄今数年，臣留心体察，地方辽阔，赋重狱多，自非熟练干员，断难胜任。今应改为繁疲难三兼要缺，在外拣补。统计现定部选者三十六缺，外拣者二十八缺。江苏一省亦改动10 缺，均为州县缺，其中有9 缺是从繁改简，从外补改归部选，仅有1 缺是从简改繁，从部选改归外补。通观湘、苏两省改动的内容可以看出，较大规模地缩减外补缺额，将其改归吏部选任，是很多省份在第三次统一调整官缺过程中