新型城镇化的战略意义和改革难题Word文档格式.docx

1、人口学対城市化的定义強调农村人口向域市的 转務和集巾，员其带来的城市人口比重不断上升的过程2。经济学对城市化 定义强调的是农村经济向城市经济转化的11程3。社会学意义上的城市化強 调的是城市社会生活方式的产生、发展和扩散的过程。如普名美国社会学家沅思 （Louis Wirth ）认为：城市化怠味着乡村生活方式向城市生活方式发生质变的全 过程4。美国学者索罗金认为，城市化就是变农村恿识、行动方式和生活方 式为城市恿识、行动方式和生活方式的全部il程5。地理学的城市化定义強 调的是人口、产业等由乡村地域景现向城市地域景观的转化和集中11程6 oI着城市化实践的发展和各学科对城市化研究的逐步深人以员

2、学科间的互 相渗透，城市化的定义日趙综合化和层次化。如罗西在社会科学词典中认为 城市化有E1个方面的含义：一是市中心对衣村腹地影Ml的传播过程；二是全社会 人口逐步接受城市文化的il程；三是人口集中的过程，色括集中点的增加和毎个 集中点的扩大；E1是城市人口占全社会人口比例提高的ii程7。美国学者州 里億曼（J.Friedman ）将城市化区分为城市化I和城市化II。前者色括人口和非 农业活动在规模不同的城市坏境的地域集巾il程，非城市景观转化为城市景观的 地域an程;后者包牯城市文化、城市生活方式和价值观在农村的地域扩散11 8 8o妹上，我们认为城市化或MB It （ Urbanizati

3、on ）是现代化水平的重要拆志， 是I#着工业化发展，非农产业不斷向城缜集聚，从而农村人口不Bi向非农产业和 城镇转務、衣村地域向城瞋地域转化、城鎮数量增加和规模不断扩大、城镇生产 生活方式和城缜文明不斷向农村传播扩歆的历史过程。改革开朋以来，我国城缜化水平快速提高，目前阳处干城缜化快速推进阶段, 但同时也面临人口与资源、环境矛盾加剧,城乡差距扩大,产业结枸升级与就业 压力巨大等间题，跨ii “中等收人陷覘”，实现“中国梦”,需要对我国的城镇 IUO3进行、调整和优化，走新型城镇化道路。关于新型Wi lt道路目前尚未有标准定义。我们结合十八大和中央经济工作 会议的新思想，把新型城镇It道路的内

4、涌和特征主要归纳为皿个主要方面内容:一是工业化、信息化、城猿化、农业现代化“四化”协调互动，通il产业发 展和科技进步推动产城越合，实观城魚带动的统筹城乡发展和衣村文明延续的城 Mito这里面有四层内容：一是“E1化”怵调互动，缺一不可；二是需要产业 枳聚促进产城镀合，尤其是需要通过服务业发展和科枝进步来推动；三是筑筹城 乡和城乡一体化需要城魚发展来带动；E1是城缜化发展不是要消灭农村、农业、 农民，而是要注重三农间题的解决，塔強衣村文明的传承能力。二是人口、经济、资涮和坏境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展 方式，翟设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的MMfto &里面有E1

5、层内容：一是人口、经济、资溫和坏境相协凋，突岀统筹均fti发展；二是要把生 态文明理念利原则全面触入城缜化全过程,突岀资源集约节约和生态坏境友好, It观集约、智能、绿色、低碳城触化；三是建设生态文明的美丽中国，实现人与 自然和谐共处，发展生态经济和生态产品，为全球生态安全作岀质献。E1是实现 中华民族永续发展，突岀代际公平和发展的可持续性。三是构建与区域经济发展和产业布局紧密由接的城市怡局，以城市8?为主体 形态、大、中、小城市与小城缜协调发展，提高城市承载能力，展观中国文化、 文明自信的MBfto &里面有四层内容:一是大中小城市和小城孰城市群要科 学布局、因地制宜、协调发展，突岀与区域经

6、济发展和产业布局紧密f0接。二是 以城市群为主体形态，突岀城市群的紧密朕系和辐射带动作用。三是提高城市承 载能力,突岀资源坏境承载能力与城镇化建设相适应,加強城市基础设施改善和 妹合能力建设。E1是注重中华民族悠久文化传承与现代人文关怀相容，強调历史 文化和观代文化的亲密结合，城鎮化建设既不“xx学步”，Q不“闭门造车”， 要体观岀东方大国的风采和力量。E1是实观人的全面发展，建设包容性、和谐式城缜，体观农业转杨人口有序 市民化和公共服务协调发展，致力于和ig社会和幸福中国的城鎮化。这里面有四 层内容：一是城饋化的本质是为了实现人的全面发展，而不是为了城慎化而城慎 化。二是建设包容性城瞋，强调

7、城値不同主体发展权利的同质均等性。三是农业 转移人口有序市民化和公共服务协调发展,突出破解城乡二元体制。四是建设和 谐式城缜，更注重城缜化的社会管理和服务皿新，致力干和谐社会和幸福中国城 镇化的奋斗愿景。二、推进新型域镇化的重大朋昭意义中国的城偵化与美国的新技术革命被視作21世纪影响人类社会进程的最主 要的两件大事9。在经济社会和城缜化发展的新阶段，在国际经济格局发生 重大调整和我国全面建成小康社会、跨越巾等收入陷瞬的关建时期，需要高度重 視推进新型城镇化的故略直义。（一）推进新塑城镇化是顺应世界各国实现规代化的普追规律，加快实现我 国现代化的理11选择。工业革金以来的历史告诉我们，一国特别是

8、大国要成功实 现现代IL在推进工业化的同时，必须同步推J8城镇化,世界发达国家成为強国 的过程就是其逐步提高ttttft率的ii程。根据朕合国2012年4月价发布的世 界城市化展望,JA2011年到2050年,世界城镇人口将从现在的36.3亿增加 到62.5亿，城市化率由52.08%提高到67.13%，其中较发达地区將提高到86.26%, 而欠发达地区也将提高到64.08% 10 o实际上,发这国家在观代化11程中都 有过城市化较快推进的时期，而flatiHWJiiit也是工业化较快推进的时期。特 别是德国和日本正是抓住了观代化发展阶13的丙史性机遇，快速推进城市化进 程，并最终完成了城市化任

9、务。書如，日本城市化率曾由1950年的37.5% 増 到1955年的56.3%,城市化率5年上升18.8个百分点,年均提高3.766个百分 点。我国要实现从经济夫国向经济强国近进，必须自觉遵循城缜化发展的规律的 内在要求，畀力推进新型城缜化，进而实观国家的观代化。（二） 推进新塑城鎮化是自觉遵循城偵化发展規律，建设经济强国的必由之 路。美国城市地理学家（RayMNortham ）喝示了城缜化发展的三个发展 阶段11（见图1）。在城镇化早期和后期阶段，域镇化率提升得十分缓慢, 而在城缜化中期阶段，城市人口比重可在短短的几十年内突破50%而上升到 70%,显熟这是城镇化的快速发展阶段。当前，我国城

10、缜人口占总人口的比重超 1150%,已进人城鎮化发展的加速时期。找们要抓住世界城鎮化的历史性机谨， 充分发挥比较优矜和后发优矜，从提升国家综合实力、建设经济強国的角度来看, 稳步提高新型城缜化质量和水平，经过20年使我国城慎说水平这到70%S右， 基本完成城缜化任务，建设经济强国。1996年以来,我国城镇化加速发展的特征十分明显。“九五”至“十一五” 期间，城鎮化率年均分别递增了 1.43、1.35和1.39个百分点，远远高干“兀五” 至“八五”期间城缜化率递iglgfio“大跃进”,应该减速。但是，对比法国、德国和日本城市化冒经岀规过 的高速度，中国这个速度并不是独有的，也不是最高的，更不能

11、简单认定为不合 3o其实，城市化是否合理，主要不能以速度的快慢作为标准，而是要看城市化 的质量和健康状说。在中国城镇化快速发展的同时，并没有出现诸如拉美国家和 印度册样严重的“城市病”、大量的失业和大面枳的贫民窟。由此判Bi,中国城 缜化速度是基本合适的。（三） 推进新型城鎮化有助于推动国民经济健康持续发展,跨越中等收人陷 曲。首先，城缜化是扩大内需的最大潛力12。城鎮化带动大量农村人口进人 MW,带来消费需求的大帽增加，同时还产生鹿夫基础设施、公共服务设施以员 住僻建设等投资需求。其次，城缜化是统筹城乡发展的基本前提。通illWMtt 化，夫量的衣村富余劳动力向非衣产业和城缜转務，农村居民人

12、沟资源占有量会 大幅度ism,有利于提升农业生产规模化、市场化水平，加快衣业现代化进程， 解决农业増长、农村稳定、衣民增收问题。城饋化U可推动工业反哺农业、城市 支持农村,促进基本公共服务均等化，逐步缩小城乡差距，实现城乡共同繁荣发 展。第三，城镇化是产业结构调整升级的重要依托。城缜化产生集聚效益、现模 效益和分工协作效益，18大地推动工业化进程。同时,城缜化不仅能够推动以教 育、医疗、就业、社会保障等为主要内容的公共服务发展，也能昵推动以商贸、 餐伏、族游等为壬要内容的消费塑服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的 生产型服务业的发展。第呱、城缜化是转变经济发展方式的重要条件。城镇化带 来人

13、们生活方式改变，带动消费需求将从“吃穿用”转变到“住行学”，推动消 费结构和消费方式升级。Kilt带来人力资本和信息知识聚集，促fit市场竞争、 技术侨新和改善管理，有利于提高资源集约利用，降低工业排放，实现低碳、绿 色发展。城镇化的规模效应将大帽慣城少资源消耗，有利于对污染进行集中治理, 促进两型社会建设。第五，城偵化是提高中等收入者比重的重要途径。城魚化形 成更名的就业机会，提高劳动生产率，有利干提高劳动力的工负和劳动报酬在初 次分配中的比重；同时，城市服务产业也是培育中产阶级或者中等收人人诽最重 要的产业裁体，印度就是通11发展服务业使中产阶级数量在20年里增加了 4倍, 达到2.5亿人

14、13 o（皿）推进新塑城鎮化既是解决城鎮化自身冋題的基本途径,也是解决经济 社会间題的重要岀路。从整休上看，找国城値化依然滞后，也岀现了类做域市病 的苗头和各种间题，并导致了其他社会经济问题的产生。在城缜化发展进人关律 阶段14之际，为了解决逮些问题，亟需枳枚推进新塑城镇化。首先，掘续保 持一定的城缜化速度，是尽快改变城偵化滞后状态的需要。无论是U城市化与工 业化和经济发展的相互关系，还从国际比较的ffl, K国城缜化水平部是滞后的 15。城鎮化滞后会带来一系列严重的冋题,需要Jill缱续保持一定的城镇化 速度，尽快改变城镇化滞后状态才能得到解决。其次，推进新型城缜化是解决城 缜化间题的需要。

15、从总It上看，目前我国的城缜化基本上是比较健康的，但是， 也的确局部存在几种値得反思的属于病态MMIEM向的不良现象，如半城缜化、 被城缜化、“贵族化”城慎化和“大趺进”城慎化等现象。此外，由于缺乏有效 措施和调腔机制，在MIE宏观整体布局上，还存在着大城市过度集聚、小城镇 发展无序，地区发展失ftis M市之间的关系不协竭等问题。这些间题虽然还没有 发展为严重的城市病，但如果不采取科学的城缜化战略，尽早预肪和治理，就很 可能枳重难通，无法根治。第三，枳板隐妥推进新型城缜化还有利干城缜化间题 带来的各种经济社会间题的解决。城缜化不可避免地带来了其他各种经济社会发 展间题。例如，由干半城缜化造成

16、了我国数量庞大农业转稼人口和日益严重的农 民工间题；再如，由于城市偏向破策和城乡要素难以自由流动，造成的城乡收人 差ifiil大，出现的双二元结构等诸多冋題，这些问题主要由于城慎化滞后、城缜 化质量不高造成的，也吩须依靠枳极推进新型城镇化才能解决。三、推进新塑域鎮化的基本思路和重点难题 推进新塑城瞋化是十 分夏杂的系给工程，面临的矛盾和问題非常突出。庞大的人口圧力与城缜化同步、 生态文明建设与wit同步，显现岀我国城缜化必须有自己的特色，走轩合国悄 的道路。因此，需要正确的思想方法，抓住重点难题，枳极有序隐步推进。（一）注重提高城缜化的质量和效益。新里城缜化要由过去偏重速度向质量 和效益提高转

17、变，进人以推进深度人口城缜化为特征、促进城乡一体化的新阶段。 从当前的悄况看，需要处理好以下几f方面的问-是要枳极促进农业转杨人 口市民化，逐步解决半城缜化问題。目前，有1.6亿农民工长期生活在城缜，但 并没有解决市民化间题。要按照因地制宜，分步推进,存量优先,带动增量的原 ,聖持两手SL -手推动户籍制度改革，一手推动基本公共JS务均等化，有序 进农业转務人口市民化。与此相关联的还有数以干万廿的知识里“北漂”、“南 漂”，也需要加快镀人所在的城市，解决市民化冋題。二是要以人为本，妥善解 决城市病间题。要提哄与城缜经济发展水平相适宜的的基础设施和基本公共服 务，解决城缜人口的就业、安居、教育、

18、医疗、交通等间题，提高城慎居民生活 质量。三是要转变城損发展模武，提升城缜的可持续发展能力。要把生态文明理 念和原则全面镀人城缜化全il程，推进低碳生态城市建设。要围绕提升城缜发展 軟实力，加快06务功能建设，建立合理的城缜管理体制，提高城慎妹合管理 服务水平。El是要加強城缜化与工业化、信息化、农业现代化协同发展。要适应 新型工业化的要求，枳股探索城値化道路和模式。要枳枚探索工业反哺农业、城 市支持农村的机制、迩径和方法，妥善解决三衣问题。五是要建立MMft发展评 价体系，确保城瞋化健康发展。科学葩定城値化质量评价指标体系，并细人頑绩 考核、重大事顼畀查x围。（二） 尽量降低而不是抬高城镇化

19、门栉。要降低进城务工和落户条件和成本, 将符合条件的进城务工人员转化为城缜人口。送样有利于改变城値化滞后、半城 缜化和贵族ItMMIt状况。一是要要适当降低农民工落户条件，允许符合条件的 农民工市民化。根弼城市的规模和综合承我能力，以就业年限、居住年限和城慎 社会保险参加年限为基准，各类城市制定公平、公正的衣民工落户标准。不仅要 赦开小城缜的落户条件，也要放宽大中塑城市的落户条件。二要坚持房地产调控 不动摇，引导房地产市场健康发展和房地产fH8a性回IH,坚决抑抽高借价。同 时，枳股完善名层次、多元化的住房保障体系，逐步提高保障性住借在城缜住房 哄给中的比重。三要枳极建立和完善城乡一体的基本公

20、共服务体系。要逐步在全 国X围内建立筑一的教育、就业、医疗卫生、养老、住房、基本生活保障等公共 服务体系。要适应衣民工高流动性要求，尽快实现社僉保险权益可顺輔转務、接 续。E1是要加快教育和医疗It制改革，切实城缜居民在教育和医疗方面的难题。 此外，提高农民工的就业能力和收人水平也等同于降低了城aitnsio（三） 努力建设包容性和和谐贰的Mo建设包容性和和ig式城镇，強调城 缜发展在经济、社会、治理、文化等领域的均ifi与貌一，強发展il程公平 与效率的内在一致，强调城鎮不同主体发展权利的同质均等性。建设色容性和和 谐式城缜将有有助于解决城缜内部由EMi素快速流动带来的社会“砕片化”问 题。

21、在我国正在由乡村中国向城市中国转变，城缜化加速发展，农民工不能正常 市民化的特殊发展阶段，对于迅速发展的城瞋，尤其是大都市，建设包容11和和 谐式城偵显得尤为重要。首先,建设包容11和和谐式域镇的关键在于建设以人为 本的公共服务It系。其中，基本公共服务的普惠化、均等化是完善公共服务体系 的核心间题。其次，遵循城値化的社僉系统内生的运行规律，逐步减少乃至完全 消除主导程的“人治”色彩，以法治原iita经济、碩治、社会、法偉 之间不协调和系貌失術间题。第三，逐步消除不利于包容性发展的一切排斥性制 度休系。促进农民工等城鎮外来人口的城市接纳与融合，使包括农民工在内的城 市贫困阶层阜有事实上的平等权

22、利。第四，扩大城市规模也是建设色容性和和谐 式城缜的重要内容。有研究表明，城市的规模的扩大有利于提高劳动力个人的就 业斟率，而不是有些人感觉的那样，外来務民会挤占原有居民的就业机会；而且 较低技能祥体的劳动力从城市规模扩大的就业増加效应中受益最高。16（El ）枳极完善城鎮化规划和战IS格局。城缜化观则和战略怡局关系到城缜 比的发展方向,是我国现代化发展战略的重要内容。要以科学发展观为荷导，按 照全国生态功能区规则要求，遵循城市发展的客观观律，加快枸建和完善“两横 三纵”城镇化規划和战略格局。一是要按照貌筹规则、合理布局、完善功能、以 大带小的原则,以大城市为依托,以中小城市为重点，合理引导人

23、口流向和产业 转杨，逐步形成分工协作、优势互补、集约高效的城市辞。已形成城市IS发展格 局的京津冀、长三幷和SEffi等区域，要址续发挥带动和辐射作用，加強城市祥 内各城市的分工协作利优势互补，增强城市耕的整体竞争力和辐射力；具备城市 8?发展条件的长江巾游、戒渝、中原等国家重点开发区域，要以特大城市和大城 市为龙头，发挥中心城市作用，形成要素集聚能力強、人口分布合理的新城市SL 在资源坏境承载能力较強、城缜体系比较健全、区域中心城市有较強辐射带动作 用的地区，枳极培育区域性城市辞；要科学规则城市IS内各城市功能定位和产业 布局，强化中小城市产业功能，增强小城缜公共服务和居住功能。二是要加快发

24、 展中小城市。枳股挖掘现有中小城市发展潛力，优先发展区位优势明显、资源坏 境承载能力般强的中小城市;把有条件的东部地区中心镇、中西部重自区域县城 和重要IS境口岸发展成为中小城市；注恿引导中小城市的有序发展，在农产品主 产区和重点生态功能区集中建设县城和中）DMo三是要有重点地发展小M5lo发 展小城缜要以县城和部分基础条件好、发展潜力夫的为重点；在城市诽周 边地区，推动小城鎮发展与缓解大城市中心区人口压力相给合,其他地区小城缜 的发展要与服务“三农”相结合，与提供公共服务相结合。四、在体制机制的璽点领域和关键环节突破是一系列公共政策的集合17,也期待着配套的改革突破。城缜化 的健康发展离不开

25、改革，离不开休制机制皿新。我国11去30 g年域禎化的快速 发展与体制创新改革密不可分，存在的矛盾和问題也与体制机制的不完善直接相 关。今后一段时期推进新型城鎮化健康发展，必须把深化改革特别是体制改革放 在十分突岀的15置，加大难题的破解。（-）筑筹推进户籍制度改革。深化户籍制度改革，必须以城乡一体化、辻 徒自由化为目标和方向，在中央的境一规划下，加快剥离户口所附着的福利助能, 恢夏户籍制度的本真功能，同时改革嵌人户籍歟度之中的其他二元制度，分类整 体推进。首先要剥离户saa的福利分配功能,恢复其本身的管理功能。要打破 城乡分剧的农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户口制度。特大城 市

26、和大城市要合理腔制人口无体量。其次要建立健全诛化户籍制度改革的配套制 o a也是户籍制度改革的难点所在。要处;续弱化直至最后涓解城市户口的附加 利益，必须同时解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等的配套改革问題。 第三要改革公共财碩体制，为户籍制度改革提供必要的财政基础。要进一步完善 分税制财政体制改革，晞保地方财政有稳定可靠的税源，推动市民It的财力支持, 调整ttMWii支出结购，户口登记与财寺遇相结合，以财政菅理促进户口管理。（二） 深化士地管理翎度改革。按照解放和发展生产力，提高土地利用效率 和城隕It的质量、保障农民利益的要求深化土地革。一是要切实保护农民 合法土地权益。要按照有

27、明确和保护土地用益物权的思路，建立USSR为核心 的农地产权制度，并完善士地产权法律制度。二是要完善征地和流转制度。严格 界定公益性和经曹性建设用地，逐步编小征地X围,完善征地补偿机制,提高对 农民的征地补偿标准。要在注重根食安全和保护耕地的前提下，逐步笊开农村集 It51用地流转后上市交易，保护农民成为农村集体用地交易主体地位，便农村 集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价。三是要枳极开展土地 综合整治。在一定EM,按照土地利用总ttiOJ的目标fll用途，以土地整理、夏 垦、开发为平台，推动田、水、胳、林、村综合整治，通过建立农村集体士地流 转市场进行产权调整、协调各方tttf

28、iJ益,以及进行配套斟度改革。四是要加強 MMftil程巾土地资源集约利用。要制定科学的土地利用总It规则和城缜发展规 M,注重城镇内涌发展。小城镇发展应注意规模化,乡镇企业应适当集中。建立 土地节约集约利用优惠頑策，提高土地利用集约度。重视土地坏境的整治与保护, 实现土地资漁的可持续利用。（三） 完善住房保障制度改革。要以解决中WWK收人辟体和农民工保障性 住僻为重点，完善住房保肾制度体系。一要聖持市场供应为主，加大保障性住借 供给，建立股盖不同收人辞体的城缜住房多元化侠应体系。二要完善住房保障休 系，加夫经济适用房和廉住房建设力度，夫力发展公共租赁住房，増加对城缜中 低收人群休的住僅俱给。

29、三要将住房保障纳人公共WK系，建立梯定的住房保 障资金渠道。四要务渠道多形式改善衣民工居住条件，逐步將符合条件的农民工 纳人城镇住房保障体系。（E1 ）深化则税金融体初改革。嬰通过财税金融体制改革，形成有利于城镇 化健康发展的激励机制。一是建立健全公共服务能力，调整购破支岀結构，強化 碩府基本公共服务供给的责任，推进建立色括农民工在内的基本公共服务体系， 探索农业人口市民化的成本分担责任和时同安排；二是加大中央财政转稼支付力 度，逐步提高中央则政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支岀中 的比重；三是ira快地方税收体系律设，培育稳定的地方收入来漏，加快开征房产 税，增强地方政府提供基本公共服务的能力；四是合理晞定土地出辻收人在不同 主It间的分配比例，将政府土地岀辻收入纳人公ftWK进行管理,提高士地出it 收人的使用效率，减少地方政府对土地崛政的依輾。在深化城缜建设投融资依制 改革方面，要根据城損基础设施和公共服务性质的不同，建立多元化、名渠道的 资金険给模式。要朋宽市场准入，鼓丽民同资金进人经营性基础设施领域，要加 大公益性基础设施的投人，政策性金融要予以支持，对介干公益性和经营性之间 的城缜基础设施顶目，要拓宽融资杲道，通过特许经营、股权融资、顶目融