中国城镇化转型与中小城市发展Word文档下载推荐.docx

1、改革开放以来直到1995年，中国城镇化呈现稳步推进的特点。在这一时期，随着改革开放的不断深入和工业化的快速推进，中国的城镇化水平也在稳步提升，由1977年的17.55%提高到1995年的29.04%，18年内城镇化率提高了11.49个百分点，平均每年提高了0.64个百分点。其中，在19781987年间，全国城镇化推进的速度较快，年均提高0.78个百分点；而在19881995年间，由于受1989年治理整顿政策的影响，全国城镇化速度趋于放缓，平均每年提高0.47个百分点。总体上看，这一时期虽然全国城镇化在稳步推进，但由于工业化推进较快，加上历史时期各种矛盾的积累，导致城镇化严重滞后于工业化。加速推

2、进时期（1996年之后）。自1996年以来，中国的城镇化进入了加速推进时期，至2011年16年间城镇化率平均每年提高1.39个百分点，远高于19501977年平均每年提高0.25个百分点和19781995年平均每年提高0.64个百分点的速度。其中，在“十一五”期间，全国城镇人口由2005年的56212万人增加到2010年的66557万人，5年内共新增城镇人口10345万人，平均每年增加2069万人；城镇化率由42.99%提高到49.68%，平均每年提高1.34个百分点（见表1）。2011年，中国城镇人口达到69079万人，城镇化率达到了51.27%，比上年提高1.59个百分点，继续呈现加速推进

3、的态势。表1 各时期中国城镇化速度比较中国城镇化进程呈现明显的区域差异。总体上看，东部和东北地区城镇化水平较高，而中西部地区较低；东部和中部地区推进速度较快，而东北地区推进速度较慢。2010年，东部和东北地区城镇化率已分别达到59.7%和57.7%，而中部和西部地区分别只有43.5%和41.4%，西部比东部和东北地区分别低18.3个和16.3个百分点（见图2）。从2000年到2010年，全国城镇化率平均每年提高1.35个百分点，其中，东部和中部地区分别年均提高1.44个和1.38个百分点，西部地区年均提高1.27个百分点，而东北地区仅年均提高0.56个百分点。这期间，东部与西部地区间城镇化率差

4、距由2000年的16.6个百分点扩大到2007年的18.0个百分点，2010年进一步扩大到18.3个百分点；东中部间差距也由15.6个百分点扩大到16.2个百分点。图2 中国四大区域城镇化率的变化二 中国现行城镇化模式及其弊端总体上看，改革开放以来，中国基本上走的是一条粗放外延式的城镇化道路。一方面，城镇化推进呈现高速度、低质量的特点，农民市民化程度低，城镇化速度与质量不匹配；另一方面，高消耗、高排放、高扩张特征明显，资源配置效率低，城镇化推进的资源环境代价大。特别是，在城镇化加速推进的过程中，城市发展存在着严重的“五重五轻”现象，即重速度、轻质量，重建设、轻管理，重生产、轻生活，重经济、轻社

5、会，重开发、轻保护。由此导致城镇化进程中的不协调、不可持续、不和谐和非包容性问题突出。可以说，目前中国的城镇化是一种缺乏质量、不协调、不和谐的城镇化。1.城镇化的不完全性特征十分明显目前，中国的城镇化是一种典型的不完全城镇化。这种不完全性主要体现在大量进城务工的农民工、郊区就地转化的农转非居民以及城镇扩区后存在的大量农民，虽然常住在城镇地区，并被统计为城镇居民，但他们并没有真正融入城市，仍然游离在城市体制之外，处于非城非乡的尴尬境地，其生活和消费方式仍保留着农民的习惯和特征，市民化程度很低。农民市民化主要包括外来农民工市民化和本地农民市民化。从外来农民工市民化看，2011年，全国农民工总量达到

6、2.53亿，其中外出农民工1.59亿，相当于城镇总人口的23.0%。这些外出农民工主要在城镇地区工作和居住。从统计上看，这些常住在城镇的外来农民工虽然被统计为城镇人口，但他们在劳动就业、工资福利、子女就学、社会保障、保障性住房购买等方面仍难以享受与城镇居民同等的待遇。劳动强度大，工作环境差，生活条件艰苦，工资待遇低，上学看病难，社会保障缺失，是多数农民工的现实写照。更重要的是，这些农民工在城市买不起房，消费能力欠缺，文化素质较低，在农村还有宅基地，要使他们和谐地融入城市，让农民工真正变为市民，今后还有很长的路要走。从本地农民市民化看，近年来各城市郊区就地转化的农转非居民以及城镇扩区后存在的大量

7、农民，其市民化程度也很低。考虑到这两方面因素，中国现有的城镇人口统计中包含着大量的农业人口，其所占比重越来越大。根据2010年第六次人口普查数据，在全国市镇总人口中，农业户口人口所占比重高达46.5%，其中市为36.1%，镇为62.3%（见表2）。这表明，目前中国官方公布的城镇化率只是一种统计上的名义城镇化率，这种城镇化具有不完全性。2010年，全国市镇非农业户口人口仅占全国总人口的53.5%。表2 2010年中国城镇人口的构成2.城镇化推进的资源环境代价较大中国城镇化具有典型的粗放外延特征，资源消耗和环境代价较大。2010年，中国GDP占世界总量的9.5%，而一次能源消费量占世界的20.3%

8、，其中煤炭消费量占48.2%，水泥消费量占56.2%（ICR，2011），钢铁表观消费量占44.9%（WSA，2011）。按照国际能源署（IEA，2011）发布的数据，2009年中国CO2排放量已占世界总量的23.6%，尽管中国人均CO2排放量只略高于世界平均水平，仅相当于OECD国家的52.2%，但单位GDP CO2排放强度却是世界平均水平的3.19倍，是OECD国家的5.68倍。中国经济的这种高消耗、高排放特征在城市得到了集中体现。目前，尽管中国的城镇化率还不高，但绝大部分资源都是由城市消耗的。中国经济的高消耗、高排放主要是城市经济的高消耗、高排放，节能降耗减排的关键在城市。以能源消费为例

9、，在2009年中国终端能源消费中，工交行业和城镇生活消费占85.2%；在生活能源消费中，城镇占61.0%；城镇人均生活用能量是农村地区的1.83倍。根据国际能源署（IEA，2008）提供的数据，2005年中国41%的城镇人口产生了75%的一次能源需求，这与世界发达国家形成鲜明的对比。在美国、欧盟、澳大利亚和新西兰，城镇人口的比重一般高于城市一次能源需求的比重（见表3）。这一方面反映了目前中国巨大的城乡差距，另一个方面说明了中国城市高消耗、高排放的粗放型外延扩张特征。|Excel下载表3 2005年世界主要国家和地区城市能源使用状况同时，城市空间的高速粗放扩张导致耕地大幅减少，土地利用效率低，资

10、源浪费严重。20012010年，全国城市建成区面积和建设用地面积分别年均增长5.97%和6.04%，而城镇人口仅年均增长3.78%。特别是，在“十五”期间，中国城市建成区和建设用地规模平均每年分别保持7.70%和7.50%的增速，远高于城镇人口年均4.13%的增速。这说明，近年来中国城市土地扩张与人口增长严重不匹配，土地的城镇化远快于其人口的城镇化。在现行体制下，各城市政府热衷于依靠卖地来增加地方财政收入。可以说，“土地财政”是诱致近年来城市空间高速粗放扩张的主要驱动力。从2006年到2010年，全国城市土地出让转让收入占城市维护建设市财政资金收入的比重由27.6%增加到51.8%，4年内提高

11、了24.2个百分点（见图3）。这种空间高速扩张主要依靠新区（城）建设与产业园区扩张来实现。一方面，不少大城市新区的规划面积动辄数百平方公里，有的甚至达上千平方公里；另一方面，在加速赶超和跨越发展的思潮下，各级城市大搞各类产业园区新扩建工程，园区规划面积不断扩张，有的甚至高达数百平方公里。一些城市甚至大建“花园式工厂”，工业用地规模过大、价格偏低、比重过高、利用效率较低。图3 中国城市土地出让转让收入占城市维护建设市财政资金收入的比重资源的高消耗带来污染物的高排放，并且已经严重影响了城镇人居环境质量。从城镇地区看，2010年底，仅113个环保重点城市的废水排放量就占到全国的60.0%，化学需氧量

12、（COD）排放量占46.8%，SO2排放量占49.5%，氮氧化物排放量占53.9%，烟尘排放量占43.8%。随着城镇人口的增加，城镇生活废弃物排放增多，“垃圾围城”和城市污染向农村蔓延现象十分严重。目前，全国有2/3的城市处于垃圾包围之中（吴小康，2011），1/4的城市已没有合适场所堆放垃圾。由此造成一系列环境问题，如城市边缘土地沙漠化、城市热岛效应、水资源污染、空气质量堪忧、原生态植被遭到破坏、生物多样性减少、酸雨频繁、噪声和光污染严重等。2011年，在全国监测的468个市（县）中，有227个出现酸雨，占48.5%；在全国200个城市开展地下水水质监测的4727个监测点中，较差一极差水质的

13、监测点高达55.0%。城市氮氧化物含量、PM2.5浓度普遍较高。按2012年2月新修订的环境空气质量标准，中国有2/3的城市空气质量不达标。3.城镇化进程中的不协调性日益凸显中国的城镇化呈现明显的不协调性，具体体现在以下几个方面。一是不同规模城市间发展不协调。由于资源垄断和行政配置特点，加上市场趋利原则的导向，各种要素和资源向大城市和行政中心高度集聚，形成典型的极化特征，导致近年来一些大城市人口迅速膨胀，用地规模急剧扩张，城市空间不断蔓延，建成区“越摊越大”，有的已经出现明显的“膨胀病”症状，如交通堵塞，住房拥挤，房价高昂，资源短缺，生态空间减少，环境质量恶化，通勤成本增加等。相反，广大中小城

14、市和小城镇发育不足，人均占有资源有限，公共服务能力低，基础设施落后，有的甚至呈现萎缩状态。从2000年到2009年，全国特大城市数量由40个增加到60个，大城市由54个增加到91个，而小城市则由352个减少到265个；这期间，特大城市人口比重由38.1%增加到47.7%，大城市由15.1%增加到18.8%，而中等城市则由28.4%下降到22.8%，小城市由18.4%下降到10.7%（见表4）。其结果，大城市与中小城市和小城镇之间的发展差距呈现不断扩大的趋势。表4 中国城市人口规模的变化二是城乡之间发展不协调。中国城乡发展严重不平衡，且城乡收入差距自1985年以来呈现不断扩大的态势。2009年，

15、中国城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比高达3.33，而1985年该比例只有1.86，1997年只有2.48。近几年，中国城乡居民收入差距略有缩小，2011年城乡居民收入比稍微下降到3.13，但仍比1997年高26.2%，比1985年高68.3%，更远高于改革开放初期的水平（见图4）。考虑到农村居民纯收入中约有40%用于购买化肥、农药、种子等生产资料，如果扣除这部分支出，从可比较的角度看，目前城乡居民收入实际差距将高达5.2倍左右。三是人口与产业分布不协调。近年来，各地政府都高度重视积极引导产业向各类园区和城镇地区集中，但对人口集聚和外来农民工安家落户却没有得到应有的关注。一些城市特别是

16、大城市和城市群在大规模集聚产业的同时，并没有相应地大规模集聚人口，由此造成就业岗位、产业分布与人口分布严重不协调，全国上亿的农民工虽然参与了大规模的城市建设，却没有相应地公平分享城市发展的成果。2010年，中国287个地级及以上城市市辖区集中了全国51.2%的投资和56.3%的生产总值，但却只容纳29%的人口，人口份额与生产总值份额之比高达1：1.94；长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大城市群人口占全国的16.57%，但地区生产总值占全国的33.78%，二者之比高达1：2.04。相比较而言，在美国、日本和欧洲国家，一些大都市区人口和GDP的份额基本上是相匹配的（李国平、范红忠，2003；蔡翼飞

17、，2010）。2000年，美国核心发达区域人口份额与GDP份额之比为1：1.21，日本东京都、大阪府和神奈川县为1：1.36，英国大伦敦、大曼彻斯特和西米特兰为1：1.24（李国平、范红忠，2003）。很明显，人口与产业或经济活动分布严重不协调，这是导致中国城乡和区域差距过大的根本原因之一。图4 中国城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比4.城镇化进程中的非包容性问题突出在传统的粗放外延发展模式下，由于盲目崇拜GDP，追求GDP高增长，忽视城市社会发展、民生改善和居民收入提高，从而使城镇化进程中的非包容性问题突出。一是城乡居民收入增长严重滞后。19912010年，中国GDP年平均增长速度为

18、10.5%，财政收入年均增速达18.2%，但城镇居民人均可支配收入年均增速仅为8.3%，农村居民人均纯收入年均增速仅为5.8%，城乡居民收入增长严重滞后于经济增长。在一些大城市，近年来房价过快上涨，大大超过了居民收入的提高幅度。20062010年，北京、上海、广州、深圳商品房均价上涨幅度是城镇居民收入提高幅度的1.52.5倍。二是城镇居民收入差距不断扩大。据研究，19912006年中国城镇居民收入差距每年以4.5%的速度在扩大（王敏、马树才，2009）。从2003年到2008年，中国城镇居民不同阶层之间的收入差距均在不断扩大。其中，城镇居民家庭最高收入户与最低收入户平均每人可支配收入之比由8.

19、43增加到9.17，高收入户与低收入户之比由3.31增加到3.57，中等偏上户与中等偏下户之比由1.82增加到1.89，分别扩大了8.8%、7.9%和3.8%，而这期间最高收入户与困难户之比则扩大了12.3%，高收入户与困难户之比扩大了12.5%（见表5）。同期，困难户平均每人可支配收入相当于全国平均水平的比例，则由24.8%下降到23.7%。自2009年以来，由于各级政府采取多方面措施调节收入分配，城镇居民家庭收入差距开始趋于缩小。三是城市贫困问题日益严重。近年来，中国的城市贫困人口规模明显增加，城市贫困发生率逐步提高。目前，尽管学术界对城市贫困人口规模的测算差别较大，但大部分的研究结果表明

20、，中国城市贫困人口规模在2000万3000万人之间（魏后凯、邬晓霞，2009）。这些城市贫困人口大多为下岗失业人员、长期病伤残人员、特困职工以及其他特殊困难群体。2010年底，全国城镇居民中享受最低生活保障的贫困人口为2310.5万人，占全部城镇总人口的3.47%。然而，按照低保标准来界定城市贫困人口，显然低估了城市贫困人口的数量。根据国家统计局对6.5万户城镇居民家庭抽样调查数据进行估算，2010年全国城镇居民家庭年总收入低于1.5万元的特困人口有1418万人，低于2.0万元的贫困人口有3448万人，低于2.5万元的低收入人口有6563万人。这些城市贫困和低收入群体，其生活条件相当艰苦，需要

21、政府和社会给予更多关注。表5 城镇居民家庭按收入等级分组平均每人可支配收入差距的变化四是农民工权益保护问题突出。农民工是当前城市发展中的一类特殊群体，长期面临着拖欠工资、劳动保护差、子女上学难、社会保障程度低等诸多问题。从工资拖欠情况看，尽管近年来有关部门加大了对农民工工资追讨和专项检查力度，但至今为止这一问题仍没有得到很好解决。农民工劳动时间长，工作强度大，生活条件差，工资待遇低，社会保障缺失，是长期得不到妥善解决的老大难问题。据国家统计局调查，2011年以受雇形式从业的外出农民工中，有56.2%没有与雇主或单位签订劳动合同；雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育

22、保险的比例分别只有13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%（国家统计局农村司，2012）。五是征地拆迁中的利益冲突加剧。因城市向农村迅速蔓延以及城市危旧房和城中村改造，在征地拆迁过程中也产生了诸多矛盾和利益冲突。其中，最突出的是在城镇化过程中，由于处置不当或者制度和配套政策不完善，致使一些土地被征用的失地农民成为“种地无田、上班无岗、低保无份”的“三无人员”。这种情况在全国各地普遍存在，尤其是那些快速城镇化的地区更为突出。近年来，全国因征地而形成的失地农民有4000多万人。征地补偿标准、集体资产和土地增值收益分配、就业安置、养老和医疗保障等，是失地农民最为关心，也是最容易引发矛盾和冲

23、突的问题。三 新时期中国城镇化的战略转型1.中国城镇化已进入战略转型期当前，中国城镇化已经进入一个重要的战略转型期。这种战略转型主要体现在以下几个方面：一是城镇化速度将由加速向减速转变。一般认为，30%70%的区间属于城镇化的快速推进阶段，其中，30%50%的区间为加速时期，50%70%的区间为减速时期（魏后凯，2011）。2011年，中国城镇化率已经越过了50%的关口，表明未来中国城镇化将进入减速时期，城镇化推进的速度将会逐渐放慢。从中长期看，未来中国城镇化预计年均提高幅度将保持在0.81.0个百分点，很难继续保持1996年以来的加速增长态势。据此估计，到2015年，中国的城镇化水平将超过5

24、5%；到2020年，将达到60%左右。由于发展水平和阶段的差异，四大区域城镇化将呈现不同的发展格局，东部和东北地区已进入减速期，而中西部地区仍将处于加速期。二是由速度型向质量型转变。现阶段中国城镇化的基本特点是速度快、质量低，城镇化速度与质量严重不协调。在今后较长一段时期内，尽管中国城镇化仍将处于快速推进时期，但主要矛盾已经转移到如何提高城镇化质量上来。为此，要坚持速度与质量并重，把城镇化快速推进与质量提升有机结合起来，促使城镇化从单纯追求速度型向着力提升质量型转变，全面提高城镇化的质量。全面提高城镇化质量，关键是塑造城市特色，提升城市品质，强化城市管理，关注民生和社会问题，全面提升城市发展质

25、量；降低城市资源消耗，加强城市生态环境建设，减少城镇化的推进成本尤其是资源环境代价；促进城乡共享融合和一体化进程，构建新型的城乡关系。三是由不完全城镇化向完全城镇化转变。由于进城农民市民化程度低，中国的城镇化具有不完全性。要促使这种不完全城镇化向完全城镇化转变，关键是加快推进农民市民化进程。中国进城农民数量大，其市民化任务十分艰巨。如果今后中国城镇化按照0.81.0个百分点的速度推进，在2030年前，中国仍将有2亿多农民需要转移到城镇就业和居住，再加上近年来已经进入城镇但还没有完全市民化的农民，未来全国将有4亿5亿名农民需要实现市民化。目前，农民市民化面临着高成本的障碍。据初步测算，仅解决社会

26、保障和公共服务，农民市民化成本至少人均10万元。要将4亿5亿名进城农民完全市民化，至少需要支付40万亿50万亿元的成本。很明显，单纯依靠政府还是农民工都是无法解决的。为此，需要尽快建立多元化的成本分担机制，加快推进农民特别是农民工市民化进程，让进城农民在社会保障、就业和转岗培训、公共服务、保障性住房、子女教育等方面享受到与市民同等的待遇，真正使广大进城农民能够和谐地融入城市，共享城镇化的利益和成果。2.中国城镇化战略转型的方向党的十六大报告明确指出，要“走中国特色的城镇化道路”。十七大报告进一步将“中国特色城镇化道路”作为“中国特色社会主义道路”的五个基本内容之一。2007年5月，温家宝总理进

27、一步明确指出：“要走新型城镇化道路。”这里所讲的“中国特色城镇化道路”和“新型城镇化道路”并非是分割的，而是具有有机联系的整体，我们绝不能把二者割裂开来。走中国特色的城镇化道路，必须是具有中国特色的新型城镇化道路；而中国走新型城镇化之路，也必须具有中国特色。这是因为过去的传统城镇化模式，也可能具有中国特色，但并非一定符合时代潮流和科学发展观要求；而欧美发达国家采取的一些新型城镇化做法，未必都符合中国的国情和各地的实际情况。因此，在加快推进城镇化的过程中，必须把“走中国特色的城镇化道路”与“走新型城镇化道路”有机结合起来，坚定不移地走具有中国特色的新型城镇化道路。中国城镇化道路的选择，既不可能再

28、像过去那样走高消耗、高排放、城乡分割、缺乏特色的传统城镇化老路，也不可能照搬其他国家的做法，而必须从中国国情出发，走符合中国实际、符合各地区实际的特色新型城镇化道路。这种特色新型城镇化道路，是一种从中国的国情出发，符合科学发展观要求，强调以人为本、全面发展，多元化、渐进式、集约型、和谐型、可持续的城镇化。它不仅要具有中国特色，而且是一种符合科学发展观要求的新型城镇化，是走中国特色社会主义道路的重要组成部分。它是对传统的城镇化战略和模式的彻底扬弃。走具有中国特色的新型城镇化道路，就是要从中国国情和各地实际情况出发，坚持以人为本的全面协调可持续发展理念，走渐进式、生态型、集约型、融合型、和谐型、多

29、样型城镇化之路。其核心就是全面提高城镇化质量，促进城镇化健康发展。一是走渐进式城镇化道路。各地在推进城镇化的过程中，一定要从本地的实际情况出发，积极引导农村剩余劳动力向城镇地区合理有序流动，科学把握城镇化推进的速度和节奏，城镇化的规模和速度要与地区经济发展水平相适应，与城镇吸纳人口的能力相适应，防止出现超越承载能力的“过度城镇化”。二是走生态型城镇化道路。确立新的城市生态观，实行绿色发展战略，推行绿色生产、生活和消费方式，建立绿色考核指标体系，构建环境友好型的生态城镇、生态园区、生态企业和生态产业体系，建设一个生产发展、生活富裕、生态优美的良好人居环境。三是走集约型城镇化道路。坚持资源节约，大力推进土地、能源、水资源等节约集约利用，促进人口与产业协同集聚，加快建设资源节约型城镇、低碳型城镇和紧凑型城镇，提高城镇资源利用效率。四是走融合型城镇化道路。坚持城乡统筹的理念，积极推进城乡规划、产业布局、基础设施、劳动就业、公共服务、社会保障和社会管理的一体化，促进城乡经济社会协调发展，形成城乡良性互动、融合发展的格局。五是走和谐型城镇化道路。坚持以人为本，倡导和谐理念，切实保护城镇化进程中失地农