城中村Word文件下载.docx

1、第二，社会文化发展要求市民群众形成先进的文化观、价值观。城中村的村民和外来暂住人口由于历史的原因普遍文化素质不高，再加上改革开放后富裕的物质生活，容易滋生游手好闲、唯钱独尊的价值观念，并且缺乏进一步在文化和专业知识技能上提高的动力，形成食利阶层和“二世祖”现象。3、不利于城市的统一规划、建设和管理。第一，城中村严重影响了城市空间规划的科学性、层次性和完整性，特别是在总体规划完成以后进入分区规划、详细规划和地块的城市设计时尤为明显。另外，这些地区功能定位模糊，土地使用性质的混乱、建筑物布局的随意性和风格的混杂，随着时间的推移将对城市空间规划产生越来越大的负面影响。第二，由于政策的不完善，使城中村

2、建设一直处于无序的状态，村民乱占、乱建、少征多用、占而不用的现象十分突出；第三，城中村使城市健全肌体呈现一种病态，城市规划和管理一直对它苦无对策，一般只能在用地范围上进行界定，对村民申报住宅新建、改建和扩建的要求，一般都批准，没有单独的管理条例和措施来规范这些地区的建设，造成村民住宅“风格”各异，五花八门道，增加了今后城市生态化发展的难度。4、不利于营造民主法制、和谐的城市社区环境。城中村这种独特的存在和发展模式由于本身的一套相对封闭的管理体制，使得普遍的城市居民很难去理解和关心这些地区的村民，“城中村”与周边的城市社区界线分明，社区活动极少进入其中，从而形成了公众参与的盲点。村民的法制意识仍

3、然较低，如利用宗族姓氏势力操纵村民直选等。（三）、“城中村”现象的形成原因“城中村”现象的出现，既有政府制度供应不足的原因，也有农村长期历史、文化的影响，还有城市快速发展过程中，缺乏对农村的吸纳所带来的缺陷。1、城乡二元管理体制的制约城中村在地域上已经纳入城市空间范围，其发展与城市关系密切，本应纳入城市的统一规划、建设与管理。但长期以来，作为中心村，城中村仍延续农村政策与体制，在行政、人口、经济、土地、规划建设等方方面面的管理上与城市形成明显差异。具体表现在：（1）行政管理上，城中村属农村建制，实行以村委会领导下的村民自治为形式的农村组织与农村管理；（2）人口管理上，城中村实行农村户口政策。农

4、村户口享有计划生育、宅基地、集体分配等优惠，从而造成村民对集体经济的依附、对农业户口的依恋，但也面临升学、就业、社会保障等方面的局限，从而难以融入城市社会；（3）土地管理方面，城中村享受留用地政策与宅基地政策等优惠，但村建设用地属集体用地性质，进入市场有政策限制，与城市土地的国有性质及市场化使用方式形成明显差异；（4）与土地、人口、行政等二元体制相应，规划建设管理也表现出浓厚的二元特征，在规划编制与审批、用地规划管理、工程规划管理以及规划职能的执行上，均存在明显的城乡分管特色。二元管理体制与政策造成城乡分隔的局面，限制了城乡之间的要素流动、经济社会联系及文化交流，障碍了农村经济、社会、人口向城

5、市的转变，引致统一规划、统一建设、统一管理与建立统一的土地、劳动力市场的困难，从而导致城市规划区内的城乡二元发展格局，城中村成为城市内部一个孤立发展的次系统，这是造成城中村问题的核心原因。2、农民的文化教育水平的制约。由于历史的原因，城中村农民（特别是中青年农民）受到的教育普遍不高，使其很难融入所在的城市社区，观念上形成与城市的对立，包括对城市建筑的审美观念、可持续发展观念等等都不会真正得到农民的真正理解，其结果往往是虽然农民所在的地区已经城市化，但农民并未真正成为市民，这也是城中村问题存在并且逐步放大的一个重要原因。如现代产业对创新的需求与城中村中流行的小农意识的不可调和性，城中村的农民仍然

6、按照传统的思维习惯生活，满足于一些固定的地租收入，竞争意识差；作坊式农业和乡镇企业生产经营与高新技术产业的社会化、产业化、国际化不可兼容性，在经营方式、投资运作方面缺乏必要的大胆创新，竞争力弱；科技的日新月异与农民知识层次的障碍，农民的文化水平没有真正的提高，适应不了信息社会的发展等等。村干部素质与村民素质的落差也决定了城中村问题解决的难度，一般而言，村干部的文化素质在村中居于前列，特别是通过直选上的干部无论是个人品质还是视野、能力均被村民确认过的，但广大村民在如何对待村干部制定的可持续发展目标等缺乏足够的理解，反过来这制约着村干部发展战略的正确制定过程。3、巨大的城市土地地租利益的诱惑当城市

7、向城郊地区扩散的过程中，必然因为农民寻求较高数额的地租时，拒绝将自己转化为真正的城市地区。在这种背景下，处于未来都市中心区等有利区位时，农民甚至可以寻求到城市级差地租，这也是城中村在最发达城区最容易出现的一个根本原因。由于宅基地是农民经营权和收益权高度集中的地方，农民凭借对宅基地的集体所有权将城市绝对地租和各种级差地租收于自己手里，更为重要的是农民的身份是独占地租收入的主要保障，所以在维护自己根本利益的同时，对农民身份的追求就可以理解了，一旦此人失去村民资格，也就同时丧失了对地租收益的分享权，这种心理上的恐惧甚至影响了外嫁姑娘的结婚选择，使得城中村姑娘结婚的年龄普遍推迟到30岁左右。4、改革开

8、放以来大量外来人口的涌入在中国80年代初出现的巨大的农业剩余劳动力源源不断进城的大背景下，流动人口在向城中村农民提供巨大租金收益的同时，带来了更多的社会问题，如环境污染、人口、犯罪等，直接影响了城中村所在地的总体环境，反而间接地制约租金的上涨，这又会吸引更多的外来人口，如此恶性循环使得城中村问题越来越复杂。更为严重的是，当庞大的流动人口进入城中村时，它实际上正在逐步削弱城中村农民对城市竞争文化的适应性，最终制约城中村，并扩展至整个城市的可持续发展.二、解决广州“城中村”问题的原则及经验借鉴“城中村”不同于一般的农村，其在空间上实际已经构成城市范围的一部分，发展上更是从属于城市的经济、社会与空间

9、的整体发展，需要服从城市的整体协调发展要求。因此，改造“城中村”的最终目的，就是要提高城市竞争力，促进城市的可持续发展。城市可持续发展是指一定的时空尺度上，以长期持续的城市增长及其结构进化，实现高度发展的城市化和现代化，从而既满足当代城市发展的现实需要，又满足未来城市的发展需求。就宏观而言，城市可持续发展是指一个地区的城市在数量上的持续增长，最终实现城市一体化；就微观而言，城市可持续发展是指城市规模（人口、用地、生产结构、等级、功能等方面持续变化与扩大，以实现城市结构的持续性转变。总而言之，城市可持续发展是城市的数量、规模和结构由小到大、由低级到高级、由不协调到协调、由不可持续到可持续的变化过

10、程。因此，要实现城市可持续发展的目标，在城市社区中，必须把它的农村社区的城市化搞上去，带动“城中村”一起迈向现代化。（一）解决“城中村”问题的基本原则 1、确立正确的城市发展观原则。城市的发展，必须坚持量与质的统一。质量是事物与系统发挥功能的优劣程度，城市质量是城市发展过程中城市功能发挥作用以及对城市整体及未来潜在影响的优劣程度。不重视质量，单纯追求数量的增长则很难长久维持，因此，城市的可持续发展应追求城市的量与质的统一。在这方面需要注意两个问题，其一，在城市发展过程中，要尽量减少对自然资源的消耗。目前从我们城市发展的弊端来看，其目标模式是以利益为核心，以线形产业布局作为目标，且城市化效率十分

11、低下，其原因在于传统的城市化手段在于通过侵蚀大量的农业用地低效率、粗放式扩张，一方面带来了城市化面积的过度扩张，使得农村与城市并存犹如平面上的沙尘，城市象一个大的工地，对生态与环境的破坏都相当严重，成为城市环境的污染源。同时，由于传统的土地单位所有、部门所有，造成了很多土地闲置，使得城市宝贵的资源浪费，也影响了城市规划的严肃性和统一性。其二，城市发展程度要与城市发展能力相适应。所谓城市发展程度是指单位时间、空间内城市多项活动（建设与运动）在规模、范围、密度、频率等方面所达到的程度和水平，城市发展能力是指提供给城市的各种要素在数量、质量方面的特征总和。城市发展程度只有在小于或等于城市发展能力时，

12、才能取得较好的城市发展质量。2、坚持以人为本原则。所谓以人为本，就是马克思所说的“每个人的全面自由发展”，也就是说，在城中村改造过程中，要始终立足于为市民提供舒适、优雅的生活和工作环境，一切发展的根本宗旨，都是为了人，人是发展的主体。综观国内外，城市已成为人类主要的居住区，集中了人类活动最多的部分。然而大多数城市发展的道路，都在相当大的程度上背离了人的“家园”概念。一些城市的管理者们，显然地以经济增长为本，只要有利于城市经济财富的积累，有利于产值的提高，则无论对人的影响，对环境的影响如何，皆可为之。结果在收入水平增长的同时，让人们为此付出了高昂的成本。人口规模快速膨胀、土地过度承载、居住条件恶

13、化、文化设施稀少、休憩场所不足、犯罪率上升、安全感下降-即经济增长是以牺牲环境建设、社会发展为代价的，城市的“可居住性”在日益降低。这种状况的根本扭转，在于牢固树立以人为本的思想，树立经济增长与社会发展相适应的思想。惟其如此，城市的发展才有希望。3、政府组织、市场引导的原则。新村建设、旧村改造政策性强、涉及面广、建设周期长、资金投入大，事关城市建设发展的大局。因此，必须坚持由政府统一组织和积极引导，切实发挥政府的引导、协调、扶持、监控的作用。同时，要充分发挥市场的作用，调动社会的力量参与城中村改造，实现政府、开发商、村民三方利益。随着城市空间的拓展，现有的“城中村”和纳入城市规划发展范围的“城

14、边村”甚至“城外村”，已经或正在成为城市的一部分。因此，新村建设、旧村改造必须由政府来组织，按照中心城市总体发展要求，参照城市规划的技术标准，以建新城市社区而不是建“新村”作为规划和建设的目标。政府要对新城市社区建设的功能、目标、方向、配套标准等方面提出明确的规划要求，为建设有序、设施完善、环境宜人的现代化城市社区奠定良好的基础。否则，建成的新村又将在城市化进程中成为新的“城中村”，造成极大的资源浪费。通过市场运作方式，可以较好地解决“城中村”改造的资金困难，减轻政府的负担，实现政府、开发商、村民三方共赢的目的。4、继承和发扬具有岭南特色的传统文化原则。城市的建设发展本身就是一种历史和文化的积

15、淀。具有较高艺术性的建筑物、建筑群以及园林等人文景观对于体现一个地区的文化底蕴，塑造城市形象具有十分重要的意义。建筑大师齐康说：“广州的建筑文化应该从骑楼、四合院、五彩缤纷的窗格子和陈家祠找；一个没有感情、智慧的城市不能成为历史文化名城。”在新村建设、旧村改造中，要本着保护和弘扬传统文化的历史责任感，发现和保护具有岭南特色和悠久历史的村庄、民居及其他人文景观，并且为一些具有地方特色的优秀民俗文化活动，如龙舟竞渡等留下充足的生存空间。在规划建设中，要反对以长官意志行事，或盲目追求异国情调，要坚持把具有岭南特色的传统建筑特色和优秀文化传统融合进去，努力营造具有现代风格、南国风情和深厚文化底蕴的自然

16、景观和都市人文景观。5、坚持依法治城的原则。依法治国，建设社会主义法制国家，是新时期党和国家的治国方略。实现城市的可持续发展必须加强社会主义民主法制建设。只有实行依法行政，依法办事，把各级政府的行政置于法制的规范下，才能预防新的“城中村”出现。比如，城市规划一经制定，就必须维护其权威性，不能随意更改，要通过人大立法的形式把它确立下来。城中村改造的方案要充分听取市民群众的意见。可以想象，没有广大群众参加的“城中村”改造，只能是纸上谈兵，画饼充饥。（二）国内一些城市改造“城中村”的做法和经验1、珠海“城中村”改造的经验。近年来，珠海市在城中村改造方面取得了明显的进展，逐步实现了“五大转变”：一是在

17、户籍方面，旧村居民转变为城市居民；二是在土地方面，旧村集体土地转变为国有土地；三是在管理体制方面，村委会转变为居委会；四是农村集体经济组织转变为城市股份经济实体；五是物质形态方面，城中村转变为公共配套完善、环境优美的城市文明社区。特别是在物质形态的彻底转变方面，珠海市采取了有效的政策措施，较好地兼顾了旧村居民、开发商、政府三者利益。包括旧村改建中免收土地配套费、消防费、人防费等费用，使旧村居民和开发商同获益；吸引国内外房地产开发商投资旧村拆迁、安置和新社区兴建工程，实行公平、公开、公正的招投标，择优选择开发商，开发商回报可达到同期房地产开发的平均利润率。政府在城中旧村改建中也受益匪浅，大大改善

18、了城市投资环境，改善了旧村居民乃至全体市民居住环境，而且全面提升和加快了城市化建设进程，促进当地房地产业上档次。2、深圳市处理违法私房的做法。去年10月份，深圳市人大会议通过了深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定和深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定两项法规。根据这两项法规，该市对所有不同时间、不同类型的违法私房和违法建筑将进行分门别类处理，为该市“城中村”改造创造基础条件。该市根据照顾大多数、减少处罚面的立法原则，对1999年3月5日以前的违法私房和违法建筑分6种情况对待，其中只有少数违法私房和违法建筑因严重违反城市规划（占用道路、广场、绿地等严重影响城市规划又不能采取改正

19、措施的；占用农业保护区用地和一级水源保护区用地的；非法占用国家所有的土地或者原农村用地红线外其他土地的违法私房和违法建筑），不能确认产权，根据国家和省有关法律、法规进行严肃查处并整个逐步拆除外，其余大部分可在采取适当处理措施后保留并予以确认产权。对于可确认产权的大多数违法私房和违法建筑，最重的处罚是按建筑面积每平方米处以150元的罚款，并按市场地价的25%补交地价。可以确认产权的违法私房和违法建筑在产权登记中，可减免竣工验收等法定手续；但未提交建设工程质量检测结构和公安消防部门检测合格证明文件的违法私房，其产权登记文件上将特别注明。3、上海旧城改造模式。（1）采取“拆、改、留并举”全面推进。上

20、海市各级政府和职能部门在旧城改造上，运用“政府扶持、有偿改造、企业参与、市场运作”和“成片改造、半数回搬”的旧城改造机制和模式，对旧城进行“拆、改、留”并举的全面改造。即：对大量破旧低矮、严重影响市容景观的房屋要加大拆除力度，对具有一定建筑风格的现代建筑要进行整体布局上的改造；对近代优秀的建筑要加以抢救、修复，使其经济文化价值得以保留下来。（2）实行“有偿回迁”的办法。在“搬迁难”问题上，上海市政府采取的办法与广州市有所不同，通过加大旧城改造的力度，让居民感受到城区环境和居住条件的变化，感受到生活质量提高的实惠。为了缓解资金不足的矛盾，他们采取鼓励有偿回迁的办法，既解决半数原居民的安置问题；又

21、解决了新住房的大半销售需求问题；还留住了人气，改善了环境，在一定程度上避免和缓解了城市空心化的隐患。总的来看，这三个城市城中村或旧城改造的政策、措施和方法都有值得借鉴之处，比如，珠海市通过引入开发商，实行市场运作的方式；深圳通过人大立法解决历史违法建筑；以及上海市实行有偿回迁的办法。特别是在解决历史违法建筑的问题上，深圳充分体现出其气魄。但城中村改造问题不能照抄照搬其它城市的经验和做法，如珠海城市用地多，可以通过置换的方式，我们就不一定做得到，只能实事求是地根据自己的“区情”制定相应的措施。所以，在改造城中村问题的时候，在借鉴其他城市的经验的同时，要结合自己的实际，走一条有特色的改造“城中村”

22、之路。三、解决“城中村”问题的基本思路由于“城中村”问题的形成有经济、社会、文化、管理等多方面的原因，作为人类居住与活动的空间形式，“城中村”不是单纯的物质体系，而是以人为核心的物质体系、经济体系、社会文化体系的综合体。因此，从城中村向城市的转变不是单纯的物质形态转变过程，而是经济、社会、文化的多元转变过程的统一。（一）运用行政与经济手段，分阶段消除城中村现象。第一，以行政手段促进城中村的消亡。建议根据国家有关户籍管理法规对城市内部人口结构调整从宽的情况，积极推进城中村村民向居民的转化。目前这种“农转非”最大的阻力不是来自政策法规，而是来自于基于既得利益村民的强烈反对，这只有借助于行政管理手段

23、的实施，但必须要建立并完善就业、社会保障制度等方面的政策配套。第二，稳步推进城中村用地制度改革。将城市规划区范围内的城市用地统一纳入城市规划建设管理的范围，同时将城中村用地范围内的各项建设统一纳入城市工程规划管理。对于历史形成的违法建筑，要本着实事求是的态度，进行合理的界定，对一定时间内、不违反城市规划的建筑给予有条件的承认，将这些建筑纳入统一管理，改变“不生不死”的状况。随着撤村改制的普遍实行，城中村用地随着人口和管理制度的城市化而转为国有性质，其使用权也随之转为转制后公司所有，原村自留用地也相应转名，国土部门宜减免办理转名手续的费用。第三，以经济手段消除城中村现象。一是通过城中村产业结构升

24、级，可以有利于在总体上控制流动人口，最终促使城中村现象的消失。一方面利用高技术产业改造农村传统产业，提高产业的素质，可以对那些低层次盲目流动人员形成产业屏蔽作用，因此有助于提高居住城中村高素质流动人口的比例，高素质的流动人口不但可以大幅度降低城中村带来的环境污染和犯罪问题，而且也可以拓宽城中村财富增长的速度和空间；另一方面通过产业结构升级，使得高素质从业人员数量开始上升，特别是高新技术人才，而高新技术人才对环境的要求相当高，流动性也相当高，现在不少高技术人才开始选择环境较好的居住小区，这样间接给城中村农民的支柱产业出租业施加了强大的压力。这样，一旦城中村产业结构升级的速度加快，再加上以软件产业

25、、信息产业、生物产业和环保产业等可持续产业的牵引，就会在广州市各处形成一种良好的财富增长效应，而这种财富增长效应必然会冲击正在丧失竞争文化的城中村农民，当城中村农民一旦真正领悟到这种效应，夹杂复杂流动人口、总体环境偏差的城中村现象的消失也就指日可待了。二是推动村公司的改制，实现从封闭型向开放型、社区型向社会型、福利型向效益型转变，这样既可以切断村民对农村福利的依恋情结，使村民切实转变观念，有决心、有勇气参与人才市场竞争、找到力所能及的工作。也可以使村公司能真正按公司法规范运作。（二）实行撤村改制，实现城市管理体制创新第一、现行二元管理体制的弊端分析。在现行二元体制下，城中村村民无论如何总是不愿

26、意放弃农民的身份，虽然他们已不是真正意义上的农民。典型的事例如广州市未来现代化都市中心商务区珠江新城里的猎德村在撤村改制表决时未获村民通过，透过这一事件，我们可以认识到解决城中村问题的复杂性和长远性。应该说农民的利益如何保障是非常重要的一个问题，但我们不能把城中村的农民与整体农民混为一谈，毕竟城中村的农民有其不同的环境和条件，政府既要为维护村民的利益多做工作，同时也要为城市的发展考虑，因为城市的发展涉及到广大市民的利益，如果仅仅因为怕农民离开土地，离开农村管理体制，就会损害其利益的话，我们又如何看待众多的农民进城务工谋生。对于已经处在城市范围内的“城中村”村民来说，通过投票决定是否撤村改制已现

27、迁就，试想，一个只有少量农村户口甚至没有农村户口的“城中村”，村委会的存在有何意义？村委会只会成为村民融入城市社会的体制障碍。第二，大力推进撤村改制工作，实行城市化管理。长期以来，村委会担当村民利益的保护者和代言人的角色，似乎只要在村委会的领导下，村民的身份就没有改变（事实上，很多村民已经转居），其在农村的一切利益才能得到保障。这种观念以至影响到撤村改制，村民强烈要求保留村委会的公章，其理由很简单：可以方便争取优惠政策。从中我们可以看到撤村改制工作的艰巨性。因此，要加大撤村改制的工作力度，消除村民对村委会的依恋情结，通过撤村改制，使村委会演进为集团公司或有限责任公司，该立居委会，再通过与所在街

28、道的协调，逐步将城中村纳入集中管理、统一规划的轨道。从目前有些已实行了撤村改制的城中村来看，仍然存在撤村后成立的公司承担社会事务过重（教育、卫生、市政等）、公司产权制度过于封闭等问题，这种由于政策不配套所造成的缺陷，会削弱撤村改制的效果，更为严重的是，会对尚未实行撤村改制的城中村村民造成心理上的阴影。在这一点上，政府有责任和义务进行指导和帮助，把不应由村集团公司承担的社会管理职能移交到街道办事处，给企业松绑减压，使企业能按公司法规范运作，还原村民作为“股民”、“市民”的身份，以彻底摆脱对村委会的依赖，淡化乃至消除“村民”意识。（三）分步实施，分类改造城中村第一，分类改造城中旧村。一是建成区的村

29、，即所谓“城中村”，这类村已完全城市化，目前存在的交通、消防、治安等社会问题日益突出，因此，要按照新城市社区的要求，彻底改造或异地重建，适当提高容积率，与周围的城市景观相协调。二是城乡结合部的村，即所谓的“城边村”，这类村处于半城市化状态，是未来城市的组成部分，因此，应从城市发展的要求出发，对旧村村边的空地、鱼塘等非农建设用地，要严加控制。对有条件的村，可考虑在旧村边缘的非农建设用地（不侵占农用地的基础上），在符合城市总体规划的前提下，按照城市化规划要求实施搬迁改造。三是城市外围的村，即所谓的“城外村”，这类村城市化进程相对较慢，土地资源丰富，在村镇建设中，要以建设生态村为目标，坚持规划优先，

30、严格控制村镇建设用地盲目扩张和无序蔓延，以集约、高效的土地利用模式取代目前粗放型的村镇发展模式，限制用地规模。同时，加强对农业保护用地、自然生态保护用地等非建设用地的保护与控制，治理环境污染，还其绿野、碧水、蓝天的田园风光。第二，政府要落实各项优惠政策。一是要让旧村居民在旧村改造中成为最大的受益者，尽量照顾被拆迁村民的权益，使旧村居民无需支付额外的费用便可充分享受新社区完善的市政配套及优美的居住环境，旧村居民的宅基地证可换发房地产证，其房屋变成商品房，可直接进入市场交易；原村集体在旧村改造范围内的留用地，工业用地允许免交有关费用纳入统一规划、改造，土地升值的收益归集体经济组织；旧村居民回迁房必须优先建设，并由旧村居民优先挑选，保证按时回迁等。二是通过