发达国家供水价格体系及其管理经验doc.docx

1、发达国家供水价格体系及其管理经验doc发达国家供水价格体系及其管理经验 目 录 3.国外供水价格体系及其管理经验借鉴2 3.1英国供水价格管理模式2 3.1.1水价管理模式2 3.1.2水价构成要素4 3.1.3水价形成机制4 3.1.4水价执行与调整6 3.2美国供水价格管理模式8 3.2.1水价管理模式8 3.2.2水价构成要素8 3.2.3水价形成机制9 3.3法国供水价格管理模式10 3.3.1水价管理模式10 3.3.2水价构成要素12 3.3.3水价形成机制13 3.3.4水价的执行与监管14 3.4印度供水价格管理模式14 3.4.1水价管理模式14 3.4.2水价形成机制16

2、3.4.3水价改革方向19 3.5巴西供水价格管理模式20 3.5.1水价管理模式20 3.5.2水价形成机制21 3.5.3水价改革方向24 3.6国外供水价格管理经验总结24 3.6.1供水成本核定24 3.6.2供水价格结构25 3.6.3供水价格定价机制26 3.6.4供水价格调节机制27 3.6.5供水价格的执行和监管27 3.7国外经验思考和启示28 3.7.1国外经验思考28 3.7.2对我国的启示30 参考资料35 3.国外供水价格体系及其管理经验借鉴 3.1英国供水价格管理模式 英国作为一个市场经济发育成熟的国家，其水价的形成机制与供水单位的经济运行目标直接相关，供水价格制定

3、采用全成本定价模式，其水费由水资源费和供水系统的服务费用构成。 随着英国水工业的私有化改革，供水企业的经济运行目标包含了更明显的盈利倾向，其水价形成机制进一步演化为由水资源费、供水系统服务费与合理投资回报加成。 自英国水务行业私有化后，作为以盈利为目标的私有水务公司极大地提高了运营效率，通过增加投资、降低经营成本，使英国本土的水质不断提高。 同时，这些私营公司把水务行业变成了一个收益颇丰的行业。 其实现的税后权益资本收益率曾远远超出了管理当局所估算的税后资本成本。 当然，这种收益的增长是来源于水费的增长的，为了抑制水费的过度增长，近年来，管理当局通过价格控制来抑制这种高盈利的情况，通过定期价格

4、调整审查制度对水价进行宏观调控，这种调控并不具体制定水价，只是规定水价的上限与水价的具体结构。 在这种水价形成模式下，水价制定是在充分考虑用户承受能力的基础上，基本上按照市场经济条件下的投入产出模式进行运作，以确保回收成本，并有适度盈余。 而政府只是对水价制定设定一个价格上限（price limits），对整个行业进行宏观调控，在保障运营者的基本利润的同时保障消费者的合理权益。 3.1.1 水价管理模式 在水价制定和管理上，英国在全世界各国家中是改革较早而且处于前列的，英国第一个进行了水务管理体制改革，成立了按流域管理的水务局，对本流域与水有关的事务全面负责，统一管理。 随着英国私有化改革，水

5、务局通过立法转变成股份有限公司，成为完全的自主经营、自负盈亏的市场主体。 同时对水价进行了一系列的改革，对形成科学合理的水价起到了积极的作用。 水务管理当局是代表政府对水的价格进行宏观调控的最重要机构，其承担的主要职责有颁布水价费率标准；每年一次确定价格水平和结构；每5年一次审查和调整水价限制；监督水务公司的财务和投资，检查服务质量。 确保供水企业能以合理的价格提供优质高效的供水和排污服务。 在英格兰和威尔士、苏格兰、北爱尔兰，分别由水务办公室、苏格兰水行业委员会、北爱尔兰公用事业管制委员会确定一个周期性的价格上限。 2009 年，这些地区分别确定了其2010-2015 年、2010-2014

6、 年、2010-2013 年的价格上限。 价格上限的确定要经历一个两年的价格分析和制定过程，水务管理部门、水务司、政府、顾客、水质监控机构、消费者代表和广大股东共同参与制定。 英国的法律规定，管理者有责任设定价格上限，尽可能以低的价格保护消费者的利益，同时使水务公司正常地维持经济运营。 水务公司高度参与价格制定过程，价格上限设定前要广泛咨询公众、顾客、和其他群体的意见。 价格上限一般被设定在管理部门认为可行的水平，设定的假设是水务公司的经营是有效率的，提供输水和排水服务的成本和收益是有效率的。 水务公司生产经营中的成本收益都被严密监督，管理部门每年会向社会公众公布其运营情况。 价格制定和分析过

7、程的好处在于通过计划未来投资，有利于帮助水务公司继续保持严格的饮用水质、顾客服务和环境标准。 同时，维持良好的资产负债结构，以吸引更多的投资。 价格制定和分析过程中还需考虑供水行业的长期特性，水的供给服务是一项长期投资，至少保证在下一个25 年里能持续提供。 同时，为了更加有效地保护用户的权益，英国各地还成立了用户服务委员会，每个水务公司均有一个相应的地区用户服务委员会，但它独立于水务公司，其职责是代表用户的观点，向水务总督及水务办公室反映用户对水务公司供水服务及运行的意见，并接受和调查用户的投诉。 对于大多数消费者，水费支出占收入的比例很低。 但是，对于固定的低收入家庭，现行的水费已经超出了

8、他们的承受能力。 水行业的投资规模和消费者的水费承受能力之间的冲突一直是水价争论的焦点。 目前水务公司已经意识到提高水价可能对这部分低收入者的承受能力造成冲击。 为了帮助这些消费者，水务公司提供了一系列的解决办法，包括热线服务电话；灵活的付款计划；向公益信托或救济基金推荐这部分消费者；设定免费的用水量；帮助申请课税扣除；向消费者提供合适的信用调查机构的贷款信息等。 此外，在英国有专门的机构为消费者的水价费进行维权。 2005 年10 月，成立了水务消费者委员会，它取代了先前的消费者机构水声（Water Voice），水务消费者委员会的职责是确保消费者支付的水费能够物有所值，得到高品质的供水和废

9、水处理服务，水务消费者委员会代表了英格兰和威尔士的消费者利益。 苏格兰和北爱尔兰水行业的消费者代表分别是苏格兰水观察和消费者委员会。 3.1.2 水价构成要素 英国的水价构成包括 （1）水资源费。 英国从1969 年4 月开始实施取水收费制度，取水收费包括水资源保护和开发费用，统称为水资源费。 取水收费的原则是收取的费用应能满足提供供水和开发水资源的费用要求；除农业喷灌取水外，所有取水均根据许可取水量而非实际取水量收费；不同水源、不同季节、不同用途确定不同的收费标准。 （2） 供水系统的服务费用。 包括供水水费、排放污水费、地面排水费和环境服务费。 供水水费是根据水表读数直接收取费用，其中还包

10、括抄表费、维修费和例行的水表更新费。 排污费根据用水量和排污费率收取费用。 地面排水费一般根据产业性质、用水量和排水面积收取费用。 环境服务费按产业可计价值收取防止污染和控制水质的费用。 （3）一定的投资回报率。 这部分费用根据投资回报率和通货膨胀率由管理当局进行估算和确定，并给出价格上限，由各供水公司在价格上限内进行定价。 3.1.3 水价形成机制 英国实行水价宏观调控管理，政府只是对水价制定一个价格上限，上限额由政府水务办公室根据通货膨胀率，并考虑水务公司的投资成本、运行效率及运营利润确定，以约束和规范水价，并充分考虑用户的承受能力，同时鼓励投资，确保供水单位充分履行其法定职能和企业经营的

11、正常运行。 该价格上限的设定机制如下图所示。 图英国水价上限设定机制 价格上限的设定一方面鼓励水务公司降低成本、提高效率；另一方面限制水价，保护用户合法权益，为此，政府水务办公室需要进行成本预测，并每年审查水务公司的利润，这就要求水务公司提交年度财务报表，并提交现行收费依据及新的价格框架，以便政府水务办公室及时审定，确保新的价格符合批准条件。 水务办公室确定水价上涨的平均值，起到了政府对水价的宏观调控、约束和规范作用。 价格上限的设定是针对每个水务公司的，目前英格兰地区和威尔士地区共有有10个供水及排水公司和13个供水公司，水务办公室最新一次制定的价格上限如下表所示。 表Ofwat规定的201

12、0-2015年各公司水价调整方案 数据来源Ofwat Future water and sewerage charges 2010-15. 在遵循价格上限的基础上，各水务公司有权根据公司及服务对象的情况，确定本公司的供水价格，然后制定基于该供水价格的供水收费计划，提出各供水收费款项和条件，并予以公布，与广大用户和用户服务委员会洽谈，然后予以实施。 3.1.4 水价执行与调整 英国水务公司向用户收取水费有两种方法非计量收费和计量收费。 非计量收费就是不考虑用户的实际用水量，而是根据用户的财产进行计价收费，家庭财产越多，征收的水费也就越高；计量收费就是根据水的实际耗费量的多少来收取水费。 英国水价

13、一直随物价而变化，因此水务公司每年需对水价上限进行调整， 水价调整的基本公式为RPI K U，这里RPI 是零售物价指数，K是为履行正常供水服务功能必须在通货膨胀率以上增加的费用，U 是前些年未承兑使用而余留的K值。 K值由水务办公室根据通货膨胀变化，并考虑水务公司的投资成本，运行效率及运营利润确定。 K值原定每10 年审定一次，但执行中发现由于一开始有些因素考虑不足，导致水价上涨过快，用户反映强烈，1991年改为每5 年审定修改一次K值，以便于修订和更正某些偏差。 1989年水务办公室首次制定水价上限，是建立在资金费用水平的假定基础上，因此19891999 年的K 因子定为5 ，即水价以约高

14、于通货膨胀5的速率上涨，这反映了当时急需改善新系统的投资费用和回收过去欠帐的要求。 1993 年，水务办公室分析表明，水务公司用于供水及排污系统的投资，比在最初制定价格上限时所估计的水平已多出大约1。 于是1994 年7 月水务办公室对水价上限K 因子进行审定后，将19952000年的K值降低了1.4，以减轻用户对水价上升的压力和，并从1995 年4 月1 日开始执行，这样将使水费的上涨率降低，1995 年水价仅比1994 年上涨了3.7，略高于相应时期3.5的通货膨胀率。 自英国的水务行业私有化以来，水价发生了较大的变化，具体如下图所示（2011-2015年为预测值）。 图私有化以来英国平均

15、家庭水费的变化情况 数据来源Ofwat 3.2美国供水价格管理模式 3.2.1 水价管理模式 美国没有全国性统一的水法，也没有全国统一的水价审批机构，水价完全由市场调节。 美国的城市水价管理实行分级管理的方式，管理职权明晰；水价由市场调节，没有统一的水价审批机构；政府制定水价以回收成本为原则；按单一工程制定水价， 不同工程不同地区水价定价模式不同；开采地下水征收水资源费；水费中包括排污费；农业灌溉水费考虑到农民的承担能力，政府给予补偿；水价调整公开透明。 水价的制定不是以盈利为目的，通过多种定价方式确定城市水价。 在水资源开发利用方面由联邦政府、州政府及地方机构三级负责，各级的管理权限十分明确

16、。 联邦政府和州政府承担防洪、环境保护等纯公益性工程的非偿还性投资；灌溉工程投资主要来自政府的长期无息贷款，贷款年限长达40到50年；水利水电等综合性工程由开发商自行筹资，国家可提供低息贷款；流域管理机构和调水工程可以由政府提供担保发行市政债券，此外还可以依法要求受益行业、部门和用户承担部分投资。 美国普遍采用服务成本定价法为城市水价的形成机制，即按照供水服务部门的成本费用确定价格。 美国政府规定供水机构既不能盈利，也不让其亏损。 因此在水价制定上以不盈利为原则，但要保证水利工程投资的回收和工程运行维护管理、更新改造所需的支出。 以从用户回收水的储存、调节、输送和处理费用来确定水价。 垦务局、

17、陆军工程兵团、流域管理机构、环境保护局等机构在完善的水权制度和管理制度的保证下，分工协作，根据自己的实际情况制定各自的水价。 3.2.2 水价构成要素 美国的水价由联邦供水工程水价、州政府工程水价以及供水机构水价构成。 联邦供水工程水价包括灌溉供水基本水费，由基建投资、运行维护费以及未交的运行维护费所应计提的利息构成；城市及工业用水，需按现行联邦利率偿还本息并支付年运行维护费用。 州政府供水工程水价包括所有用水户都必须支付供水工程全部的运行费、所分摊的供水工程投资和利息及其它费用。 供水机构水价包括由于大多数水利工程都是通过供水部门卖给用水户，用水户支付的水费由水利工程处的售水费、供水部门的水

18、处理费、配水费、运行维护费、投资与利息、管理费及税金构成。 灌溉用水水费除支付水利工程购水费外，还包括灌区水管部门的配水系统成本、运行维护费、行政管理费。 开采地下水资源收取水资源费的主要目的是限制水资源的使用。 3.2.3 水价形成机制 美国水价定价时考虑的因素主要包括水价与水的供求关系；水价与用水户的排废水行为；水价与用水户的承受能力；水的综合利用与补偿制度。 美国实行批发水价与分类水价相结合的水价制度，联邦水利工程及州水利工程通常采用批发水价制度。 上级供水机构向下级供水机构售水时，因无法确定水的用途，实行统一的水价标准。 地方供水机构的水价则根据用水对象不同实行分类水价。 农业水价一般

19、低于工业和城镇居民用水水价。 由于市场化程度比较高，在制定水价时，一般是按单个工程定价，每个工程分别制定各自的水价。 联邦供水工程主要实行“服务成本用户承受能力”定价模式，农业水价是还本不付利息水价，工业及城市水价是还本付息水价；州供水工程主要实行“服务成本”定价模式，各类水价均为还本付息水价。 从地区角度来说，由于水资源分布的差异性，各地形成了有差异化的水价形成机制。 美国东部水资源较为丰富，普遍实行累退制水价制度，大水量用户水价低，小水量用户水价高；对于居民生活用水，一般采用全成本定价模式，对于农业灌溉用水则采用“服务成本用户承受能力”定价模式。 而在美国西部地区，如加利福尼亚州，由于水资

20、源十分紧缺，服务成本定价模式和完全市场定价模式较常见。 美国的水价形成机制主要包括服务成本定价、支付能力定价、机会成本定价、增量成本定价以及市场需求定价，基本概念及运用情况如下 服务成本定价。 其成本包括投资成本、管理成本以及运行维护成本等用于水资源生产的成本。 当拥有公共事业的投资者同时又是供水者时，投资回报也应包含在价格构成中。 这是公用事业行业中的传统定价方法，常被供水机构采用。 支付能力定价。 在该定价机制下，对某些用户群体或某些类用水，实行的定价会比供给成本低，收入差额可以通过电力销售等其他可能的经费来源或其他用户群来提供。 其属于社会收入再分配的一种方法，一般适用于那些不能支付供水

21、服务全部成本的用户，这一定价机制在美国西部的联邦垦务局项目中最为突出。 机会成本定价。 在机会成本概念下，供水的收费是为了回收投资的实际成本，即同样的投资投到其他地方可能取得的社会价值以及由于实施现有投资计划而放弃的其他机会可能实现的收益，利用这种方式制定水价时，客户所能承受的实际水价可以通过其支付意愿和消费水量得以验证。 机会成本是一种常用于水资源开发项目，特别是由工程兵团和联邦垦务局建造的联邦投资项目的定价方法。 增量成本定价。 其制定的价格等于生产最后一单位供水的成本。 近年来为了合理利用水资源，促进节约用水，有些州的管理部门开始用增量成本（边际成本）计算水价。 市场需求定价。 分散化的

22、市场体系使得实际用户能够将其用水价值与其他人的用水潜在价值相平衡，价格可以随供给上下波动。 在美国加州现有水权结构下已经出现了一些短期水资源转让，部分农场主将他们日常的农作物用水转让给可向他们支付足以促使其放弃农业用水的资金的买方。 美国各种不同的水价形成机制反映对水商品生产社会属性的不同认识以及水价管理目标的不同，但无论哪种水价机制，都没有考虑水资源本身的价值，仅以供水生产过程中的储存、调节、输送和处理费用作为确定水价的依据。 因此美国还是普遍采用服务成本定价法。 3.3法国供水价格管理模式 3.3.1 水价管理模式 法国是一个水资源丰富的国家，也是一个高度重视水资源管理和水价监管的国家。

23、经过多年的探索与实践，法国建立了比较完善的水资源管理体制和管理模式，为促进水资源保护与合理使用奠定了良好的基础。 早在1919年10月，法国就颁布了水法，1964年对水法进行了修订，目前采用的是1992年1月颁布的水法。 水法对国家、流域、地方政府、用户及水公司等所从事的所有水资源规划、水资源开发利用、污水处理及水资源保护等一切水事活动均有较为详细的法律条文。 水法明确规定，水资源管理必须进行综合管理，必须以流域为单位进行管理，流域水资源开发管理规划必须由流域委员会来制定，必须听取地方当局和用户代表的意见，开发管理规划一经批准，即成为规范各地方政府从事水资源开发利用保护的重要的水政策和纲领性文

24、件。 法国的水资源管理体系是一个包括多层级、多流域的综合管理体制。 从纵向上看，包括国家级、流域级、地区级和地方级四个层面。 在国家层级上，国土规划与环境保护部是负责水务和环境管理工作的主要机构，其职能是制定全国性的水资源法规政策，审核流域机构的水政策，参与流域水资源规划的制订，监督各流域机构的工作等；在流域一级上，建立流域委员会和流域水资源管理局，负责本流域内水资源的统一规划和统一管理。 其中，流域委员会是流域水务问题的立法和咨询机构，流域水资源管理局是一个技术和水融资的机构，其职能是制订流域水政策和水资源开发利用的总体规划，依法征收水资源费、排污费和用水费，收集和发布各种水信息，提供技术咨

25、询和服务；在地区一级上，针对支流流域，成立地方水委员会，负责起草、修正支流流域水资源的开发与管理方案，更为详细地确定水资源的使用目标，并监督执行；在地方一级，法国本土36560个市镇，2/3的市镇成立联合会，对供水和污水处理事务进行具体管理。 从横向上看，法国1964年颁布的水法就把全国分成六大流域区，以流域为单元，对水资源的水量、水质、水工程和水处理进行综合管理，确保了水资源的合理配置和充分利用。 协商对话是法国水资源管理的一条主要原则，也是法国水资源管理的一个重要特点。 水法明确规定了水资源管理决策的原则是“水的政策实施成功要求各个层次的有关用户共同协商和积极参与”。 根据这一原则，法国在

26、各个层级的管理过程中都采取协商对话的方式进行。 如在流域一级，流域委员会中的用户代表、专家代表、社团代表占全体委员总数的4045，不同行政区的地方官员代表占3638，中央政府部门代表占1923。 在地区一级，地方水委员会中50为地区机构的代表和地方公有公司的代表，25为国家代表和国家公有公司的代表，25 为不同用户、沿河土地所有者、专业协会和组织的代表。 法国的城市供水实行企业化经营，水价的制定必须保证成本的回收。 法国早于19世纪中叶就开始了水务私有化Privatization，但法国与英国不同，法国水公司没有完全私有化。 政府不仅直接管理供水，而且直接投资经营。 法国的水务公司分为公营和私

27、营两种。 对公营水务公司，政府一般通过计划合同的方式进行监管。 对私营水务公司，政府则采取出租合同和特许合同两种方法进行监管。 根据出租合同，地方政府承担水工程的建设或扩建所需费用，经营者只承担资产的运营管理费和风险费用，不承担固定资产的投资，不参与水价的制定，租让合同期限一般为5-20 年。 根据特许合同，经营者不仅负责资产的运营和管理，而且还要承担固定资产的再投入，并参与制定水价，特许合同一般为20-50 年。 目前，委托经营是法国最普遍的水务管理模式，在供水管理方面占75，污水处理占35，这个比例逐年增加。 只有少数地处农村的市镇政府保留直接管理的办法，负责投资和经营。 3.3.2 水价

28、构成要素 法国征收水费的财务明度很高，通过每月向用水户寄送用水帐单的方式结算，帐单内容十分详细，说明各项费用的构成和用途。 主要的税款有水资源和污染水质后按污染程度收取的污染费。 水价中须摊派的税款和拟征收的税率各流域负责估算，并确保税款在用户间得到合理的摊派和征收。 水税制度既体现流域机构对水管理的参与，也反映了供水量与质的内在统一性和上下游用水户益的互补性。 从供水角度核算，目前法国水价中工程成本费约占45，输水费约占40，水管局征收的水税约占13；从用户方面来核算，法国的水价主要由饮用水费用、污水处理费用和税费三部分组成，其中，饮用水价格约占46，污水处理费用约占37，税费的比重约占17

29、 。 法国各地区各供水工程不同用水户间有多种不同的水价，有些地方常通过补助来减少水价差别。 但单一平均的水价是不利于达到提高供水效益和合理配置资源的目的的。 法国的城乡水价有显著的区别。 法国的城市用水收费流域间或流域内各不相同，考虑了供水的边际成本、人口规模和需求弹性变化。 从供水质量角度分析，法国的水价随着供水水质、供水服务质量（供水条件、供水保证率、水压及流量等）的提高而不断提高。 总体上私营供水水价要高于公营和混合经营型水价。 法国的地区水价差一般要大于城乡水价差，城市供水水价较农村供水水价约高42。 法国农业用水水价由于法国灌溉水价的合理性，水价政策在优化资源的配置、防止水资源浪费、

30、促进社会经济发展和供水工程财务良性循环方面起着十分重要的作用。 法国的用水户与水务局都要通过签订用水契约或合同，来履行供水用水与收交水费等双方的权利与义务。 法国农民交纳的灌溉服务费一般包括水输送费、压力管道输送费，灌溉设备费和劳动力费用。 灌溉服务费的标准根据水资源供求关系、灌溉制度方式、政府资助程度而相应核算。 灌区及灌溉网采用水价的税费制度能鼓励用户在水量供给相对充足过剩时用水，鼓励夜间用水低谷时灌溉。 由于人口分散，供水设施投资、运行和维修费用大，因此农村饮用水水价标准一般都不低。 法国水价制度的执行 3.3.3 水价形成机制 由于法国水资源管理主要是按流域实行综合、分权管理，所以法国

31、水价的制定是在国家宏观指导下，通过各流域委员会与用水户协商，确定水费和污染税费的标准，并由各流域委员会的执行机构水务局负责向用户征收水费和污染税费。 法国十分重视用水户对水价管理的共同参与和民主管理。 水价政策的制定， 是在与各级地方政府、各类用水户和民间团体、协会协商后实施的。 在排污方面， 国家只确定总的原则和法规，权限仅限于“水法的加强和监督”。 地区和省政府负责管理和协调国家水资源管理政策的执行。 法国政府以委托管理的方式，通过政府与私人公司签订合同，将水务项目建设和经营责任转移给受托公司，同时遵守全成本原则，从水价机制中补偿水务项目投资的资金回收。 法国在投资建设供水工程决策时，首先

32、考虑的是如何回收投资成本和利息。 通常由投资者、供水公司和用户代表协商提出一个合理可行的水价方案，共同签署合同，用户能承受水价标准后才开工建设。 法国水价必须保证成本回收，一般都有盈余，其构成中包括水资源费和污染费等项税款，实行水费和税费相结合的双费制度。 尽管居民生活用水水费采用“边际成本承受能力”定价模式，而工业用水和农业灌溉用水水费采用“服务成本承受能力”定价模式，但因以水税的方式收取了水资源费和污染费，实际上也是采用了“全成本用户承受能力”定价模式。 法国水价的确定权最后由市长掌握，水价的制定过程是一个多方面协商和民主对话的过程，一般先由水工程投资者同供水公司和用户代表等协商后提出一个拟定价格，然后由市镇政府召集投资公司代表、用户代表和供水单位代表召开水价听证会，在综合考虑各方面因素的基础上，通过讨论协商后定价。 水价确定