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1、“建设单位应当将施工图设计文件报县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关部门审查。施工图文件审查的具体办法，由国务院建设行政主管部门会同国务院其他有关部门制定。施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”为此，建设部于2000年2月颁发了建筑工程施工图设计文件审查暂行办法（建设200041号），2004年8月又以建设部第134号令发布了房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法，对建筑工程施工图设计的审查内容、审查程序、审查机构的条件等做出了明确规定，目前建筑工程已在全国范围内全面开展了施工图设计的审查工作。因此，尽快制定水利水电工程施工图设计审查办法是贯彻执行国家法律法规有关要求

2、的需要1.2 适应市场经济发展的需要1. 适应水利水电建设项目融资渠道多元化的需要随着社会主义市场经济的逐步完善，水利水电建设项目的融资渠道也逐步走向多元化。目前，水利水电建设项目投资的主体主要是国家，但民营、私营以及国外投资的水利水电建设项目也开始出现。由于业主主体不同和投资来源不同，基本建设前期审批阶段划分及审批权限也有所不同。投资主体是国家的项目，通过政府主管部门对项目建议书、可行性研究报告及初步设计报告的审查，对项目进行了技术把关；而其它投资渠道的项目，根据国务院关于投资体制改革的决定，政府主管部门不再审批项目建议书、可研报告，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准

3、，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险。由于来自民营、私营或者国外投资的水利水电建设项目，为了尽可能的扩大盈利方面的功能，甚至要求设计单位减小工程在公益方面的作用以压缩投资，在设计市场化的条件下，设计单位也很难说服业主。同时，目前水利、水电行业推行的施工监理也难以起到为施工图设计审查把关的作用，而且业主也不具备审查施工图设计的能力。另外，单靠设计单位和施工单位内部的质量保证体系进行设计质量把关，维护公共利益是不够的，应有代表国家利益、具有政府监管职能的机构，站在为政府、为人民负责的立场，对施工图设计进行把关、审查，只有

4、合理的外部约束机制才能正常的维护国家和人民的利益。2. 适应水利水电勘测设计市场化的需要1999年以来，国家提出了工程勘测设计单位体制改革的要求，国有大中水利水电勘测设计单位逐渐由国有事业单位改为不同类型的企业单位。勘测设计单位改制成为企业后，水利水电建设项目的勘测设计成果已经成为商品。对这种事关社会公众安全的特殊商品，为避免因追求单位经济利益而导致设计质量下降，必须由政府或政府委托的机构对设计单位提供的水利水电建设项目设计成果进行全过程的管理和监督。因此，建立施工图设计审查制度，既是对设计成果进行质量控制，又能纠正参与建设各方的不规范行为，这在我国社会主义市场经济条件下，对于保障国家利益、人

5、民群众利益以及保护人文环境等，都具有十分重要的意义。1.3 政府宏观控制工程建设质量的需要1. 保证水利水电建设项目质量的需要过去在计划经济体制下，水利水电建设项目的投资主体是国家，中央各主管部委和地方各主管部门，分级负责政府投资项目的管理。项目的建设单位就是政府，同时设计单位也是国家的事业单位，负责国家标准的贯彻和实施。建设单位和设计单位共同对国家负责，对社会负责，他们的利益是一致的。随着社会主义市场经济的发展，利益的多元化、投资主体的多元化和设计单位的企业化，忽视社会公众利益、片面追求单位自身的利益和回报的倾向时有发生。由于以往对设计质量的监督管理是在事后检查和抽查，发现问题难以采取补救措

6、施。对勘测设计质量的监督管理，不仅仅是要监管勘测设计单位，同时还要监管建设单位，特别是对业主的质量责任行为的管理。只有监管建设项目的设计审查批准的环节，才能管到业主。因此，依法建立施工图设计审查制度，由事后检查变为事前控制监督这对管好设计市场、确保工程设计质量和控制好工程投资是一项根本性的改革措施。2. 加强水利水电建设项目质量管理的需要自20世纪90年代后期水利水电建设项目实行蓄水安全鉴定以来，一些工程的施工图设计或多或少地存在设计质量问题。有的结构选型不合理，有的结构配筋不够，有的稳定安全性不够，有的甚至擅自修改批准的设计方案等。这些情况的发生，一方面说明目前水利水电建设项目勘测设计质量存

7、在着下降的趋势，另一方面说明在水利、水电行业推行施工图设计审查制度，加强对设计质量的事前监控是十分必要的。1.4 水利水电建设项目特殊性的需要水利水电建设项目的总体布置、建筑物选型和结构设计，与河流特征、地形地貌及工程地质条件关系密切，个性化特点明显，加之工程规模庞大、结构复杂，建设周期长，以及施工图设计要根据开挖后的工程地质参数变化等进行现场设计的特点，因而从初步设计到施工图设计，一般要经历较复杂的环节和较长的时间。在较长的设计周期内，一方面施工技术、材料价格等条件有可能发生较大的变化，另一方面，土建和金属结构工程施工多为露天作业，施工占线长，受地形、地质、水文、气象等自然因素影响较大，存在

8、一些不确定因素。水利水电建设项目的这些特殊性决定了对施工图设计进行审查不仅是必要的，而且应该采取更加严格的制度和措施对设计质量进行监控。例如：某大型水利枢纽工程是以灌溉和供水为主，兼有发电、防洪、环境保护、旅游等综合利用功能。枢纽工程由156m高的混凝土面板堆石坝、溢洪道、最大流速达45m/s的泄洪排沙隧洞、引水发电隧洞和发电厂房等组成。蓄水前安全鉴定时发现施工图设计存在的主要质量隐患问题有：隧洞衬砌结构设计中，、围岩衬砌的钢筋布置主筋布置较密，分布钢筋的截面积仅为主筋的10% 17%，明显少于规范规定。冲沙放空隧洞为设计水头达122m的压力式隧洞，内水和外水压力是对隧洞的主要荷载，设计未考虑

9、在校核洪水位下检修门竖井等建筑物的结构安全性复核。在出口建筑物安全稳定性分析中，所采用地质力学参数偏高，与地质评价的围岩类别不符。主厂房发电机层楼板和大梁的施工方法削弱了其与周边墙柱的连接刚度，后来，设计要求在发电机层大梁下部采用植筋方法增设了牛腿，虽然对大梁端部的抗剪支撑条件会有所改善，但梁柱结合部在楼板荷载和水轮机振动荷载以及周期性温度荷载作用下，仍存在开裂的可能。在其他一些大型水利枢纽蓄水前安全鉴定中也发现了一些工程地质质量隐患和施工图结构设计安全隐患，如：某大型水利水电枢纽工程应用的混凝土骨料存在碱活性反应，影响混凝土的使用寿命；工程高边坡问题没有查清，施工中出现坍塌，迫使调整导流隧洞

10、进口布置；某大型水利枢纽由于未查明引水发电洞地基中存在有黄钾铁钒蚀变带，对已施工的钢筋混凝土产生了强腐蚀破坏，从而进行凿除处理；某大型水利枢纽地质勘察右岸溢洪洞，引水发电洞前的滑坡体为20 30万m3，施工开挖时实际滑坡体为160万m3，影响了工程进度并增加了工程投资；。以上工程案例暴露的工程地质和设计质量问题，均发生在施工图设计阶段，迫切需要通过施工图设计审查把关来解决，以杜绝工程质量安全隐患问题。1.5 学习国外经验与国际惯例接轨的需要施工图设计审查制度是国外普遍实行的一项制度，许多发达国家规定，建设工程的施工图设计必须经过严格审查，方可建设。德国专门设置了设计审查局，认定审核工程师，并成

11、立审核工程师事务所，承担设计审核工作，事务所对设计审查局负责，提出审核意见，交审查局批准。日本在建设省下设八个地方直属建设局，负责中央投资项目的设计审查工作和监督管理，地方的公款投资项目和民间的投资项目，全部由都道府县的建设局负责设计审查、批准和管理。英联邦国家都设有设计审查制度，由政府批准的审查机构进行审查，也由经政府认定的私人机构和审核工程师进行审查。随着我国改革开放的深入，国外的设计企业不断涌入我国市场，我国的设计企业面临着国际竞争，推行施工图设计审查制度也是与国际惯例接轨的需要。2 水利水电建设项目实行施工图设计审查的可行性2.1 水利水电建设项目施工图设计审查现状目前，水利水电行业部

12、分建设项目对施工图的审查有四种模式。以下将分别对其进行介绍。1. 项目法人或监理组织的施工图设计审查现阶段，水利水电建设项目施工图设计审查一般采用项目法人组织，监理、设计、施工等共同会审的方式，也有委托监理主持审查。这种设计交底性质的会审与施工图设计审查的要求差别很大，由于水利水电建设项目技术复杂，涉及专业较多，设计图纸量很大，在施工图设计审查之前，参加会审的项目法人、施工监理、施工等人员，一方面没有充分的时间对成批的设计图纸和计算进行审查和复核，另一方面，由于受专业水平限制，会审人员很难发现专业施工图设计存在的问题，因此，这种设计交底性质的会审方式难以起到对施工图设计进行审查把关的作用。2.

13、 设计监理进行施工图设计审查水利水电建设项目推行项目法人（业主）负责制以来，项目法人虽然要求勘测设计单位按时提供优质勘测设计成果，以满足工程建设的招标投标和工程施工的需要。但由于绝大多数水利水电建设项目的项目法人自身技术力量不具备对施工图设计进行审查和管理的能力，因此，须借助第三方的力量对工程设计进行监督、控制和管理。目前，部分水利水电建设项目推行了设计监理制度，设计监理受项目法人委托，作为建设方、设计方之外的第三方参与到设计过程中，在一定程度上约束了设计单位必须严格执行自身的设计质量控制程序，从制度上可以保证设计最终产品的质量。但是，由于大中型水利水电建设项目的设计周期较长，设计监理单位需要

14、长时间投入较多专业技术力量确有困难，而且受监理取费标准低的因素制约，使得这一制度的全面推行还面临诸多困难。因此，设计监理也很难起到对施工图设计进行审查把关的作用。3. 项目法人组织专家评审或委托设计院进行施工图设计审查目前，一些水利水电建设项目法人往往采用邀请专家、技术人员参加评审会的方式，对施工图设计分专题或分专业进行审查，在广泛听取专家意见后，要求设计单位对设计进行修改、补充和完善。这种评审会的审查方式由于时间关系以及参加会议人员的不固定性，很难系统地对施工图设计进行全面技术把关。有的水利水电建设项目法人委托有经验的设计院对施工图设计进行审查。如：广西百色水利枢纽施工图设计审查由水利部项目

15、法人委托中国水电顾问集团华东勘测设计研究院承担。华东院为此专门成立百色水利枢纽施工图设计审查组，审查方式是审查组在全面了解工程勘测设计过程及初步设计审批意见和工程建设情况的基础上，派联络工程师常驻广西水电勘测设计研究院（项目设计单位），根据设计进度安排，定期将部分设计图纸送至华东院进行审查，同时又将前期送审的图纸的审查意见及时书面送达业主及设计单位，这样循环往复，形成连续工作线，既达到了施工图设计审查的效果和目的，又基本不会影响施工进展。实践证明，通过这种模式的施工图设计审查，对提高施工图设计质量起到了重要作用。4. 认定审查机构进行施工图设计审查目前，部分省市已认定施工图设计审查机构进行施工

16、图设计审查，例如：浙江省水利厅制定了浙江省水利建设工程施工图设计文件审查办法（试行），并于2002年6月颁布实行，深圳市也于2000年3月颁布深圳市政府投资项目管理条例，规定施工图设计由政府规定的部门审批。据了解，在审查过程中，多数施工图设计都程度不同的存在设计质量隐患，通过审查，对提高勘测设计质量起到了很大的促进作用，送审的绝大部分施工图设计已经达到国家规定的深度要求。这种由政府认定机构进行施工图设计审查的方式，不仅可以提高工程设计质量，而且可以为政府有效监控设计质量起到全面技术把关的作用。2.2 其它行业建设项目施工图设计审查工作的开展情况1. 建筑工程2000年建设部推行施工图设计审查制

17、度以来，取得了瞩目的成绩，但也不同程度地存在着制度不够完善和操作不够规范的问题。为此，2004年8月23日，建设部颁发了房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法（建设部第134号令），进一步推动了审查工作的健康发展。首先，明确了审查管理方式，施工图设计不再由政府进行审查，而明确为审查机构进行审查，审查机构出具的审查合格书作为政府颁发施工许可证的条件之一。第二，明确了政府监管的内容和分工。政府监管的重点是针对审查机构，而不再直接针对勘测设计企业。第三，明确了审查机构的地位、性质与责任。第四，明确了审查内容和程序。建设部令规定审查的内容限定在以强制性条文为主的技术性审查范围，同时在审查

18、方式和程序也进一步作了规定，明确了由业主自主选择审查机构。2. 铁路工程2001年铁道部发布的铁路建设项目勘察设计咨询暂行办法规定：本办法适用于铁路大中型建设项目预可行性研究、可行性研究、初步设计和施工图各阶段的勘察设计咨询，小型项目参照执行。设计咨询工作应在研究报告和设计文件审查、施工图交付施工之前进行。3. 公路工程交通部第14号令颁布的公路建设市场管理办法规定：公路建设项目法人负责组织有关专家或者委托有相应工程咨询或者设计资质的单位，对施工图设计文件进行审查。公路建设项目法人应当按照项目管理隶属关系将施工图设计文件报交通主管部门审批。施工图设计文件未经审批的，不得使用。4. 水运工程交通

19、部第1号令发布的水运工程建设市场管理办法规定：水运工程建设项目施工图设计文件实行审查制度，审查工作由建设单位负责。5. 人防工程2001年国家人防办颁布的人民防空工程施工图设计文件审查暂行办法规定：人民防空工程施工图设计审查，是人民防空主管部门对人民防空工程勘察设计质量监督和管理的重要环节，是人民防空工程建设必不可少的程序，人民防空工程建设有关各方必须认真贯彻执行。2.3 水利水电建设项目开展施工图设计审查的可行性1. 建立施工图设计审查机构的可行性目前，水利水电行业尚无由政府主管部门认定的施工图设计审查机构，独立进行建设项目的施工图设计审查工作。但是，我国水利水电行业有部属及流域机构水利水电

20、设计院、各省级水利水电设计院以及各地、市级水利水电设计院约300余家，其中甲级设计院约70多家，这些设计院为我国水利水电事业发展提供了强有力的技术支持。这些单位的专业技术人才熟悉水利水电建设项目设计业务，他们中的一部分可以直接或经短期培训后成为施工图设计审查人员。因此，经过努力，建立一支可以适应水利水电建设项目施工图设计审查队伍是完全可能的。2. 设计单位的规范化管理为施工图设计审查提供了沟通平台自1990年以来，我国的勘察设计单位普遍推行了全面质量管理，建立健全了勘察设计单位的质量保证体系。目前，我国水利水电行业部管和省管的设计单位已大部分获得了GB/T19001-2000 ISO 9001

21、:2000标准国家质量管理体系认证。水利水电建设项目涉及专业面广，施工图设计审查需要大量勘测、水工、施工、电气、水力机械、金属结构等多个专业的审查人员，根据水利水电建设项目的特点和进度要求，分批完成施工图设计审查任务，需要审查机构与业主和设计单位共同配合，提高审查质量和效率。设计单位有效的质量管理体系，为水利水电建设项目推行施工图设计审查制度提供了沟通的平台。3. 部分省、市水利水电建设项目施工图设计审查情况现阶段，在部分省、市推行的水利水电建设项目施工图设计审查制度，及时发现了设计安全问题，对提高工程设计质量，尤其是对制止违反国家强制性标准、防范重大安全质量隐患，起到了积极地监控作用，同时也

22、提高了设计单位和勘测设计人员贯彻工程建设强制性标准的自觉性，约束了建设单位不规范的市场行为，起到保护公共利益、公众安全之目的。3 水利水电建设项目施工图设计审查的管理3.1 施工图设计审查的依据和范围1. 施工图设计审查的依据施工图设计审查的依据是建设工程质量管理条例、建设工程勘察设计管理条例、实施工程建设强制性标准监督规定等行政性法律、法规和水利水电工程建设标准强制性条文等技术性法规以及已经批准的水利建设项目的初步设计文件及水电建设项目的可行性研究报告。2. 施工图设计审查的范围由于水利水电建设项目设计关系到公共利益和公众安全，直接影响到经济发展和社会稳定，因此，凡水利水电工程等级划分标准中

23、的防洪、灌溉、水力发电、供水、围垦等各类新建、改建、扩建、除险加固的大中型水利水电建设项目，无论其投资来源如何，均应属施工图设计审查范围，小型水利水电建设项目可由地方行业主管部门确定具体审查范围。3.2 施工图设计审查的性质、地位和作用1. 施工图设计审查的性质和地位2000年，国务院颁布的建设工程质量管理条例明确规定：国家实行施工图设计审查制度；施工图审查办法由建设行政主管部门会同国务院其他行业主管部门制定。这表明，该项制度已纳入法制轨道，同时也强调了施工图设计审查必须实行政府管理。水利水电建设项目施工图设计审查的工作性质应定位为：在保证公共利益和公众安全的前提下，对施工图设计是否执行水利水

24、电工程建设强制性标准和国家法律、法规进行的审查，是政府监管勘测设计质量的重要手段，具有强制性。施工图设计审查不同于社会中介机构实施的工程监理或设计监理，也不同于项目法人或工程监理单位组织的施工图设计会审等，它是维护公众利益的行政执法行为。因此，施工图设计审查机构必须具有相应的行政执法职能，在项目建设实施中要具有强制性。2. 施工图设计审查的作用施工图设计审查主要是对建筑物的稳定性、安全性、可靠性等是否符合水利水电工程有关强制性标准、规范执行情况等方面的设计图纸和计算成果进行审查。施工图设计是工程施工的依据，设计中如果存在质量隐患，在工程实施后很难得到纠正和弥补，因此，施工图设计审查是将事后检查

25、变为事前把关十分有效的质量保证手段。经过调研论证和借鉴其他行业的实践经验，我们认为建立施工图设计审查制度、对审查机构进行规范管理，一定可以提高政府的监管水平，促进勘测设计技术质量水平的提高，达到保护公共利益、公众安全之目的。3.3 施工图设计审查机构的管理1. 行业管理与行政区域管理相结合的管理方式根据水利水电行业职能划分特点及水利水电建设项目的特点，施工图设计审查应采用行业管理与行政区域管理相结合的方式，实行分级管理。即由国家水利、水电行业主管部门与地方水利、水电行业主管部门在其职能范围内，分别负责认定行业及行政区域内的审查机构，对施工图设计审查工作实施监督管理，地方水利、水电行业主管部门接

26、受国家水利、水电行业主管部门的指导和监督。2. 施工图设计审查机构的认定对施工图设计审查机构认定的主体可以有三种方案：方案一是由各级水利、水电行业主管部门按照分级管理的原则，在现有水利、水电行业勘测设计单位和咨询机构中认定部分施工图设计审查机构；方案二是由各级水利、水电行业主管部门制定审查机构的认定条件并发证；方案三是由各级水利、水电行业主管部门制定审查机构的认定条件，委托中介机构发证（如行业协会）。以上三个方案相比较，第一、二方案由水利、水电行业主管部门为认定主体或指定条件认定，虽然不完全符合国家行政许可的有关规定，但考虑到施工图设计审查是政府强制实施的一项制度，应体现政府对质量监管的特点，

27、政府有权力对审查机构进行查验，而且从其它行业实施经验看，这两种方案符合我国目前的国情；第三方案虽然可以满足国家有关要求，而且符合行政审批改革的精神，但目前实施尚存在一定困难。根据水利、水电行业的现状，建议在施工图设计审查试行阶段可采用第一种方案，由政府通过“认定”对审查机构数量进行控制，以避免恶性竞争影响审查质量。在全面推行时，再逐步过渡到第三种方案。3. 对审查机构的监督管理由国家水利、水电行业主管部门及地方水利、水电行业主管部门分级对审查机构进行监督管理和定期检查，检查主要包括下列内容：（1）审查机构是否超出认定的等级和范围从事施工图设计审查工作，审查人员是否符合国家水利水电行业主管部门规

28、定的资格标准。（2）审查机构是否聘用了不符合审查条件和资格的人员，是否有未经认定的单位和个人承接的审查图纸盖章或出具审查报告。（3）审查机构的审查工作程序、审查时限以及审查范围等等履行合同情况。（4）审查机构是否按规定在审查报告和施工图上签字盖章，施工图设计审查质量、审查人员的培训情况；（5）审查机构是否按照物价部门的标准收费，是否以恶意压价等不公平竞争手段承揽审查业务。（6）其他违法、违规等行为。国家和地方水利、水电行业主管部门实施监督审查时，有权要求被检查的审查机构，提供有关施工图设计审查的文件和资料。4. 相关责任和义务（1）主管部门国家和地方水利、水电行业主管部门是施工图设计审查的管理

29、机关，负责制定施工图设计审查机构认定条例，认定施工图设计审查机构；组织对施工图设计审查过程中出现争议的问题进行复查；对项目法人、勘测设计单位、施工单位、监理单位以及审查机构在审查工作中的违法违规行为进行查处。各级水利、水电行业主管部门对施工图设计审查负有依法进行监督和管理的行政责任。（2）项目法人项目法人应将属于审查范围项目的施工图，委托经认可的审查机构进行审查，并与审查机构签订书面委托合同，合同中应明确审查内容、时限、收费标准、双方的权利、义务以及违约责任等。项目法人所选择的审查机构不得与所审查项目的项目法人、勘测设计单位有隶属关系或其他利害关系。施工图设计审查费用由项目法人承担。（3）审查机构审查机构对施工图设计审查质量全面负责，施工图设计审查实行主审人负责制。施工图经审查后，仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准的问题，给项目法人造成损失的，审查机构依法承担相应的赔偿责任。审查质量出现问题，审查机构要接受处罚，审查人员也要进行相应处罚，情节严重、无法为项目法人做好审查工作的，应取