新公共管理运动缘由和启示Word文档下载推荐.docx

1、1.1.2 公共行政与公共管理的差异我们认为，公共行政和公共管理是有差异的，主要体现在两者在词义和内涵上有着不同的含义。（1）两者在词义上的差异在英文中，“公共”有公有的、公众的、公立的、公用的、公开的等多种含义，而“行政”与“管理”是有不同的含义的。 “行政”有控制事务的方向、运用合法权力处理事务等含义，“管理”有通过自己的行动引导、控制事务的过程，特别是指商业活动项目中的计划、组织、协调、指导、控制等执行功能。一般认为，“管理”的范围比“行政”更加宽泛和具有综合性。在本文中，我们更倾向于这样界定公共行政和公共管理：公共行政是公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共

2、事务而进行的管理活动。 公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得的结果和对结果的获得负个人责任。（2）两者在内涵上的差异在广义上，公共行政和公共管理二者是都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动（主要是包括政府公共管理）。也就是说，二者的外延是一致的。在狭义上，公共行政和公共管理是指公共部门管理的两种不同模式。由于现代政府是公众权力的执行者，承担着建立在委托代理关系上的管理人角色，因而如何保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化是政府管理或公共行政必须考虑的问题。 公共管理力求动员一切可以调动和利用的力量，

3、构建一个以公民社会为背景，以政府、市场和公民社会多元参与和合作为特征的新格局。1.2 管理主义发展的新趋向20世纪70年代末80年代初，在西方大部分发达国家出现了一场时间跨度、改革力度都空前的公共行政改革运动，学术界对这场改革运动有不同的称谓，诸如“管理主义”（Managerialism）、“新公共管理”（New Public Management）、“企业型政府”（Entrepreneurial Government）、“后官僚制典范”等等，但人们更经常地冠以这场行政改革运动以新公共管理的标签。新公共管理的出现被称为公共行政管理范式的转换，体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整。20世纪8

4、0年代以后，由于西方各国面临着经济、政治、社会困境以及政府自身所面临的种种弊端，迫使政府重新审视自己的行为，并开始寻求有效的治理工具以替代过时的传统行政模式。管理主义再次引起了政府的关注，成为政府改革和再造的新工具。但是，西方国家在行政改革中重新出现的“管理主义”已被赋予了全新的内涵。主要包括：1.2.1 市场价值的回归新古典经济学派认为，市场不仅能纠正政府的种种弊端，而且市场的价值要远远超越政府自身的价值。一是市场能够提供更有效的激励机制。二是市场可以带来更多的“自由”，为公众提供更多的公共服务的选择。1.2.2 新的政府管理理念管理主义体现了一种新的治国理念和政治主张。新公共管理运动采用经

5、济学和私营部门管理理论中的一些理念来改革政府，并被西方各国普遍运用，成为政府改革的思想理念。1.2.3 政府管理技术的创新“企业再造”的示范作用深刻影响了处于困境中的政府管理者，西方各国在行政改革中纷纷采用企业管理的技术和方法， 这些管理技术和方法在新公共管理运动中发挥了巨大的作用，并成为政府再造的“主要武器”。2 新公共管理运动兴起的社会动因新公共管理的出现有着深刻复杂的社会动因，概括而言，这种社会动因包括如下几个方面：2.1 全球化的推动全球化是各国公共行政改革的外在压力之一。 主要表现在：2.1.1 全球化的“世界规则”的要求全球化是各国政府公共行政面对的新环境，它形成了一种面对和解决全

6、球性社会问题的新关系。这种新关系使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着世界各国都要根据这种新关系进行改革，使本国政府管理的理念、政府职能和运作方式与之相适应。为了和国际惯例接轨而实行公共部门管理改革，是近年来许多国家行政改革的一个重要驱动力。2.1.2 经济全球化条件下激烈的国际竞争的压力全球化内容甚广,涉及政治、经济、文化等内容，而经济全球化则是全球化运动的核心。经济全球化使经济资源超越政治上的国界而自由流动,在全球范围内进行配置,这就要求各国必须提高自己在资源配置与使用上的效率,才能提高国家的综合实力和国家政体的竞争力。同时，激烈的国际竞争,要求政府必须提高自己正确制定政策和发展战略的

7、能力。为此,要改革政府的决策程序,改造政务信息流程,改变行政官员的观念,提高行政官员发现、分析和解决问题的能力。2.1.3 经济全球化条件下国际合作的需要经济全球化意味着经济活动超越国家主权界线。为了协调、处理经济上的纠纷与矛盾,各国政府必须将原有的一部分权力让渡出来,交由国际机构执行。同时, 经济全球化意味着国内公共事务将更多受到国际干预和制约，政府也必须要有一些与他国政府、国际组织、非政府组织、外国公民和跨国公司相对应的部门,以加强政府与其他经济活动者之间的合作伙伴关系。2.1.4全球化条件下传播效应的影响全球化使得传统意义上的国界产生模糊，各国政府能够随时了解其他国界的新情况，这无疑为引

8、进和借鉴别国的成功经验提供了条件和可能。同时，公众对其他国家行政改革的情况也有比较多的了解，他们不会希望本国政府在行政改革浪潮中无动于衷。全球化产生了学习其他国家有效改革措施的压力。2.2 政府面临的困境政府面临的困境无疑是公共行政改革的内在动因之一。当代西方各国政府的困境可以归结为财政危机、管理危机和信任危机。这些危机被认为是前期政府职能扩张和规模膨胀的必然结果。2.2.1 财政危机第二次世界大战以后，在福利观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围也不断扩大。20世纪50年代至70年代,世界各国政府尤其是西方发达国家的规模都空前扩大，政府规模的扩大,不仅体现在政府机构和人员方面,也体

9、现在：（1）政府管理范围不断扩大。（2）政府开支剧增。 加上70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题，这是引发政府改革的直接原因。正如基克特所言:“毫无疑问,当代西方世界的行政改革主要是由严重的财政赤字引起的”2.2.2 管理危机传统公共行政模式是建立在韦伯式官僚制理论基础之上的。 在一定时期内具有积极的功效。然而,随着时代的发展,其僵化、部门主义、形式主义、信息失真、协调困难等负面效应逐渐突显,引发了人们对政府的强烈不满。“打破官僚制”成了20世纪80年代以后公共行政改革的口号之一。2.2.3 信任危机 政府职能的扩张带来了

10、规模的急剧膨胀，政府公共部门的固有特点和庞大的规模导致了管理中的失调、失控、官僚主义和效率低下，其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。 提高公民对政府的信任度，重新确立公共行政在人们心中的“合法地位”，成了西方各国政府行政改革的一个重要动力和目标。2.3 信息技术的冲击“信息化是当代西方政府改革的一种催化剂”,作为一种环境的信息化为公共行政改革提供了强大推动力,作为一种技术手段的信息化为公共行政改革提供了技术支持。信息技术的快速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。事实上,当今西方发达国家实施的行政改革计划,基本上都与信息化有关。2.4 “企业再造”的示范效应所谓“企业再造”，简

11、单地说就是以工作流程为中心，重新设计企业的经营、管理及运作方式。“企业再造”在欧美的企业中受到了高度的重视，因而得到迅速推广，带来了显著的经济效益，涌现出大批成功的范例。 在这种示范效应的影响下， 把私营部门的管理模式应用到公共管理部门成为西方政府改革的基本趋势。3 新公共管理运动的理论基础与主要内容3.1 新公共管理运动的理论基础如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的“政治与行政二分”理论和韦伯的“官僚制”理论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学（主要是指50-60年代兴起的公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论）和私营部门管理理论作为自己的理论基础。3.1.1 现代经济学对新公共

12、管理运动产生的影响经济学对新公共管理最根本的影响在于以“理性经济人”假设取代了传统公共行政中沿袭于政治学的人性恶的假设，从而导致了政府管理的侧重点由规制转向为激励。人性预设的转变是新公共管理与传统公共行政根本不同之处，是新公共管理的市场导向的逻辑起点。现代经济学对新公共管理运动所产生的影响主要有：（1）公共选择理论。（2）委托代理理论。（3）交易成本理论。3.1.2 私营部门的管理理论对新公共管理运动产生的影响私营部门的管理理论对新公共管理运动的具体影响，集中表现为奥斯本和盖布勒的“重塑政府”理论。3.2 新公共管理运动的主要内容本文根据国内外学者的概括，结合西方各国行政改革的实践，将新公共管

13、理运动的内容归纳为以下几个方面：3.2.1 政府职能的重新定位在新公共管理视野下，政府应从大量的社会事务中解脱出来，将这些职能交给或归还社会，由社会经济组织或中介组织去承担，政府则制定法律和规章制度，并监督法律和法规的执行。 一个有效的政府必须要合理、科学地定位自己的职能。3.2.2 引入市场机制公共部门的一个重要特征是其垄断性，公共部门的许多弊病都源自于垄断。新公共管理主张用市场的力量来改革政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私营部门之间、公共部门之间展开竞争。新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机

14、制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。3.2.3 公共服务的“顾客导向”新公共管理认为政府应以顾客为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，使公民成为顾客，公共管理者与公民成为生产者与消费者的关系给公民以更多的选择权，让公民有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制将是一个推动政府改善工作的良好机制。3.2.4 授权或分权化趋势 西方根据行政改革的目标之一就是分散政府管理职能，缩小政府行政范围，因而必须要实行分权与权力下放。 与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有

15、效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更强的责任感、更高的生产率等等。3.2.5 借鉴私营部门的管理理论与方法新公共管理认为，公共部门与私营部门的管理虽有差异，但二者在本质上是相似的。政府内部管理应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。3.3 英国和新西兰行政改革实践3.3.1 英国行政改革英国被认为是当代西方行政改革的先驱，改革内容的广泛性和全面性是英国行政改革的一个显著特点。英国的新公共管理运动的兴起以1979年英国首相玛格丽特撒切尔上台为标志。在整个80年代，英国采取了一系列的行政改革措施，主要有效率稽核、财务管理改革方案、下一步行动方案及公民宪章和民营化。3.3.2 新西

16、兰的政府行政改革新西兰政府进行了经合组织国家中最全面、最彻底的行政改革。其范围相当广泛，并不仅仅局限于行政改革，而是涉及金融、货币、劳动市场、选举等层面。新西兰政府的行政改革主要有三个基本趋向：一是政府已使许多由公共组织履行的功能商业化；二是只要可能就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转移到公共公司；三是人力资源功能政策上的变化，尤其是引入合同制、绩效工资制和新的责任机制。新西兰的政府行政改革主要有预算与财务管理制度、民营化以及重新确立政府职能部门等。4 新公共管理运动的成就与问题4.1 新公共管理运动取得的成就4.1.1 奠定了政府管理理论研究的新基础20世纪从60年代开始,现代经济学

17、在西方政府管理中的影响不断增强并逐步取得支配地位。经济学提供了对传统的公共行政理论的批判和政府改革实践的理论基础,也为设计一种以市场为基础的公共决策与公共管理提供了方法论。此外，西方各国在政府管理改革中大量采用私营部门的管理理论和方法，并取得了显著的成效。以现代经济学理论和私营部门管理理论为基础的新公共管理运动，为公共部门特别是政府管理奠定了新的理论基础。4.1.2 提供了政府管理的新模式新公共管理为政府管理提供了新的政府管理模式，主要有：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆；（2）社区拥有的政府：授权而不是服务；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；（4）有使命的政府：改变照章办

18、事的组织；（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入资金；（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚的需要；（7）有事业心的政府：有收益而不是浪费；（8）有预见的政府：预防而不是治疗；（9）分权的政府：从等级制到参与和协作；（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。4.1.3 开创了政府管理实践的新阶段从新公共管理运动的主要内容来看，新公共管理运动使得西方各国对政府职能进行了重新审议，并在公共管理中引入了市场竞争机制，提倡顾客导向和结果导向，同时，有效地借鉴了私营部门的管理理论和方法。经过20多年的实践于探索，新公共管理运动在一些国家取得了较大成就。 西方各国在公共部门特别是政府

19、管理方面的实践探索和取得的显著成效，开创了公共部门管理的新阶段。4.2 新公共管理运动中存在的问题虽然新公共管理运动在西方国家的行政改革中取得了显著的成效，并显示出其巨大的生命力，但作为一种新生事物，新公共管理并非完美无缺，它也有其内在的缺陷或局限性。在理论界和实务界，新公共管理运动从一开始就有争议，争议主要分为两个方面：一是对新公共管理运动理论基础的争议；二是对新公共管理运动具体的操作规则与手段的争议。4.2.1 对新公共管理运动理论基础的争议对新公共管理运动理论基础的争议主要分三个方面，一是关于新公共管理的人性假设；二是关于新公共管理的市场价值；三是关于私营部门管理理论的适用性。（1）关于

20、新公共管理的人性假设理性经济人假设存在两个方面的问题。一是理性经济人假设的真实性问题。理性经济人的动机并不代表政府组织中政治官员和官僚的真实动机，它忽视了文化因素对人性的规制，人会在群体中受到组织文化的影响和人际关系的影响。二是理性经济人假设所造成的组织管理的约束和激励问题。理性经济人假设要求按照“胡萝卜加大棒的约束激励机制”，这忽略了官员的伦理和自律在约束官员行为方面的重要性。（2）关于新公共管理的市场价值首先，市场本身存在缺陷。其次，市场的基本价值是效率，但是效率并不是公共部门和社会的唯一的价值追求。 再次，市场的适用性问题。 “不能将市场无法运作而交到公共部门手中的工作再丢回市场管理。”

21、 （3）关于私营部门管理理论的适用性新公共管理借鉴私营部门的管理理论是基于公共部门的管理与私营部门的管理不存在差异的假设之上的。但两者存在着本质的差异， 这种差异表现在：宪政与市场、公益与私益、社会公义于效率利润等方面。4.1.2 对新公共管理运动具体的操作规则与手段的争议（1）“顾客导向”的片面性首先，公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，也是公共服务的参与者和监督者，但同时又是纳税等义务的承担者。因此，将政府服务的对象比作顾客，可能使我们无法全面理解公民的角色，造成公民与政府间关系的错乱。其次，“顾客导向”的初衷是改进公共服务的质量，但实际上，政府在有限资源条件下，很

22、难满足每一位“顾客”的要求，相反，政府不仅是服务的提供者，也是管制者，在某些情况下，政府还必须抑制公民的某些需求。（2）对市场化途径的审视在公共部门管理中引入市场机制主要有二种途径：一是民营化,二是签约外包。新公共管理认为通过市场化来提高效率，但私营部门在没有竞争和没有市场的情况下，是很难产生高效率的，民营化和签约外包可能使成本更高。在我看来，每一个时代皆有各自不同的政府管理模式，政府管理应随社会、政治、经济、文化、技术的变迁而变化、发展。在这个社会大转变、大发展的时代，公共管理理论也需要不断创新和发展。新公共管理运动在理论和实践上的探索，应该和其它公共行政理论一样，均代表着人类寻求良好政府治

23、理的一种努力，在某种程度上，反映了社会及社会公民对有效政府管理的合理期待。新公共管理运动在西方国家行政改革中所取得了显著的成就，虽然它还存在着许多缺陷和不足，但应该承认新公共管理运动的许多主张和创意不能不说是极具启发性。我们应该正确对待新公共管理运动中所产生的问题与挑战5 新公共管理运动对中国行政改革的启示5.1 当代中西方行政改革环境比较分析探讨新公共管理对中国行政改革的启示，必须在比较分析中西方行政环境异同的基础上进行。5.1.1 外部环境的相似性当代中西方的政府行政改革都是在一系列外部环境的挑战和压力下引发的，主要表现在以下三个方面:（1）当代中西方的政府都面临着经济全球化的挑战。（2）

24、当代中西方的政府都面临新技术革命尤其是信息技术革命的冲击。（3）当代中西方政府都面临着财政危机、政府机构日益膨胀、行政效率低下等社会、政治问题。5.1.2 内部环境的差异性（1）所处的发展阶段不同与西方国家于20世纪后期已相继步入贝尔所说的“后工业社会”不同，目前的中国尚处于从前工业社会向工业社会过渡的阶段，当前，中国现代化的主要任务是推动中国由传统农业社会向现代工业社会的转型。（2）文化背景不同中国两千年来长期保持平衡运转的官僚体制完全不同于威尔逊、韦伯所言的理性官僚制度。中国传统的官僚政治是一种特权政治，长期的官僚政治给予了做官的人，准备做官的人，乃至从官场退出的人，以种种社会经济的实利或

25、种种无明文规定，但却十分实在的特权。中国的官僚政治与家族制度、传统习俗联系紧密，“人治”、“礼治”代替了 “法 治”。（3）基础条件不同西方的市场化改革是以成熟的市场机制和完善的监督制约机制、发达的中介组织和高素质的公民为基础的,而中国却远远不具备以上条件。5.2 新公共管理运动对中国行政改革中的启示在时代变革、社会转型的特殊背景下，政府改革既是对以往政府管理实践的检讨和反思，也是对新时代、新环境的自觉适应。 但是，当代中西方行政改革环境的异同，决定了西方政府掀起的新公共管理运动对我国行政体制改革有可借鉴之处，但也不能盲目引入西方国家的行政改革模式和方法。 因此，我国行政体制改革的主要任务是健

26、全和完善理性官僚制，同时，借鉴新公共管理成功的改革理念与方法,使官僚制与新公共管理有机融合在一起。 具体可以从以下几个方面考虑：5.2.1 转变政府职能，界定并缩小政府作用范围在从计划经济向市场经济转型的过度时期，政府具有双重身份：一方面，在特定的市场经济发展的初始阶段，政府必须承担起市场经济发展的启动者、推动者和组织者的角色；另一方面，政府必须解决原有计划经济体制的遗留问题，承担了很多应由其他部门承担的社会职能，使得政府机构膨胀、行政效率低下。随着我国市场经济体制的不断成熟和完善，必须转变政府现有职能，重新界定并缩小政府作用的范围。可以借鉴新公共管理运动所取得的经验：（1）非国有化。（2）放松管制。（3）加快社会组织的培育。5.2.2 适当引入市场机制，提高公共服务的质量和效率新公共管理运动认为，“既然政府的力量可以弥补市场缺陷、纠正市场的失灵，那么，市场力量也可以弥补政府的不足，防止政府的失效。”在实践中，新公共管理运动注重用市场机制来改造政府或用企业家