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1、四、未來發展方向 14五、我方參與情形 18六、建議 20參考文獻 23附件一 APEC之APEC Food System建議案原文附件二 Ad Hoc Task Force to Study ABACs Proposal for an APEC Food System Draft Terms of Reference for an Ad Hoc Task Force to Study ABACs Proposal for an APEC Food System （99/SOM 1/040）蔡瑤玉、陳子瑋一、前言APEC一直相當關心糧食及相關的農業議題，不斷從各論壇的專業角度在相關領域持續進行

2、研究，至今也有了相當的成果。太平洋經濟合作理事會 （Pacific Economic Cooperation Council, PECC） 也在這方面進行了相當多的研究，其中以糧食與農業論壇 （Food and Agriculture Forum） 為主，積極從事各項計畫。然而，APEC企業諮詢委員會 （APEC Business Advisory Council, ABAC） 於1998年所提出的APEC Food System 建議案，卻是私部門第一次對此重要且敏感之議題主動表示意見。APEC領袖對此表示歡迎，並指示進行進一步研究。私部門的意見是否能夠全數形成政策實施？APEC目前是否已有

3、相關研究成果或政策？各會員體政府需要加入哪些考量？各執行單位又該如何配合？這些都是APEC研究本議案時必須考量的問題。再者，由於同時由於千禧年回合 （Millennium Round） 的世界貿易組織（World Trade Organization, WTO） 談判即將展開，且農業將為本談判回合之重點之一，APEC對本議題的回應將對本回合的談判結果有所影響。基於上述原因，APEC Food System便成為本 （1999） 年APEC諸多議題中受矚目的焦點之一。面對即將舉行的第三次資深官員會議及後續的部長會議及領袖會議，我國應該如何因應，以爭取國家最大利益。緣此，本文嘗試將APEC Foo

4、d System 發展的淵源及其未來可能的變化做一簡要的敘述，希望能提供主管機關及相關單位，乃至所有關心此議題的人士，作為參考資料。本文之撰寫方式為力求客觀事實的陳述，僅在必要時羅列作者的意見，旨在避免讀者受作者的影響，造成先入為主的觀念，而影響正確之判斷。本文章節如下：除前言外，第二部分介紹APEC Food System 的背景；第三部分為重要議題的分析；第四部分簡述未來可能發展的方向；第五部分記述我國參與的狀況；最後第六部份為建議。二、背景說明APEC食品體系 （APEC Food System, AFS） 建議案是由APEC企業諮詢委員會於1998年APEC吉隆坡 （Kuala Lum

5、pur, Malaysia） 領袖會議中提出，旨在透過APEC會員經濟體在1） 發展鄉村地區基礎建設；以及3） 促進食品貿易三個並重領域的共同合作行動，建立一個資源利用具經濟效率，並且兼顧環境保育以期更加穩定亞太區域未來糧食供給的區域食品體系，從而促進所有APEC會員經濟體社會與經濟的永續發展。 此項建議案受到與會領袖歡迎，並指示部長們對此建議案進行研究。本 （1999） 年二月的APEC第一次資深官員會議（SOM I）中，成立了研析APEC食品體系建議案之專案小組（The Ad-Hoc Task Force of the Senior Officials Meeting on the APE

6、C Food System Proposal from the APEC Business Advisory Council），由中華台北及紐西蘭擔任共同主席。ABAC於本 （1999） 年五月下旬在東京召開之ABAC第二次大會對1998年的APEC食品體系建議案加以更新，將提交今 （1999） 年九月於奧克蘭 （Auckland, New Zealand） 舉行的領袖會議，希望獲得領袖們的背書。新建議案共同合作行動的領域增加為四項：1） 鄉村地區基礎建設；2） 食品安全 （food safety）、食品體系技術及動植物檢疫等議題；3） 糧食安全 （food security）；以及4） 貿易

7、及投資自由化。其中，糧食安全為新增的共同合作領域，並且強調建立統一的食品安全標準對降低農產貿易障礙的重要性。同時，新建議案中對所有APEC會員經濟體共同合作行動提出了較去 （1998）年建議案更詳細具體的建議。由於APEC本 （1999） 年的主事國為紐西蘭，且其推動糧食自由化的態度相當積極，可預期糧食議題將成為本年APEC領袖會議的重點議題之一。同時由於千禧年回合的WTO談判即將展開，且農業將為本談判回合之重點之一，本年度APEC領袖會議對ABAC提出的食品體系建議案的背書與否、以及背書的程度如何，都將影響WTO即將展開的新一回合談判。因此，領袖對本建議案的態度將可以視為一項重要指標與依據。

8、特別是農產品貿易自由化方面，APEC領袖對食品體系建議案的背書程度愈高，將愈有助於WTO新回合談判在農產貿易自由化方面協議的達成。當此我國正積極尋求加入WTO之關鍵時刻，更需要積極參與APEC食品相關議題的活動，密切注意食品議題發展動向，以為我國擬定與調整糧農政策的參考，並為入會及早進行準備。APEC食品體系重要大事紀參見表一。表一、APEC Food System重要大事紀時間進展重要決議1998.2ABAC 1998 年第一次大會成立糧食任務小組（Food Task Force, FTF）。1998.5ABAC 1998 年第二次大會正式成立Open Food Forum並推選紐西蘭ABA

9、C代表Mr. Philip Burdon及中華台北ABAC代表義美食品公司副董事長高志尚先生擔任負責實際推動工作之Open Food Task Force共同主席。1998.9ABAC 1998 年第三次大會召開首次任務小組之會議， ABAC正式將Open Food Forum改為APEC Food System，由Mr. Philip Burdon及高志尚先生繼續擔任該任務小組共同主席。1998.11APEC吉隆坡領袖會議APEC Food System 提案受到與會領袖歡迎，列入領袖宣言，並指示部長對此建議案進行研究。1999.21999年APEC第一次資深官員會議（SOM I）成立研析A

10、PEC食品體系建議案之專案小組，由中華台北及紐西蘭擔任共同主席，並決定於1999年8月舉行的APEC第三次資深官員會議（SOM III）提出完整研究報告及建議。1999.5月初1999年APEC第二次資深官員會議（SOM II）專案小組第一次工作會議，討論初稿內容並進行修正。1999.5月底1999年ABAC第二次大會提出1999年APEC Food System 議案，並預定於9月份領袖會議時，向領袖報告。1999.8 （預定）1999年APEC第三次資深官員會議（SOM III）專案小組第二次工作會議，完成研究並向資深官員提出報告。資料來源：本研究整理。三、議題分析一般來說，ABAC 19

11、98 及1999 年食品體系建議案所提的共同合作行動領域的其中三項：鄉村地區基礎建設、以及食品安全、食品體系技術及動植物檢疫等議題，由於不損及各會員經濟體的利益且對其農業發展有利，應是所有APEC會員經濟體的共識。對於農產品貿易自由化的問題，則有不同看法。雖然各會員經濟體均同意農產品推動貿易自由化之原則及方向，但是對進行的方式及速度並無共識。真正引起APEC農業出口會員經濟體與農業進口會員經濟體爭議的議題，圍繞在農產品貿易自由化的時程及方式上。此一議題在WTO烏拉圭回合談判 （1986-1993年）時，也造成多年延宕。烏拉圭回合談判中，由於積極推動與反對大幅度農產貿易自由化的農業出口會員體與農

12、業進口會員體兩方的對立與抗衡，使得所達成的農業協議有限。值得注意的是，從烏拉圭回合談判至今千禧年回合談判即將召開之際，農產品貿易自由化的時程及方式問題仍然沒有達成共識，顯見其複雜性及影響之深遠。烏拉圭回合談判中農業部分成果有限，使得如美國、加拿大、澳洲、紐西蘭等APEC農業出口會員體，更加積極在其他國際或區域合作組織或論壇，從事名為促進國際農業新秩序與區域永續農業與經濟發展之各種活動，但實質上其主要目的是在加速推動農產品貿易自由化的工作。APEC食品體系的主要倡導和推動者為今年APEC的主辦會員體-紐西蘭，在糧食貿易方面是亞太區域最開放的國家，再加上APEC主辦會員體一向對當年的議題有相當主導

13、權。因此，本年紐西蘭在面對其國內的壓力下，自然會透過APEC大力提倡農產品貿易便捷化與自由化。1998及1999 兩年ABAC提出的APEC食品體系建議案均可以明顯看出此一趨勢。在1998年APEC食品體系的建議案中就強調APEC區域的食品貿易仍存在有顯著的障礙，需要加強貿易便捷措施以減少食品貿易成本；改進在食品貿易上的能力措施（如改進動植物檢疫流程、食品相關法規的協調一致等）；在達成茂物宣言規劃時程前，逐步排除不必要的食品貿易障礙 （如逐步削減關稅、明示且分階段取消與WTO精神不一致的非關稅措施、取消出口補貼）；以及在確保不受歧視獲取糧食之議題上進行合作。1998年的ABAC提案雖然力主農產

14、品貿易自由化，但也提到非貿易事項 （Non-Trade Concerns） 的重要性。例如，其中曾指出這些障礙的存在，肇因於各個經濟體自然與社會的條件不同。自由化之前提為確保永續農業生產、使農業發揮其多功能的角色、以及確保糧食安全。若違反上述前提背景，則自由化之目標並不能成立。此段敘述或可視為APEC農業進口會員經濟體的意見，透過其ABAC代表反應於建議案中。在1999年APEC食品體系的建議案中，則除了再次強調APEC會員經濟體應確認於茂物宣言規劃時程之前，逐步消除不必要的糧食貿易與投資的障礙上所做的承諾之外，還對APEC會員經濟體提出幾項新的合作行動的建議，包括：建立APEC區域為農糧貿易

15、無出口補貼區域 （Export Subsidy Free Zone）；將與APEC食品體系有關的事務列入個別行動計劃 （IAPs），與大阪行動綱領具一致性；在2001領袖會議前，廢除因政治或經濟理由而限制糧食供應給其他APEC會員經濟體的措施，並且廢除出口稅以及出口數量限制，以為履行實踐APEC食品體系承諾的一部份。另外，1999年新增的共同合作領域-糧食安全，在1998年的建議案中曾提及其定義與重要性，但於1999年的建議案中，則重申其旨並提出了達成糧食安全目標的具體建議：1） 要達成糧食安全，APEC各會員經濟體的糧食生產與貿易應遵循以下原則：糧食貿易必須以與國內生產及存糧不足部分互補之方

16、式進行。運作方式必需APEC各會員經濟體配合，同意不以糧食禁運、出口稅、與其他限制措施來限制糧食貿易，附但書：因戰爭或由聯合國安全理事會通過的決議案除外。建議WTO在1999/2000年將承諾不受歧視獲取糧食供給明列為具約束力的法規。2） 同時亦將支持建立APEC為無出口補貼區域。APEC各會員經濟體亦必須承諾不實施造成貿易扭曲效果的出口補貼。3） 透過APEC食品體系基礎建設的建立、技術轉移的推廣、貿易及投資自由化進程等目標的促進，APEC各會員經濟體的糧食安全將得以加強。綜合而言，雖然各會員經濟體均同意農產品推動貿易自由化之原則及方向，但是對進行的方式及速度並無共識。APEC食品體系的建議

17、案的內容反映出，農業出口會員經濟體與農業進口會員經濟體二方，由於農產品貿易自由化所導致的利益相左，因此必須在敏感的農產品貿易自由化議題上兩方不斷地較勁與進行妥協。贊成與反對大幅度且加速農產貿易自由化的農業出口會員經濟體與進口會員經濟體兩方，主要無法達成共識的是農業的非貿易事項，包含二大項目：即糧食安全、農業的多功能特性 （Multifunctionality）。於此，二方在認知有極大的不同，農業議題的敏感性及複雜性也多半肇因於此。以下逐一說明：首先，農業出口會員經濟體認為安全應與效率並存。贊成大幅加速農產貿易自由化的主要理由是經濟學中常提到的效率，認為資源應該有效運用。根據這種看法，目前世界上

18、有許多國家，特別是開發中國家及農業保護程度較高的國家，其資源的利用沒有效率。例如，山坡地及邊際土地等不適合農業地區的開發便是資源的浪費。應該依照比較利益的原則，各自發展最有效率的產業，不足的部分經由貿易便可解決。如此一來，就可以保障糧食安全並達成永續發展的目標。至於貿易所附帶的供給風險問題，則應另外設法解決。例如，可以訂定各種形式的供給保證協定等。農產品進口會員經濟體雖然也認同農產品貿易自由化的大方向，但認為農產品貿易自由化可能會因各種人為或自然因素對糧食安全造成不確定的風險，連帶危及國家安全及人民基本生活，且目前無任何可行的方式可以有效降低此項風險，因此必須維持一定的糧食自足率，甚至主張保持

19、定量存糧 （Stockpiling）。還有部分會員體認為有必要考慮個別地區的特殊狀況，例如未來發生戰爭的可能性及糧食出口地區可能發生天災的問題。農業出口會員經濟體則反對這樣的論調，認為糧食安全與糧食自足之間不能劃上等號。至目前為止似乎雙方就貿易與糧食安全的關係已有某種程度的共識，認為糧食貿易必須以與國內生產及存糧不足部分互補之方式進行。此共識明載於1999年APEC食品體系的建議案中。另一個爭論的焦點是農業的功能。各會員經濟體均承認農業具有多功能特性，除生產糧食之外，還兼具生態保育、環境保護、社會文化保存、甚至於在經濟不景氣時吸收部分失業人口等功能。爭議的焦點在這些功能的重要性有多大，及如何維

20、護這些功能。農業進口會員經濟體認為這些特性屬於農業的正外部效果 （Positive External Effects），自由市場的價格體制無法充分反應這些功能所帶來的效益，因此需要適度保護與補貼。農業出口會員經濟體則認為藉由持續推動農產品貿易自由化，將有利發揮農業所具的多功能特性，不應引為農業保護的藉口。經濟學上對非市場財貨的評估到目前為止仍未完全成熟，無法提供一套客觀且為各方接受的衡量標準。此外，上述各種因素中，又以文化因素最難達成共識。大農制國家與小農制會員經濟體對農業與生活形態關係的體認完全不同，必須進一步溝通。農業的多功能性中必須特別說明的是其社會及政治方面的考量，主要是農業部門轉型時

21、的變化對社會的影響。其中農業人口的轉型問題尤其敏感，因為在大部分APEC區域內，農業人口在政治上組織嚴密，力量甚大，往往在選舉時有舉足輕重的作用。因此，政府在處理農業問題時，往往必須考量政治因素。APEC農業出口經濟體會極力推動農產品貿易自由化，來自農業團體的要求擴展海外市場的壓力必然是主因。以目前狀況看來，農業進口會員經濟體在推動農產品貿易自由化之初期，農業部門的規模將會縮小，因而造成農業部門失業量增加，至少短期內勢必使農業部門受到負面影響，失業的農業人口及產業結構的調整因而成為一項問題。如何妥善規劃農業部門的發展，符合進口會員經濟體及出口會員經濟體雙方面的需求，可說是推動農產品貿易自由化成

22、功的先決條件。農業進口會員經濟體希望在推動農產品貿易自由化時，能有充分的時間，自定時程，輔導農業部門轉型，將負面影響降到最小；而農業出口會員經濟對此則認為可與自由化同時進行。如何在其中尋求一個平衡點，將是一項挑戰。APEC對人力資源的培養及運用一向相當重視，也有相關組織長期進行計畫。APEC的行動是否能滿足各會員體的個別需求而不至流於形式，則需要進一步觀察。四、未來發展方向由於農業部門的多重角色和APEC會員經濟體在經濟發展程度與自然與社會條件的差異，反映了APEC會員經濟體在農業議題所牽涉的敏感性與複雜性。預期APEC食品體系建議案的提出、更改、與目標的達成，需要亞太區域中各會員經濟體，尤其

23、是農業進口會員經濟體與出口會員經濟體間的溝通與協調。相信若照目前狀況之發展，除非有戲劇性的變化，否則達成協議的過程不會太短。至少在下一回合WTO談判之前不易達成共識。本 （1999） 年九月舉行的領袖會議，領袖們的背書程度當可提供未來亞太區域農產貿易自由化進程與WTO新回合談判的指標，其後續發展值得進一步分析與觀察。要評估APEC食品體系未來的發展，可以由下列各項因素進行探討，即：去 （1998） 年ABAC推動APEC食品體系建議案模式、APEC各會員體對農產品貿易自由化的態度及APEC與WTO關聯性三方面。根據以上三項因素，便可以歸納出未來可能發展的方向。首先檢視去 （1998） 年ABA

24、C推動該議案之模式。APEC食品體系能在眾多ABAC向領袖報告事項中獨獲領袖們的注意，而明列於宣言中，其推動的力量必遠大於其他ABAC提出之議題。由此可以推論ABAC所代表的私部門對推動APEC食品體系議案不遺餘力。各會員體的態度是另一項重要指標。在APEC及ABAC 1998年的歷次相關會議之中，如前節所述，各會員體對鄉村地區基礎建設及推廣農業生產及加工技術意見一致，惟對農產品貿易一項意見分歧，且各會員體的立場十分鮮明，因此可將未來發展之注意重點置於自由化之進程。由歷次會議可以發現部分會員體極力強調農產品貿易自由化之重要性及急迫性，並指出現今農產品關稅偏高，非關稅障礙普遍，應儘速消除。另有部

25、分會員體則對農產品貿易自由化採較保守態度，強調農業的非貿易事項及功能應受到重視。在加入WTO與APEC關聯性之考量後，則可以更明顯看出未來可能趨勢。APEC長期以來，於貿易自由化方面即以領先WTO程序自期。自資訊技術協定 （Information Technology Agreement, ITA）、部門別自願提前自由化 （Early Voluntary Sectoral Liberalization, EVSL） 等各項倡議以來皆可以找出明顯軌跡。本年度領袖會議正當WTO以農產品為重點之一的新回合談判開始之前，APEC對農產品自由化的態度自然相當重要。主張快速開放的會員體可預期會儘力促成AP

26、EC領袖之背書，以期對WTO程序發揮影響力；主張較緩開放的會員體則會希望領袖不予背書。雙方在領袖會議前各種場合的角力應無法避免。我國於此議題可儘早整合各相關部會之步調，透過各類場合表達我國意見，以爭取國家之最大利益。綜合以上各點，未來發展可能有下列四種模式：1. 領袖明確背書ABAC 1999年版APEC食品體系建議案及APEC專案小組研究ABAC 1998年議案成果，並指示部長繼續研究1999年議案，自由化於APEC間達成共識，並對WTO談判產生加速降稅作用。2. 領袖原則贊同ABAC各項意見，但未明確指出食品體系建議案，僅指示部長進一步研究。3. 領袖原則贊同ABAC各項意見，但無進一步指

27、示。4. 領袖或（及）部長接受本年度APEC專案小組之建議，而在建議事項中包含具體下一步驟行動方案。有鑒於APEC食品體系建議案對我國影響甚大，因此無論將來上述何種情形出現，均可爭取本議題之主導權。若第一或第二種狀況發生，則可能成立另一個專案小組，我國宜透過各種管道爭取繼續擔任共同主席。若為第三種情形，則可能會有APEC建置下之其他論壇主動提議繼續研究。由於APEC各論壇的專業領域不同，就同一議題會從不同角度進行研究並做不同的演繹、解釋。因此，結果與後續發展也會因主導論壇而異。建議我國可循農業技術合作專家小組 （Agricultural Technical Cooperation Expert

28、s Group, ATCEG） 之管道，主動爭取繼續研究ABAC 1999年版APEC食品體系建議案，並將其導引至符合我國利益之方向。例如可加強（中小型）農業信貸、農業科技合作、農產運銷及基礎建設等，我國較有經驗、又可以加強與相關國際組織合作之議題。第四種方案代表ABAC 食品體系建議案轉移至APEC體系之內運作，必須注意將來是由何論壇主導，並可及早準備，根據主導論壇之慣例，及該論壇主導成員之特性適當因應。初步判斷，基於各會員體之間對農產品貿易自由化仍無明確共識，因此，第一種狀況的發生必然是強力運作的結果；第三種狀況因此可能性相對較低，目前以第二及第四種狀況較有可能。於此同時，我國可儘早透過各

29、種管道了解主辦會員體紐西蘭及其他強力支持農產品貿易自由化會員體之態度，以爭取時效。惟至目前為止，仍無法明確評估上述各項之可能性，具體結果必須待本年八月初第三次資深官員會議及隨後將舉行的部長及領袖會議而定，我國可對各項發展密切觀察。五、我方參與情形AFS源自ABAC之提議。1998年二月的墨西哥大會成立糧食任務小組 （Food Task Force, FTF），五月ABAC雪梨會議中正式成立Open Food Forum並推選紐西蘭ABAC代表Mr. Philip Burdon及中華台北ABAC代表義美食品公司副董事長高志尚先生擔任負責實際推動工作之Open Food Task Force共同主

30、席，由於推動食品市場開放議題極具敏感性，同年 （1998） 九月在台北召開首次任務小組之會議， ABAC正式將Open Food Forum改為APEC Food System，由Mr. Philip Burdon及高志尚先生繼續擔任該任務小組共同主席，以推動各項工作。我國於此提案形成過程中，除擔任共同主席外，亦積極參與討論，尤其在1998年九月份的台北會議中，AFS相關各會議場次均有我國產官學各界代表出席，充分表達我國意見。至1999年，Food Task Force 併入執行小組 （Implementation Task Force）。同年五月份ABAC東京第二次會議時，由紐西蘭主筆，提出1999年度的AFS Proposal。 我國代表於收到該議案初稿後，即積極與國內相