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1、每个国家派遣一名外交 部官员、一名国防部官员和 两名学者参加 亚太安 全合作理事 会（CSCAP）199 3 年12 月 澳大利亚等国的研究机 构发起；成员国包拾拉美除外 的亚太国家和欧盟。每年举行一次会议，涉 及海事安全、防扩散、东北 亚安全框架、维和、反恐等。东盟地 区论坛（ARF）*199 4 年7 月 东盟发起；成员国包摘拉 美除外的亚太国家及欧盟。每年举行外长会议；增 加互信、探讨预防性外交、非传统安全合作。东盟峰 会（ASEANS）197 6 年 东盟发起：成员国由东盟 十国组成。每年举行一次首脑会 议，就东盟发展的重大问题和发 展方向做出决策。东亚峰 会（EAS）200 5 年1

2、2 月 东盟发起：成员国由东盟 卜国加中、R、韩、澳、印、新曲兰组成，2011 年美、俄 作为正式成员国。每年一次山泛东亚地区个国 家领导人参加的会议，讨论地 区政治、经济、非传统安全 等重大事务。“10+2”机制*199 中国和东盟 9 年 每年举行会议，部分涉 及政治社会领域。“10+3”机制*199 9 年 中、日、韩三国和东盟 香格里 拉对话（SLD）200 2 年 由英国国际战略研究所 发起，在新加坡举行；对参与 国国籍没有限制。每年举行，由各国国防 部部长或高官主持；议题广 泛，主要涉及防务合作。注：加*号为“一轨”机制 从中可以看岀，虽然冷战后东亚多边安全合作机制迅速发展，但这种

3、安全 合作模式的实质特征是什么，并不是人们都清楚的。首先要明口一点，目前的 东亚安全秩序还是联盟安全、大国协调和合作安全的混合体。其中，美国在东 亚的双边联盟体系以及中美俄之间的大国协调是东亚安全的基石。在多数东亚 国家认为美国主导的一系列双边联盟对维护地区安全稳定具有重要作用的前提 下，显然不能过高期望东亚多边安全合作机制。另外，实事求是地讲，作为地 区各国逐渐摸索岀的安全合作模式，东亚多边安全合作机制的延续还是有着一 定的内在合理性。虽然东亚多边安全合作机制尚未具备预防性外交和解决冲突 争端的功能，但其建立信任措施对东亚安全稳定发挥着重要而无法替代的作用,同时，在非传统安全领域也有着巨大的

4、合作前景。三、东亚安全合作机制存在的问题 东亚地区（包括东北亚、东南亚）是世界上少数因冷战遗留问题而存在潜 在冲突的地区。虽然近几十年地区安全合作取得了一定的成效，但是现有的地 区安全模式和结构依然无法有效缓解地区局势紧张，安全合作机制而临诸多困 境。上世纪 90年代中期以来，东亚国家提出并尝试了多种安全合作机制，但无 一获得稳定而持久的成功。按照组织者的领导力、成员的数量、代表性、议题 的针对性三个指标，这些机制大致可归为领导无力型.议题不专型和代表性不强 型三大类。（一）领导无力型 所谓“领导无力型”，指该机制由小国主导，大国作为参与者但不承担领导 作用。这一类型又可分为两个亚类型：一是“

5、无力落实型”的东盟地区论坛（ARF）和东盟防长扩大会议；二是“议而不决型”的六方会谈。1无力落实型。“无力落实”是指该机制在讨论安全问题时能达成多项共识,但是领导者无力去落实这些共识。东盟地区论坛是冷战后由东盟发起.组织和 主导的亚太地区规模最大的多边安全合作机制，其组织形式和活动机制完全按 照“东盟方式”来运作，美、中.俄、R 等大国是论坛的参与者而非领导者。“东 盟方式强调成员国通过对话协商.耐心渐进.实用主义和协商一致的方式来 开展合作，不使用武力处理成员国之间的冲突和地区争端.不干涉成员国的内 政.协商一致地处理内部和地区问题等原则。01995年的东盟地区论坛会议确定了论坛的“三步走”

6、发展方向：第一阶段 是建立信任措施，第二阶段是开展预防性外交，第三阶段是冲突管理。16 年来,东盟地区论坛在建立信任措施方而取得了较大进展，共开发并实施了 51 项建立 信任措施项目。然而，东盟地区论坛长期停留在建立信任措施阶段，无法过渡到 预防性外交阶段。按照论坛的共识决策原则要求，只有所有成员国一致同意，才能 实现从一个阶段向下一个阶段的过漩，而论坛的成员国无法就预防性外交问题达 到一致意见。1996 年以后，新加坡、泰国、菲律宾等东盟国家极力推动论坛向预 防性外交方向发展。美国、R 木、澳大利亚、加拿大等西方国家呼吁论坛绕过 关于预防性外交的定义、范圉.对象等理论性问题的探讨，立即着手建

7、立地区冲 突预防机制。但中国.缅甸、越南、印度等国家反对这一做法，认为论坛的重点 仍应放在深化建立信任措施方而，同时积极对涉及预防性外交的理论问题进行 探讨，使论坛循序渐进地向前发展。因此，论坛在向预防性外交过渡方面陷入了 两难境地：如果继续采取无约束力的“东盟方式”运作，的确能使一些国家感到“舒适，但势必会影响论坛的进程，引起一些国家的不满；如果加快论坛在预 防性外交方而的步伐，将一些具体的政治安全问题引入论坛，必然会引起另一些 国家的反对，其至以退出论坛相要挟，也必将影响论坛的正常运行。另外，论坛也 无力应对成员国之间的安全问题。东盟地区论坛对任何地区安全问题都只是进 行讨论，而不采取解决

8、问题的具体措施。在不干涉成员国内政和共识决策的组织 原则下，论坛其至不能对某些国家有损地区或国际安全的做法进行谴责。比如,2001年中美发生撞机事件后，中国在当年的论坛会议上对美国的安全政策和行 为提岀了强烈的批评，得到了其他成员国的支持和认同，但论坛并未在此事件上 采取任何外交行动。另外，尽管朝鲜和韩国都是论坛的成员国，但论坛从未对朝 鲜核问题以及半岛安全形势进行过充分讨论并表明立场，所有的信任建立措施似 乎都与朝鲜半岛无关。20W 年 W 月 12日，首届东盟防长扩大会议在越南首都 河内召开。实际上，东盟防长扩大会议不过是东盟地区论坛的翻版，一个有助于上 述国家国防部长交流意见.增信释疑的

9、论坛，而且仅限于此。很可能的是，东盟防 长扩大会议沦为东亚地区的又一个关于多边安全合作的“清谈馆”O 2无力持续型。“无力持续”指由于没有大国承担领导责任,决议因而无法 落实以致合作机制破裂。这类机制比“无力落实型”机制的作用还小，连形式上 的存在都维持不下去。2003年 8月以来，旨在解决朝鲜核问题的“六方会谈”一共进行了六轮谈判，但会谈既未能令朝鲜弃核，也未能使朝美关系正常化。朝 鲜反而在 2006年和 2009 年两次进行核试验，正式跨过了核门槛，并于 2009年 4月退出“六方会谈o2010 年，半岛局势继续恶化：3 月出现了“天安舰事件 J 11月又爆发了“延坪岛炮击事件”，致使半岛

10、南北双方剑拔弩张，形势一度非 常紧张。朝鲜退出“六方会谈”是因为其未能实现当初参加“六方会谈”的目 标。2002年朝鲜宣布要发展核武器，希望和美国进行双方会谈。美国拒绝双边 会谈，提岀会谈应该包含所有相关国家。两国最后同意采取“六方会谈”的方 式，同时也同意在“六方会谈”机制内举行朝美直接会谈。显然，朝鲜参加“六 方会谈”是为了以“弃核”为诱饵，实现朝美关系正常化。因此，在 2003 年 8月 第一轮“六方会谈”达成的四点共识中，“以和平方式实现半岛无核化与有必要 解决朝鲜对安全的忧虑”是其中的两点。朝鲜认为，平衡推进这两点是朝鲜继续 参加六方会谈的前提。在 2005年 9月 19 R 第四轮

11、会谈的第二阶段达成的第 四轮六方会谈共同声明中，朝鲜承诺放弃一切核武器及现有核计划，早 R 重返 不扩散核武器条约，并接受国际原子能机构的保障监督。2005 年 9 月 20 FL朝 鲜外务省发言人发表声明称，朝鲜将在美国提供轻水反应堆之后才能重返不扩 散核武器条约并接受国际原子能机构的安全保障监督。对此，美国国务院表示,在朝鲜放弃核武器、重返不扩散核武器条约并履行安全保障措施协定前，任 何国家都不能与其开展民用核合作。美方的这一表态实际上使朝鲜认为美国是 想先让朝鲜弃核，然后视情况（但并不保证）与朝鲜进行合作。为了获得稳固的 核能力，朝鲜 T 2006 年 10月 9 R 进行了第一次核试验

12、，从而有了在“六方会谈”中进退自如的资木。总之，朝鲜参加“六方会谈”就是为了获得安全保障，实现 朝美关系正常化。核武器是其实现这一目标的工具，“六方会谈”则是其实现这 一目标的渠道。当朝鲜发现“六方会谈”只谈“弃核”不谈安全保障时，就认 为再谈下去己没有实际意义了。（二）议题不专型“议题不专”指在一个机制内讨论政治、经济、安全（包括非传统安全）等 多种议题（但不排除以某一议题为主）。亚太经合组织和东亚峰会属于这一类型。这一类型的机制最容易达成原则性共识。由于议题领域不受限，因而总可以在一 些无关紧要的问题上达到一些无需落实的原则共识。东亚峰会是东盟倡议召开、涵盖“10+3之外国家的首脑会议。从

13、 2005 年至今，东亚峰会一共召开了六次,所讨论的议题十分广泛，包括应对禽流感.救灾.可持续发展、经济、能源.文 化.教育合作.气候变化、朝核问题，等等。地区安全问题只是东亚峰会的诸多 议题之一，而且不是每届峰会的固定议题。由于东亚峰会仍由东盟主导，并釆取“东盟方式”.所以其对地区安全问题的讨论只具有观点交流和政治表态的作 用。（三）代表性不强型“代表性不强”指该安全合作机制缺少关键一方、特别是关键大国的参与。“胎死腹中”的美日澳印四国同盟和“若隐若现”的美 R 韩三边安全合作都属 于这一类型。这类安全机制具有“自娱自乐”的性质。由没有重大安全利益冲 突的国家组成安全合作机制，一起讨论与非成

14、员国之间的安全利益冲突问题,于是总就无法落实的共识达成一致看法。美 R 韩三边安全合作也并非一个成型 的安全合作机制。2010年 12 月 7 日，为了应对“延坪岛炮击事件”后的朝鲜半 岛危机，美国、韩国和 R 木三国外长在华盛顿举行会谈,并发表了联合公报。现在 还不清楚三国是否会将这一会谈定期化、机制化。即使三国日后真的建立起一 个安全合作机制，那也是一个代表性不强的机制，因为中国没有参加进来。如果 缺少了中国的参与，这一机制不可能有效应对朝核问题及其他地区安全问题。一般来说，一个成功的地区多边安全合作机制需要同时具备以下四个条件:一是初始成员较少，这样可以减少利益不一致性，以便相对容易达成

15、合作协议。二是议题严格限定在安全领域，以免议题的“泛化 S 使机制失去发展方向。三是 有充分的利益代表性且有明确的地理范圉。四是区域内军事大国联合提供军事 保障。东亚现有的多边安全合作机制均不同时满足上述四个条件，因此失效其至 失败难以避免。（一）成员过多且不分主次则无落实共识的领导力 无力落实型的东盟地区论坛是一个拥有 27个成员的安全合作机制，主要 讨论地区安全问题，包插非传统安全问题，因此议题的针对性较强，但不符合另 外两个条件。东盟地区论坛初始成员过多，第一届论坛举办时的成员包括东盟 6 国.7个对话伙伴国和 3 个观察员国。此外，这一机制规模过大，其成员来自整个 亚太地区，而不是仅限

16、于东亚地区，其至还包括欧盟这样的区域外组织。过多的 成员使论坛对安全问题的讨论难以深入，决策十分困难。区域外成员的加入则使 论坛承担了过多的安全责任。区域内军事大国不承担领导责任，而由小国组成的 东盟只能提供较弱的领导力，这是东盟地区论坛目前正在沦为“清谈馆”的最主 要原因。冷战结束初期，东盟既担心美国减少在东亚地区的责任，又担心中国的崛 起。东盟倡导建立东盟地区论坛的目的，就是要拖住美国、约束和改造中国。东 盟地区论坛在信任措施建立方而的成就，及其向预防性外交阶段过渡的失败都 与美、中两国对论坛的有限支持密不可分。美国对东盟地区论坛兴趣逐渐冷淡,并采取消极支持政策。冷战结束以来，美国的东亚战

17、略是以双边军事同盟为主,多边安全对话为辅。在 1995年的东亚安全战略报告中,美国首次将建设性地 参与并支持该地区的安全对话作为国家安全政策的一个新因素，主张建立美国主 导的多边安全机制。美国一度努力推动论坛的机制化发展,力图使其成为自身持 续介入东亚地区事务的新框架。但在“东盟方式”的制度框架下，美国的权力优 势不能转化为主导和控制论坛议题的制度性权力。因此，美国后来对东盟地区论 坛的兴趣 R 减。9.11事件后又将美国的战略重心转向反恐,而东盟地区论坛 在反恐问题上缺乏实质性措施，这使美国政府对这一机制的态度更加消极，时 任国务卿的赖斯其至在 2005年和 2007年两次缺席东盟地区论坛外

18、长会议。尽 管 2010年奥巴马政府高调宣布“重返亚洲，但他更注重的是加强与东盟成员 国的双边关系而对东盟地区论坛则只字未提。总的来说，美国对该论坛采取一种“消极支持、可有可无”的态度，既不主动推进也不蓄意阻挠其发展。中国坚决 维护东盟的主导地位，这样既可以防止论坛变成其他大国的工具，也意味着不 必承担领导责任,以免为“中国威胁论”提供口实。这符合中国“韬光养晦、有 所作为的外交原则。中国对东盟地区论坛采取选择性支持的立场，即积极支持 其建立信任措施，但反对其采取预防性外交行动。自 1997 年以来，中国几乎每年 都要主办一次以上的第一轨道外交活动，内容多与军事安全和国防事务有关。2002年,

19、中国向东盟地区论坛提交了新安全观立场文件。新安全观以“互信.互 利.平等.协作”为核心，符合论坛倡导的“共同安全”理念。然而，一旦涉及 预防性外交和领土主权问题，中国就变得谨慎和犹疑起来。中国不赞成论坛采取 预防性外交行动，只同意其对预防性外交的概念、理论等问题进行探讨，并以“不干涉别国内政”为由反对论坛讨论台湾问题和南沙群岛主权问题。（二）无大国承担落实协议的领导责任致使机制破裂“无力持续型”的“六方会谈”包活了所有与朝核问题直接相关的八个国 家，因此其成员数量合适。该机制旨在解决朝鲜核问题，而不讨论其他地区安全 问题，所以议题的针对性很强。“六方会谈”失败的主要原因是中美俄三个军事 大国都

20、不愿承担落实协议的领导责任，特别是美国。朝鲜核问题产生的主要原因 是朝鲜担心美国对其进行军事打击，而核武器可以给予其“绝对安全”感。朝鲜 要求与美国举行旨在促进朝美关系正常化的双边会谈，希望“六方会谈”保证双 边关系正常化进程和“弃核”进程。同时推进。美国是朝核问题的两个主要当 事人之一，却不愿承担解决此问题的领导责任。特别是在达成初步协议后，美国 不愿承担落实协议的领导责任，力图把这一责任推卸给中国，而自己却在承诺 不侵犯朝鲜和朝美关系正常化方而不愿采取实质性步骤。中国与俄罗斯均认为 朝核问题是美国制造的安全问题，因此也无意承担领导责任。中国力图保持中立,声称自己充当“六方会谈”的东道主和桥

21、梁，发挥居中斡旋的作用，但不愿承担 进一步的安全责任，如公开承诺中朝同盟条约继续有效，或对违反“六方会谈”决议的某一方采取制裁行动。俄罗斯当前也不公开承诺俄朝同盟条约继续有效。这样一来，中美俄三国都要求朝鲜弃核，却都回避向其提供安全保障的问题。在 这种情况下，朝鲜认为再谈下去其安全也得不到保障，反而有被解除核武装的 危险，于是朝鲜决定铤而走险，发展核武器，退出了“六方会谈”O 由于没有军 事大国承担落实协议的领导责任/六方会谈”的结果是小国朝鲜投下自己的“否 决票”，致使机制全而破裂。（三）不同性质的议题纠缠在一起使安全问题更难解决。“议题分散型的亚太经合组织和东亚峰会几乎不具备上述四个条件的

22、任 何一个。亚太经合组织和东亚峰会均有众多的成员（分别为 21 个和 17个），且 包括东亚区域外的成员。亚太经合组织是一个经济合作组织，东亚峰会旨在推动 东亚一体化进程，实现东亚共同体。因此，两个机制都不是专门针对地区安全问 题而设立的。亚太经合组织间或讨论安全问题，东亚峰会虽然讨论安全问题，但 只是作为议题之一,因此安全问题在这两个机制中均不具备突出的重要性。不同 性质的议题混在一起，很可能发生纠缠.挂钩或相互影响，容易分散成员国在机 制内解决问题的注意力。此外,经济合作问题在这两个机制中都占据重要位置,各成员有可能为促进经济合作而牺牲安全合作。所以，这两个机制在讨论安全问 题时多是泛泛而

23、谈。加之他们都采取协商一致的原则，军事大国在其中并无突出 的权威和领导作用，因此这两个机制在安全合作上难以发挥有效的作用。（四）主要军事大国的缺席使决议和共识没有意义“代表性不强”型的美 R 澳印四国同盟和美日韩三边安全合作虽然其成员 数量较少，易于决策，议题的针对性强，而且美国可以提供强大的领导力，但他 们最大的问题是没有把东亚另外两个军事大国中国和俄罗斯吸纳进来。在东亚 地区，任何多边安全合作机制都不能缺少美国、中国.俄罗斯这三个大国。四国 同盟和三边安全合作只有美国参与，却不把中国和俄罗斯纳入其中，虽然美国 在当中可以提供领导力，但当讨论涉及中国或俄罗斯安全利益的问题时，美国 并不能替中

24、国和俄罗斯做岀决定。自第二次世界大战结束以来，美国尝试在东亚 建立多边军事同盟的努力从未成功过。冷战后，东亚地区大国之间安全冲突的严 重程度明显弱于冷战时期，因此美国在建立以自己为中心的多边军事同盟上缺 乏现实动力。再者，美国连把自己军事盟友统合为一个多边安全同盟的能力都没 有,试图建立一个以自己为中心并包插非军事盟友在内的安全合作机制就更不可 能了。而且即使建立了这样的机制，也无法保障地区安全，原因在于被排除在外的 军事大国不可能接受该机制的决议。当一个地区安全机制没有权威时，它就丧失 了行动能力。小国虽然可以提供领导，但缺乏持续能力。单独一个或少数大国虽 然也能提供领导，但在其他大国不参与

25、.不配合、其至抵制的情况下，也无法达到 目的。现有的东亚多边安全合作机制失效其至失败的核心原因在于大国不能合作 承担领导责任，致使每个机制都缺乏权威性。关键在于,只有当中国、美国和俄 罗斯真正携起手来，东亚的安全才会获得更切实的保障。因此，从理论推演来看,“中美俄+东盟”可能是最符合这四个条件的构想”看起来更能有效解决现有东 亚地区安全机制领导力不足和权威性缺乏的问题。三、亚太安全合作理事会（CSCAP）冷战后，亚太多边安全机制在官方和非官方两个层次上同时发展并相互配 合，是地区安全合作中的独特现象。其中官方层次上最重要的合作机制是东盟 地区论坛（ARF）O非官方层次上的多边安全对话被称为“第

26、二轨道外交”以 亚太安全合作理事会（CSCAP）的活动最为典型。官方和学术界对第二轨道外交 和 CSCAP 的作用做出了积极评价，认为这是亚太安全合作的一种重要形式，反 映了亚太安全合作多渠道、多层次的特点，能够在提供政策建议.协调各国的 立场等方而发挥重要作用，为 ARF这样的政府间合作机制的发展做出独特贡献。（一）CSCAP 的功能 CSCAP 是亚太地区专门从事第二轨道外交的非政府组织，由 20个国家的成 员委员会组成，设有指导委员会、秘书处、大会和工作组等组织机构，是亚太 地区最具开放性、规模最大、制度化程度最高的第二轨道非政府组织。其活动 体现出三个主要功能:1.创造共有知识 共有知

27、识是政治行为体普遍接受的关于事物之间的因果关系.目的和手段 之间关系的信仰 OCSCAP 第二轨道外交活动的组织者和参与者是熟悉安全问题和 国家安全政策的专业人士及政府官员，大多来自亚太各国著名的大学、民间研 究机构，以及政府下属的研究机构，具备较强的研究能力。在 CSCAP 的各种地区 安全问题研讨会中，他们能够在一些问题上达成某种程度的一致，提岀发展亚 太地区安全合作的新途径、新方法，形成关于亚太安全合作的共有知识。2提供政策咨询 CSCAP 的第二轨道外交活动具有明确的政治目标，即致力于把共有知识扩散 到官方机构，影响地区安全合作的发展。因此，以共有知识为基础向官方机构 提供政策咨询，是

28、 CSCAP 第二轨道外交的重要功能。以政策研究为导向，以影 响政府决策和地区多边制度进程为目标，是 CSCAP 第二轨道外交活动与一般的 国际学术交流活动的根本区别。为了达到影响国家政策，推动地区安全合作的 目的，CSCAP 的各种国际研讨会往往具有比较明确的政策相关性，而且往往会致 力于加强和政府间合作机制之间的联系，以保证能够对政府间合作施加影响。3推动多边主义的社会化 亚太地区缺乏多边主义传统，而 CSCAP的活动有助于推动亚太多边主义的 发展。CSCAP 的第二轨道外交坚持多边主义，其形成和扩散共有知识的过程，也 是多边主义原则和规范不断社会化的过程。所谓社会化，就是一种学习过程,通

29、过这个过程，某些社会成员的观念和规范扩散到另一些社会成员中间。CSCAP 的第二轨道外交推崇综合安全、合作安全等新安全观，倡导多边主义，并一直 致力于将这些原则和规范变成共有知识的重要组成部分，再通过共有知识的扩 散，帮助亚太各国政府改变传统的安全观，接受新的行为规范，积极参与地区 多边安全合作。（二）CSCAP 对 ARF的影响 ARF是重要的泛亚太合作机制，帮助 ARF完善地区安全机制，是 CSCAP 为 自己明确树立的政治目标。在亚太多边安全合作过程中，东盟等中小国家发挥 了独特的作用，这是亚太地区国际政治中的独特现象。作为辅助 ARF的第二轨 道组织，CSCAP 发挥知识型领导作用，是对东盟的作用的一种补充和加强，因此 也是维持亚太多边合作的一种积极因素 OCSCAP 的知识型领导作用具体体现在两 个方而: