从总干事的任看WTO的决策机制文档格式.docx

1、在关税与贸易总协定/世界贸易组织的实际运作中，总干事实际起到倡议者、推动者、协调人的作用。总干事领导的秘书处，又是世界贸易组织正常运作的后勤保障。因此，尽管世界贸易组织协定规定总干事和秘书处职责的职责纯属国际性质，总干事和秘书处在履行其职责时，不得寻求或接受WTO之外任何政府或任何其他权力机关的指示，应避免任何可能对其国际官员身份产生不利影响的行动，协定也要求WTO成员应尊重总干事和秘书处职责的国际性质，不得寻求在他们履行职责时对其施加影响，但总干事的这一润滑剂作用，其所领导的秘书处的服务职能，在不同利益冲突普遍存在的世界贸易组织中，为各成员所看重。争取任命自己喜欢的总干事成为各成员努力的重要

2、部分。2.选举总干事的决策方式根据世界贸易组织协定第6条明确规定：“部长会议应任命总干事，并通过条例列出总干事的权力、职责、服务条件和任期。”但该条并没有特别规定部长会议任命总干事的决策程序。因此，其任命程序应遵循世界贸易组织协定对决策程序的规定。根据世界贸易组织协定对世界贸易组织职能的界定，世界贸易组织应便利该协定及多边贸易协定的实施、管理和运作，促进其目标的实现，并为诸边贸易协定提供实施、管理和运用的体制。世界贸易组织为成员提供谈判场所，处理成员问的贸易争端，审查成员的贸易政策，并与其他国际组织进行合作。而“部长会议履行世界贸易组织的职能，并为此采取必要的行动。如任何成员提出请求，部长会议

3、有权依照本协定和有关多边贸易协定中有关决策的具体要求，对任何多边贸易协定项下的所有事项做出决定。” 5部长会议休会期间，其职能由总理事会行使。部长会议和总理事会都由所有成员的代表组成。“诸边贸易协定项下规定的机构履行这些协定规定的职责，并在世界贸易组织的组织机构内运作。各机构应定期向总理事会报告其活动。”世界贸易组织协定第9条名为“决策”，具体规定了世界贸易组织的决策制度与程序。第10条“修正”为与世界贸易组织相关协定的修正相关的事项做出了进一步的规定。WTO继续实行GATT1947所遵循的协商一致的决策做法（惯例）。如做出决定时，出席会议的成员均未正式反对拟议的决定，则有关机构应被视为经协商

4、一致对提交其审议的事项做出了决定。除非另有规定，如无法协商一致决策时，投票决定争议事项。每一成员拥有一票。如欧共体行使投票权，则其拥有的票数应与属WTO成员的欧共体成员国的数目相等。欧共体及其成员国的票数决不能超过欧共体成员国的数目。部长会议和总理事会的决定应以所投票数的简单多数做出，除非本协定或有关多边贸易协定另有规定。 6根据争端解决规则与程序谅解，争端解决机构应经协商一致做出决定。如果在争端解决机构做出决定的会议上，没有成员正式反对拟议的决定，则即视为争端解决机构就提请其审议的事项经协商一致做出决定。 7综观世界贸易组织协定对其决策方式的条文规定，其决策方式可以分为两类，一类是协商一致决

5、策式，另一类是投票表决决策式。协商一致决策式又称共识决策式。这一决策方式与要求每一成员都明确表示同意的全体同意式有所不同。“在共识决策中，少数派通常跟随多数派，除非其严重反对。反过来，多数派也不会通过投票表决强行做出决策，而是处理少数派的反对意见。共识决策需要花费大量的时间。” 8但尽管有上述表决决策的条文规定，实践中，世界贸易组织的决策均是共识式的。世界贸易组织继承和遵循了关税与贸易总协定时期的共识式决策惯例。无疑，世界贸易组织对总干事任命做出的决策，也需遵循共识决策方式。 91995年11月，经过总理事会讨论同意，总理事会主席以主席声明的方式，就根据世界贸易组织协定第9条和第10条的决策程

6、序做出了说明。该决策程序主要适用于义务豁免请求和加入世界贸易组织的批准。在不能通过共识做出决定的情况下，应投票表决。在讨论有关事项时，相关成员应当在场;相关成员不在场，视为该成员没有意见或不反对。 10在总理事会讨论该豁免和加入决策程序时，印度指出，投票表决不应成为其他事项的先例，不影响有关共识决策的规定。总理事会表示同意。 11印度的意见意味着，诸如选举总干事之类的事项，不应遵循投票表决法。二、前二次总干事的选任及问题1.首任总干事的选任签订于1994年4月15日的世界贸易组织协定本身并没有规定该协定生效、该组织开始运作的具体时间，但该协定第16条第2款规定：“在可行的情况下，GATT194

7、7的秘书处应成为WTO秘书处，GATT1947缔约方全体的总干事在部长会议依照本协定第6条第2款任命总干事之前，应担任WTO总干事。”这一条款的目的不知是预见到批准世界贸易组织协定的困难，还是预见到选任世界贸易组织总干事的困难。从实际发生的情况来看，世界贸易组织于1995年1月1日顺利成立了，而首任总干事却难产了。1994年12月，即世界贸易组织正式运作前的最后一个月，世界贸易组织成员仍未能就总干事的人选达成共识。美国和加拿大推荐墨西哥即将离任总统卡罗斯，欧盟支持意大利人鲁杰罗，韩国推荐其贸易部长竞选总干事。关税与贸易总协定最后一任总干事萨瑟兰只好同意留任到世界贸易组织总干事选出为止，以保障关

8、税与贸易总协定向世界贸易组织的平稳过渡。到1995年2月上述三名候选人都没有获得世界贸易组织成员对其担任总干事职位的必要共识，总干事的选举陷入僵局。虽然从成员支持的数量上看鲁杰罗领先，但其他候选人及其支持成员均没有退出的打算。萨瑟兰只好再次延长留任的期限。之后，墨西哥卸任总统卡罗斯因其兄弟卷入暗杀墨西哥政治家事件以及墨西哥暴发金融危机而退出。美国转而支持欧盟支持的鲁杰罗。而作为交换，韩国候选人将被任命为特设的第四位副总干事。这样，1995年3月27日，世界贸易组织正式接受意大利的鲁杰罗为世界贸易组织的第一任总干事，结束了几个月来对这一职位人选的恶战，韩国竞选人被安排为副总干事。鲁杰罗上任后即任

9、命韩国候选人为副总干事。 12首任总干事的选任，引起了发展中国家的极大关注，他们感觉被冷落了，世界贸易组织总干事的选任成了欧美之间的交易。对总干事做出决定的地方不是日内瓦这一世界贸易组织总部，而是成员国的都市。地区之间的争斗也似乎影响了世界贸易组织的威信。除了效率上的问题外，总干事的选任好像毫无章法。大国主导的共识痕迹比较明显。2.第二次总干事的选任如果说首任总干事选任暴露出的问题是由于经验不足的话，第二任总干事的选举使第一次总干事的选举问题显得小巫见大巫。第二次选任不但没有解决第一次的问题，反而使问题更加复杂化、扩大化了。鲁杰罗的任期到1999年4月30日。1998年12月世界贸易组织开始了

10、第二任总干事的选任工作，成员确定1999年1月为达成意见的目标期限，以便为1999年底召开的西雅图部长会议作准备。候选人有四个，分别是泰国的素帕猜、新西兰的穆尔、摩洛哥的哈桑和加拿大的罗伊。与第一次选任不同的是，美国没有明确其支持人选，欧共体内部15个成员国意见不一，发展中国家普遍预期来自发展中国家的人选。实践证明，缺乏大国主导的共识更难于达成，并且每一次设定的最后期限都被打破。在之后的选任过程，加拿大的候选人明显缺乏支持，但加拿大仍然明确表示支持其候选人;摩洛哥的候选人宣布正式退出。于是，素帕猜和穆尔成为总干事的剩余人选。但候选人的减少不但没有减轻选任的难度，反而使矛盾更集中化了。素帕猜有亚

11、洲国家和中东国家的支持，穆尔有美国、一些拉美国家和南部非洲国家的支持，欧共体成员分为两派。美国和欧共体均表示不否决任何一个仍然处于竞选过程中的候选人。这实际上是延长了选任过程。1999年4月30日是鲁杰罗原订离任的日子，但世界贸易组织成员仍然未能就总干事人选达成共识。一些国家提议就穆尔寻求共识，另一些国家则表示反对，要求就素帕猜寻求共识。总理事会主席提议就穆尔达成共识，认为素帕猜已经被有效排除，并建议素帕猜主动退出，美国和穆尔的支持者也建议素帕猜退出。但素帕猜的支持者反对这样的建议，认为总理事会主席没有这样的权限，同时强烈支持素帕猜。双方阵营中，一方越反对，另一方则越支持，但双方都反对进行表决

12、。在乌拉圭回合谈判中，由美国、欧共体、加拿大和日本组成的四巨头往往起到火车头的作用，但这次四巨头也失去了影响：在5月份的四巨头会议上，美国支持穆尔，日本支持素帕猜，欧共体成员分成两派，加拿大仍支持自己的候选人。5月底的总理事会会议也没有结果，但反对另外寻求候选人或重新开始选任程序。总理事会主席要求新西兰和泰国两国政府找出相互都能接受的方法。外部调解、民意调查、投票表决等方法，都被拒绝。在1999年6月底结束的亚太经济合作组织会议上，提出并讨论了穆尔和素帕猜分期担任总干事或依次连续担任总干事的选择方案。穆尔和素帕猜也同大家讨论了打破僵局的可能方法。在不放弃任何一个候选人的前提下，大家开始寻求解决

13、的办法。先后次序、任职期限又成为需要解决的新问题。1999年7月20日，世界贸易组织成员的非正式会议批准了孟加拉和澳大利亚提出的方案文本，由穆尔和素帕猜二人平分6年的任期，穆尔从1999年9月1日起担任总干事，素帕猜从2002年9月1日起担任总干事。任何一个候选人都不能获得重新任命，其任期也不能延长。7月22日，世界贸易组织总理事会正式批准了穆尔与素帕猜分期分享总干事职位的交易。 133.总干事选任暴露出的问题世界贸易组织前两次选任总干事的过程表明，除了“共识选任”这一总的要求之外，总干事的选举没有具体、明确的规则可以遵循。如果说在其他事项中各自退让、相互妥协比较容易达成共识的话，在总干事的选

14、任中却无法各让一步。第二次总干事的选任明显地说明了这一问题。任何一方退让，都是自己利益或主张的全盘否定。穆尔和素帕猜二人分享职位的这种妥协，不可能再次发生。采用共识方式选任总干事应有自己的具体规范。在如何就候选人达成共识上，大家存在不同的主张。是仅就某一个候选人达成共识，还是看所有候选人的“人气”?在征求成员意见时，是只征求对其中一个候选人的意见，还是一同征求对各位候选人的意见?如果可以对多个候选人发表看法，如何权重第一选择与第二选择乃至第三选择?支持率低的候选人的退出机制是什么，是否可以强制退出?谁有权强制候选人退出?确定共识的标准是什么，得出结论的依据是什么，绝大多数同意是否是共识，谁来评

15、估?与这些问题相联系，选任过程的不透明是暴露出的另一重要问题。几乎所有的信息都掌握在总理事会主席手中，成员之间不了解各候选人的支持率，这又反过来强化了对自己支持的候选人的支持力度。利益交换、职位承诺，这些做法又损害了大多数成员的利益。理论上，世界贸易组织各个成员的地位是平等的。但候选人选任过程中出现的少数成员操纵、大国决断这种现象，又在表明成员的力量是不同的。因此，即使开始时获得高支持率的候选人，也未必能成为达成共识的对象。各个候选人背后所代表的利益，发达国家对发展中国家的抗争，不同地区之间的争斗，以及不同组合的经济联盟和政治联盟，这些因素相互交叉、相互影响。相互的争斗造成了世界贸易组织权威和

16、效率的牺牲。另外，从穆尔和素帕猜的实际情形看，最后的局势非他二人所能控制。二人及其所代表的成员相互对抗、猜忌，传播了一种不健康的情绪，极大影响了成员之间的关系和世界贸易组织内部的团结，有害于新成立的世界贸易组织。三、总干事任命程序的制定及第三次总干事的选任1.总干事任命程序的制定经历了前两次选任总干事的“噩梦”之后，世界贸易组织决心规范总干事的任命程序。在素帕猜就任总干事刚半年、离其任期期满还有两年半的时候，2002年12月10日，总理事会即未雨绸缪地通过了总干事任命程序， 14期望能够避免前两次的痛苦经历。该文件的内容包括了任命程序的进行、协调人、任命程序的期限、候选人的资格、任命程序、候选

17、人的代表性、对候选人的面试、磋商程序、最后投票、任职期限、一揽子报酬及任命合同等事项。其事项远远超出了选任过程本身，实际上是第一次明确地对总干事职位相关事项的规定，是世界贸易组织协定第6条第2款的具体化。该任命程序提出了总干事任命的总要求：为了世界贸易组织的最大利益;尊重候选人及提名成员的尊严;所有阶段充分透明、具有包容性;坚持过去确立的内部透明度和所有成员参与方面的良好做法;根本目标是通过磋商达成共识;整个过程由总理事会主席经与成员磋商、主导。为了便于总理事会主席履行其主导职责，争端解决机构主席和贸易政策审查机构主席作为协调员，协助其工作。总理事会主席和协调员应公正客观，工作方式透明。主席和

18、协调员的工作应旨在促进和便利成员达成共识。总理事会主席在协调员的协助下，与所有成员进行磋商，以评估成员对每一候选人的倾向性及每一候选人的支持面。选任总干事的时间框架为6个月，从现任总干事任期届满前9个月开始。总理事会在不晚于现任总干事任期届满前3个月，任命新的总干事。各成员在选任程序开始后1个月内提名本国（或单独关税区）的候选人。现任总干事决定寻求连任时，应在程序开始之前通知总理事会主席，由此成为候选人。被提名的候选人有3个月的时间向各成员介绍自己，并参与讨论世界贸易组织面临的相关问题。最后2个月总理事会选择、任命其中一个候选人。竞选总干事的候选人应具有国际关系方面的广泛经验，包括经济、贸易或

19、政治方面;坚定致力于世界贸易组织的工作与目标;具有领导和管理才能;表现出沟通技能。被提名的候选人应有地区代表性、反映成员多样性。在共识还是表决这一根本性问题上，总干事任命程序将共识决策定位为根本目标。只有在穷尽了所有程序与可能仍然不能在最终期限前通过共识做出决定时，才可以考虑最终诉诸表决的可能性，并确定相应的表决程序。诉诸表决选任总干事应理解为共识决策这一习惯做法的例外，不能成为世界贸易组织以后决策的先例。在达成共识的方法上，总理事会通过磋商，逐步缩小候选人的范围，并最终通过共识做出选择。磋商的最终目标是指明就其建立共识的候选人。必要时可进行连续磋商，指明最不可能获得共识的候选人。每一阶段的磋

20、商结果应向成员汇报。在每一磋商阶段最不可能获得共识的候选人被认为应退出竞选。每一阶段应予退出的候选人的数量根据最初候选人的数量确定，并提前公开。磋商的最后阶段，总理事会主席在协调员的支持下，提交最可能获得共识的候选人名字，向总理事会推荐获得任命。为了保持高级管理层的连续性（实际上也是为了防止选任过程中进行职位交易），总干事任命程序将总干事和副总干事的任期错开，副总干事的任期在总干事任期届满之后届满。2.第三次总干事的选任2005年1月，世界贸易组织开始了第三次的总干事选任。共有四个人正式角逐总干事职位，分别是乌拉圭的前驻世界贸易组织大使、巴西时任世界贸易组织大使、毛里求斯外交部长、欧盟前贸易委

21、员法国人拉米。就地区分布看，南美出现了两名候选人，亚洲没有候选人。就候选人代表的国家的发展水平看，三名候选人来自发展中国家，一名候选人来自发达国家。发展中国家的候选人均主张这次应由来自发展中国家的人担任总干事职位。四名候选人都强调共识决策，拒绝分享任期。上述四名候选人得到的成员支持不尽相同。美国态度初时不明朗，欧盟成员一致支持法国人拉米，巴西期望得到中国、印度等人口数量多的国家的支持。巴西与乌拉圭候选人分散了发展中国家的支持。巴西候选人获得支持的成员数量少，最先被排除。之后，毛里求斯候选人宣布退出竞选。这样，来自乌拉圭的候选人与来自法国的候选人展开了竞争。2005年5月，总理事会主席宣布法国人

22、拉米是最可能获得共识的候选人。在这样的情况下，乌拉圭候选人宣布退出竞选。于是法国人拉米成为向总理事会推荐的供成员建立共识的惟一人选。5月26日，法国人拉米正式获得总理事会的任命，成为下一届的世界贸易组织总干事。 15第三次总干事的选任，由于之前制定了选任程序，尤其是规定了候选人的末位退出机制，整个过程进行得比较顺利和平稳，在规定的时间框架内完成。这表明，比较前两次的总干事选任，世界贸易组织对总干事选任的决策程序、世界贸易组织的共识决策制度得到了完善和发展。但是，第三次总干事选任过程，仍然暴露出了一些问题。从候选人及提名成员看，毛里求斯是一个落后的农业国家，且国家贸易量小，其候选人被认为有农业保

23、护倾向，不利于推动多哈回合谈判。乌拉圭的候选人在担任总理事会主席期间，在坎昆会议时，激怒了邻国巴西，巴西提出其候选人主要是为了与乌拉圭对抗，其候选人尽管得到中印政府的支持，但终因支持的成员数量少而率先出局。由于发展中国家成员的利益不尽相同，发展中国家的这些候选人，最终并没有得到发展中国家的普遍支持。欧盟全体成员国支持的拉米，在获得其他一些成员的支持后，成为最可能寻求共识的人选。拉米最终成为寻求共识的人选，并不表示没有成员反对。拉米担任欧盟贸易委员时做出的非加太国家的贸易优惠安排，就曾惹恼了拉美国家。实际上，一些成员对拉米的协调能力表示了怀疑，拉美一些国家也一直持保留意见，但在大势所趋之下，即使

24、不赞成拉米的成员也只能接受这一结果。这就是共识决策与全体一致同意的重大区别。从机制上，整个的评估程序依然是不透明的、秘密的、一对一的。确定成员倾向性、候选人的支持度和支持面的具体标准依然不明确、不公开。也许，这就是磋商与公开投票表决的不同所在。四、世界贸易组织为什么不能投票表决三次总干事的选任，体现了世界贸易组织的真正决策制度。这就是共识决策。世界贸易组织协定中规定的投票表决式决策，在世界贸易组织的决策实践中根本不存在。 16这是惯例，也是制度使然，更是利益使然。此处所谓的惯例，是指关税与贸易总协定时期的惯例。世界贸易组织接受了这样的惯例。关税与贸易总协定临时适用初期有过投票表决的做法，但这种

25、做法是建立在预期国际贸易组织正式运作、适用组织决策机制之上的临时做法。随着几次建立正式组织机构的努力的失败，关税与贸易总协定原本寄希望于国际组织运作机制的愿望落空，只好按照一般协议的方式来管理。 17而协议的变更、协议事项的决定，是需要协议各方共同同意的。自1959年始，关税与贸易总协定的共识决策制度形成了，自此之后，无论遇到多大的分歧、无论达成共识有多大的困难，都没有采取投票表决的方式做出决定。而世界贸易组织协定第9条“决策”第l款开宗明义地郑重宣布：“世界贸易组织继续实行关税与贸易总协定所遵循的共识决策的惯例。”世界贸易组织的决策制度就此注定。可以说，共识决策本非所愿但实出无奈。理想与现实

26、的冲突始终贯穿于关税与贸易总协定的发展过程之中，今天也贯穿于世界贸易组织的运作之中。国际贸易组织宪章设计的组织结构和权力机构是这样的：由成员组成大会，大会按照出席和投票成员的多数做出决定，每一成员一票;大会享有国际贸易组织的职权;大会可以根据多数成员的投票，将其权责委托给行政委员会。行政委员会由大会选出的18名成员组成，其中8名贸易大国，另有10个成员，由出席成员三分之二多数投票选出。行政委员会的每一成员拥有一票投票权，行政委员会遵循投票多数做出决定。非行政委员会的其他成员，应被邀请参加委员会对特别关注的任何事项的讨论，对于该讨论，享有除委员会成员的投票权之外的全部权利。 18在美国拒绝批准国

27、际贸易组织宪章之后，关税与贸易总协定于1954年计划的贸易合作组织（OTC）结构是：大会由所有成员代表组成，履行组织的全部职责，批准行政管理委员会和其他附属机构的程序规则。大会上每一成员一票，除另有规定外，据三分之二多数决策。行政管理委员会由17位成员组成，由大会选举产生。每次选出一任，成员可连任。以三分之二多数行使和履行大会委托的权利和义务。行政管理委员会组成成员包括：5个重要经济大国，其经济重要性应特别考虑在国际贸易中的份额;应代表广泛的地理区域;应包括不同经济发展程度、不同经济类型和不同经济利益的成员。委员会每一成员一票，三分之二决策。对于行政管理委员会的决定或建议，成员有权向大会申诉。

28、不是行政管理委员会成员的任何组织成员，有权参加委员会对其关注问题的讨论，但无表决权。 19乌拉圭回合谈判时，也有提议提出建立一个由少数成员组成的管理委员会，采取投票表决的方式决策，但没有成功。无论是最初设计的国际贸易组织，还是关税与贸易总协定审议期间拟设立的贸易合作组织，其权力机构中贸易大国都是核心成员，贸易大国的利益得到了特别的关注。与此相比较，世界银行和国际货币基金组织采取的是股份合作社的形式。大国利益也得到了保证。而联合国五个常任理事国的格局，更决定了大国的利益和力量。而在GATT/WTO中，大国利益没有法律上的保障。而国际经济、政治的现实中，大国因素是不能忽略的。我们假设世界贸易组织可

29、以通过多数表决的方式进行决策。首先面临的问题是如何分配表决权的问题。一国一票的表决方式，没有保障贸易大国的利益。从某种程度上讲，由多个贸易数量很小的国家做出全球贸易的决策，也不利于全球贸易的发展。就贸易大国（成员）来看，欧盟25个成员国的票数，是美国一票所无法抗衡的。是否给予贸易大国加权票数，如何加权，都是非常棘手的问题。如果说第二次世界大战后初期美国作为贸易强国一国独大、可以做出特殊安排的话，在今天多个贸易大国、强国林立的情况下，利益满足的难度无疑加大。从贸易小国的角度看，经济发展水平的不同决定了贸易实力与贸易政策的不同，大国制定的全球贸易规则也不可能充分考虑到贸易小国的利益和需求。贸易就是利益，贸易摩擦就是利益冲突。这种冲突是否可以用投票表决的方式解决，并无明确的答案。与表决权的分配相联系，实行怎样的表决规则也是一个非常重要的问题。是简单多数，三分之二多数，还是其他比例要求?这