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1、2.1 我国土地流转发生率逐年增长，但比例依然较低 22.2 土地转出者收益的增加不明显 22.3 农村土地流转不规范 23 我国现行农村土地流转模式创新的形式 33.1 农村土地互换 33.2 农村土地股份合作 33.3 农村土地转包 43.4 宅基地换住房，承包地换社保 43.5 依托龙头企业，带动土地流转 54 我国农村土地流转模式创新存在的主要问题 64.1 耕地保护形势严峻 64.2 土地流转模式创新缺乏法律保障 64.3 农民利益难以得到充分保证 74.4 难以控制规模经营的不确定性风险 84.5 土地流转的金融支持力度不够 85 促进我国农村土地流转模式创新的方法 95.1 规范

2、农村土地流转用途管制 95.2 加强农村土地流转法制建设 105.3 完善农村土地产权管理制度 105.4 推动农村土地流转的机制创新 115.5 完善农村土地流转保障体系 11 注 释12 参考文献13 致 谢14 国际经济与贸易专业 喻卉（指导老师 夏庆利）摘要：推动农村土地流转，发展现代农业，实现规模经营，解决土地细碎化问题成为破解“三农”问题的关键。对土地互换、出租、入股、股份合作、转包等土地流转模式创新进行研究，既有成功的经验，也存在改变耕地用途、法律冲突、风险不确定、侵害农户利益、融资困境等方面的问题，通过法律规范、制度创新、制度创新、组织建设、政策支持等一系列政策措施，促进我国农

3、村土地流转模式创新，对加快我国农业现代化具有十分重要的意义。关键词：农村土地；流转模式；研究 Deep Analysis of the Model Innovation in Chinas Rural Land TransferInternational economy and trade YuHui（Instructs teacher XiaQingLi）Abstract: To promote the rural land transfer and the development of modern agriculture, achieve scale in operations, res

4、olve the fragmentation and crack of land have become the key to the issues concerning agriculture, countryside and farmers. This paper makes a detailed analysis of such model innovations as land exchange, lease, shares, stock cooperation and subcontractors, in which exist both successful experience

5、and problems such as changes in land use, conflict of laws, uncertain risk, against the farmers interests and financial difficulties. A series of policy measures like legal norms, institutional innovation and policy support have promoted the model innovation in Chinas rural land transfer and played

6、a great significant role in the acceleration of agricultural modernization in China. Key words: rural land, model of transfer, deep analysis1 问题的提出建设社会主义新农村，中国农村土地流转创新是新形势下促进农村经济社会全面发展的重大战略部署，是实现全面建设小康社会目标的必然要求，是贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的重大举措，是改变我国农村落后面貌的根本途径，是系统解决“三农”问题的重要措施。土地承包法规定，农村土地是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体

7、使用的耕地、林地、草地，以及其它依法用于农业的土地。该法三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转。从法律意义上来说，农户的土地承包经营权是一种从集体土地所有权中分离出来的土地产权， 属于一种相对独立的土地他物权，具有一般物权的独占性和排他性，即农户依法享有对承包土地的排他性占有、使用、收益以及处分的权利。土地承包经营权又包括两种权能，即土地承包权和土地经营权。土地经营权才是我们经常提到的土地使用权。于是，土地流转就包括了两种情况：一是农民仅把使用权转让出去，保留承包权，保留承包合同，收取一定的收益；二是农民把承包合同、土地经营使用权一起转

8、让，在合同约定的转让期限内，农民脱离土地，不再保留任何权利，也不再与土地发生任何关系。我国农村土地流转方式有很多，不同地域不同背景土地流转方式也不一样，为了更好的有针对性的进行土地流转，构造出我国土地流转的主流方式还是有必要的。现在要结合利弊展开分析构造我国土地流转的主流方式，同时又要具体情况具体分析。农村土地承包经营权流转是经济社会发展的必然趋势，但又是一个渐进的过程，在其发展过程中依然存在诸多值得关注、必须引起重视、亟待加以解决的矛盾和问题。通过对我国土地流转方式创新研究，了解我国目前的土地流转现状现状，结合本国内具体情况提出我国土地流转的主流方式，促进我国土地流转现存问题的合理解决和土地

9、流转的规范推进。保障和维护土地流转农户的权益、提高农户土地流转的积极性、优化重组土地，突破创新我国土地流转的主流方式，为我国土地流转构建蓝图。2 相关文献综述国内学术界从社会学与经济学的角度对于土地流转问题进行了探讨，主要关注点在土地流转法律制度、现状、以及影响因素的研究等方面。另外，党的十七届三中全会提出允许农民以多种形式（转包、出租、转让、互换、股份合作等）流转土地承包经营权，发展适度规模经营，促进现代农业发展。这一议题的提出，将部分国内学者的目光转移到了研究土地流转与农业发展的相互作用上来。我国土地在流转过程中表现出以下特征：2.1 我国土地流转发生率逐年增长，但比例依然较低我国流转的土

10、地面积还占不到10，土地使用权流转的发生率一直很低，但最近几年，土地使用权的流转在一些地方规模有所扩大，速度有所加快。到2008 年全国农村土地流转面积已达到1000 万公顷，超过全国承包耕地面积的12。究其原因，张红洁认为目前的农村土地还发挥着社会保障作用，即使是从事非农业的农民依然将农地作为退路；另外，农民进行农业生产经营面临着巨大的自然风险和市场风险，使有能力进行大规模农业生产的人不敢尝试，这两点严重制约了农村土地流转的供给。（韩俊 2010）2.2 土地转出者收益的增加不明显我国面临着人地关系紧张与大量耕地撂荒同时并存，土地使用权流转收益倒挂，无偿转包和倒补贴转包现象屡见不鲜。邹伟认为

11、土地流转交易能否实现，最终是看流转的利润大小，不但要考虑交易成本，还要考虑交易的机会成本和交易收益。2005 年的调查显示，转出户需要倒贴钱的占整个转出户数的70。流转土地的双方都没有明显的经济利得，因而缺乏流转土地的积极性。不过，史清华等研究指出，尽管农地经营存在着效率恶化问题，但总体而言其转包行为对缓解农地经营效率恶化是有好处的。（韩连贵 2010）2.3 农村土地流转不规范土地转让的规模偏小，转入范围主要限于村内或亲属间，没有明确的土地流转期限，土地的流转过程不正式，绝大多数农村土地流转没有签订书面合同，只是口头约定。（叶剑平 2010）有一半农村土地流转是农民自发私下进行的，随意性和不

12、稳定性强，在流转手续和程序方面也存在不少问题，留下许多隐患，主要表现为合同管理不规范。（傅晨 2010）对世界典型国家土地流转的横向比较看, 土地流转的发生具有以下共同的特点土地流转的目的和结果都是扩大土地规模经营, 而且这种扩大都是基于经济发展、农业技术进步、农村劳动力转人非农产业的城市化推拉作用。 以小农户经营为主的土地私有制国家, 仅依靠市场的力量并不能完全实现土地的合理流动, 土地私有权在一定条件下会成为土地流转的障碍, 必须有政府立法及其它措施使土地得以合理地流动。3 我国现行农村土地流转模式创新的形式对于流转土地承包经营权，发展适度规模经营，目前一些地方已经进行了多种形式的探索，创

13、造出各种不同的农村土地流转模式，比较典型的主要有如下几种类型：3.1 农村土地互换农村土地互换是指村集体经济组织内部承包土地的承包方为了便于耕种或者规模种植的需要，交换自己的承包地，其土地承包经营权也进行相应的交换。最具代表性的为重庆江津模式。重庆江津模式是农村建设用地互换的典型代表。为推进农村建设用地市场化，自2007年9月到2008年8月，江津区在重庆市率先开展农村集体建设用地置换试点。该试点的鲜明特点是由市场主导实施和指标跨区流转。2007年9月颁发的农村集体建设用地置换管理工作试行意见是指导试点的纲领性文件。将农村建设用地复垦为耕地，范围包括农民宅基地、废弃的工矿企业用地、公路等。江津

14、区国土局统计数据显示，一期复垦，全区新增农用地面积4160亩，其中耕地面积2781亩。以解决城市建设用地为核心的农村建设用地减少与城市建设用地增加的挂钩做法成为江津推行土地改革的重要动力。江津模式中政府发挥着重要的角色，首先是提供经费支持，政府复垦土地的成本，包括劳动力、安置补偿、新居建设配套设施完善等，每亩花费4-5万元；其次是政府主导了指标流转、定价及收益分配。有利于土地的集约高效利用，有效缓解城镇发展用地的供求矛盾，促进了城市化和工业化发展进程，改善了农户的生产发展环境。3.2 农村土地股份合作土地股份合作制即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股

15、份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。最具代表性的为山东枣庄模式。山东枣庄市山亭区徐庄镇于2008年9月成立了全国首家农村土地产权交易所，为参与徐庄土地合作社的农户颁发了280份农村土地使用权证。并创出了三个全国“第一”：首次创办了获得工商注册的土地流转合作社，首次由区政府向农民颁发的农村土地使用产权证，首次建立了农村土地使用产权交易所。这标志着在国内各地的农村土地制度改革探索案例中增加了一种新模式，村民可使用土地使用产权证作抵押，向信用联社申请贷款，进行农业基础建设和采购。枣庄农村改革的主要动力来自于农民，出发点是为了农民，是“自下而上”由农民自发开始的，做到了尊重农民意愿。改革的重点

16、放在农业地区，而不是近郊区。向农民发放“土地使用产权证”的最终目的，是为了追求土地的规模效益。3.3 农村土地转包农村土地转包是指村集体经济组织内部承包方将其承包经营权的全部或者部分转给同一村集体经济组织内部的其它农户从事农业生产。土地转包不改变原有的农村土地承包关系，原有的土地承包按照土地承包合同继续履行原有合同的义务，并享有相应的权利。农村土地转包模式是目前农村土地流转面积最大、比例最高的一种土地流转形式，其中具有代表性的为浙江温州模式。温州土地转包以以下三种方式为主：第一，村集体经济组织主导模式。该模式充分发挥村委会和村级经济合作社的主导作用，维持原有农村土地承包经营权不变的前提下实现农

17、村土地的流转。其具体做法是村集体转包直接经营和村集体代种代耕。村委会或村级经济合作社按照一定标准收取一定费用的基础上进行代种代耕，农户只负责田间管理和粮食收割。第二，种粮大户承包模式。农户把土地承包经营权转包给种粮大户是该模式的核心，采取有偿转让的形式，通过招标、中转站转包或中介机构合同转包等方法实现农村土地的有序流转，减少农村土地荒芜，充分提高土地利用效率。第三，社会化模式提供服务的方式。主要专业农业合作、农场或者粮食合作社对粮食生产实行 “一条龙”的有偿服务，或提供某一关键环节有偿服务。3.4 宅基地换住房，承包地换社保宅基地换住房，承包地换社保是指农民以放弃农村宅基地为代价，把农村宅基地

18、被置换为城市化、工业化发展用地，进而农户可以在城里获得一套住房。与此同时，农民自愿放弃农村土地承包权，与市民享受同等的医疗、养老等社会保障，逐步建立起统一城乡的公共服务体系。其中以重庆九龙模式最具代表性。重庆于2007年获国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区，九龙坡区作为重庆先行的试点区域，在农村土地使用制度方面进行了大胆尝试，创造了农村土地流转的重庆九龙模式。依靠“宅基地换住房、承包地换社保”的方式，促进了农村土地的集约利用，充分发挥农村土地使用效益，消除土地对农村劳动力转移的束缚。首先以宅基地换住房。政府拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村小区，腾出的80%左右复垦为耕地，其农

19、村建设用地指标，则置换为本城镇建设用地指标。对流转的宅基地每个村民能免费置换20平米住房，优惠5平米住房，多余面积按580元每平米计算。其次以承包地换社保：第一，九龙坡区颁布相应政策，凡是没有稳定收入来源又自愿放弃农村宅基地使用权和农村土地承包经营权的，就可以自愿申报为九龙坡区城镇居民户口，并在小孩上学、再就业培训、医疗保障与养老保险等方面与市民享受相同待遇。同时大力推广新农村合作医疗，解决农民的看病就医问题。第二，以土地承包权出租，按稻谷每亩年平均产量折算约1000元的金额，收取租金。流转以自愿为原则，其目的是将农民从土地中解放出来，从农业园区或城镇企业获得务工收入，由务工企业来解决社保问题

20、，并享有固定土地收益，实现持续增收。3.5 依托龙头企业带动土地流转以主导产业和特色农业基地为依托，积极引进农产品加工龙头企业，实行“公司+基地+农户”或“订单农业”模式，带动当地农户进行有主导方向的土地流转，发展规模经营。嘉禾县龙潭镇社塘村辖5个自然村，11个村民小组，全村有371户，1682人，劳动力1060人。该村的农业生产方式一直较传统，是个典型的以农为主的村庄，农民经济收入偏低，导致大部分青壮年外出务工，闲置荒芜土地日渐增多。全村举家外出务工180户，外出务工人员达800多人。今年来，该村以众鑫农工贸责任有限公司为依托，带动本村及相邻乡、村土地流转，以土地流转为动力，促进龙头企业发展

21、，走出了一条农业适度规模经营的良性发展之路。截止目前，实现土地流转面积3500亩（包括外村土地面积1200亩），其中水田400亩，旱土1000亩，荒山2100亩。4 我国农村土地流转模式创新存在的主要问题4.1 耕地保护形势严峻我国耕地资源十分稀缺，一直存在人多地少的矛盾。根据国务院批准的全国土地利用总体规划纲要（20062020年），从保障粮食安全、经济安全和社会稳定出发，提出了坚守18亿亩耕地红线的目标。我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。土地流转中出现的情况令人担忧。首先，农村土地流转改变用途非农化非粮化现象明显。十七届三中全会通过中共中央关于

22、推进农村改革发展若干重大问题的决定明确提出农村土地承包经营权流转，不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变农村土地用途。但是对现有土地流转模式创新调查可以发现，农村土地流转的过程中，农地的用途发生了巨大的变化，受到各方高度关注。主要表现为：一是农用地流转后转变为非农建设用地。截至2007年底，重庆忠县流转耕地累计36.78万亩，耕地流转后用途发生变化的有25.43万亩，占耕地流转总量的69.13%。随意改变耕地的农业用途违背了农村土地承包法中农地流转的用途限制规定。二是农用地流转后用途非粮化，多表现为耕地变为园地等其它农地类型或者由种植粮食作物转变为种植经济效益更高的经济作物。其次，农村土地用

23、途管制主体缺位流转机制缺陷。现行农地保护制度有基本农田保护制度、耕地总量动态平衡制度、土地用途管制制度、建设占用耕地补偿制度等。但实际上在农村土地流转过程中，土地用途管制主体往往缺位，用途管制的执行不力。由于各地情况不同，基本农田的保护等级和管制缺乏统一的标准，而地方政府在任期内为发展经济、追求经济增长和财税收入，会想方设法通过各种招商引资管道引入各类项目，而大规模的土地流转往往是由政府引导的，基于自身利益最大化的考虑自然选择将耕地向收益高的用途流转。4.2 土地流转模式创新缺乏法律保障对土地权属管理、土地用途管制、耕地和基本农田保护、建设用地供给等涉及农村土地流转和规模经营的问题，我国土地管

24、理法、农村土地承包法、国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）、国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631号）等法律法规做出了明确规定和要求。此外，物权法、担保法、民法、公司法等在一定程度上业制约了土地流转。其一，受土地权属限制。中华人民共和国土地管理法第二条规定，“中华人民共和国实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。”其二，土地用途限制。中华人民共和国土地管理法第九条“国家对土地实行用途管制制度”、第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于出租用于非农业建设。”和中华人民共和国农村土地承包法第三十三条“土地承包经营权流转

25、不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”等限制农村土地流转不得改变农业用途。其三，严格耕地保护限制。国务院关于深化改革严格土地管理的决定第十一条“基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的红线。”其四，土地流转期限限制。很多土地流转合同签订的流转年限超过了承包期的剩余期限，与现行法律规定相悖。与现行法律法规相冲突的做法难以得到现行法律保障。同时我国缺乏专门的法律对农村土地流转进行规范，没有颁布中华人民共和国农村土地流转法，对农村土地流转的产权性质、土地流入流出方的权利与义务关系、流转期限、流转方式、争议解决办法和法律责任等进行明确规定。4.3 农民利益难

26、以得到充分保证十七届三中全会发布的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定明确指出农村土地承包经营权流转不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变农村土地的农业用途，流转过程中不得侵害农民的正当利益。赋予农民更加充分而又有保障的土地承包经营权，自愿流转土地是这一规定的精髓。但在实际执行过程中，农民利益诉求难以得到充分保证，侵权现象严重。首先，土地流转违背农民意愿。一些由政府主导的土地流转合同，既无农户签名，又无书面委托，不尊重农民土地流转的主体资格，用变相的行政手段干预土地流转，造成土地流转双方主体不合法，不尊重农民的意愿，农民的合法权益受到侵害。其次，土地流转定价不合理。推动农村土地流转

27、必须保护农民土地的经济权益，让流转农户共享土地流转带来的经济效益。但现实是农村土地流转租金普遍都不高，一般一年在400-600元/亩，且租期很长，农民仅仅获得眼前实惠，难以分享未来土地增值收益，影响了农民的长远利益。甚至有些地方热衷推动“反租倒包”，以较低的价格从农民手中租赁土地，然后以较高的价格出租，换取差价。再次，农民土地流转收益不稳定。一些农业企业或承包大户在其经营项目的收益没有达到预期时不兑现其租金承诺或要求降低租金，有的甚至携款潜逃，农民的收益得不到保障。第四是流转土地改变用途，影响农民生计。外来企业取得土地经营权后擅自建造的建筑物破坏了耕地，到期收回后很难继续用于农业生产，影响了农

28、民的生计，农民的权益受到损害。4.4 难以控制规模经营的不确定性风险土地规模经营后带来的风险远远大于家庭承包经营。这种风险主要来自于生产经营过程中不可预料的自然灾害、市场供求变化的价格风险及规模经营的契约风险。自然灾害发生频繁，受全球气温变暖影响，我国自然灾害发生频繁且不断加剧。水灾、旱灾、冰雹等给农业生产带来了巨大的损失，且呈逐年增加态势。市场供求变化的价格风险，在市场经济条件下，生产者之间、生产者和消费者之间均存在竞争，农产品的供求关系难以始终处于均衡状态，导致农产品市场价格的波动，由此引发一系列的风险。如最近几年大蒜、香蕉、苹果等价格的大起大落都给种植经营户带来重大的损失。农业生产数据价

29、格大幅上涨获利空间有限，近年来，受国际市场化肥、饲料、薄膜价格上涨的影响，国内农资价格普遍上涨，增加了农业生产成本。四是规模经营的契约风险。租赁户怕农村土地政策不稳，政府提前收回土地承包经营租赁权而不敢大胆投入，影响规模经营产量与产出。另外农村品市场的不确定性也影响了大规模开发。4.5 土地流转的金融支持力度不够发展农业，就必须有资金的积累和投入，发展现代农业，实现规模经营更是如此。但事实上农业融资难的问题，已成为制约农业、农村、农民发展的重要因素。第一，农村金融发展滞后服务不足，各家银行大规模地缩减了农村网点，乡镇基本全部撤出；各类金融机构的贷款余额中，用于农业贷款的所占比重很低。农业大户和

30、龙头企业都面临资金短缺和融资困难。第二，农业融资保障不足，体现在财政资金投入制约过多，主要用于农业扶贫资金投入、农村水利基础设施投入等，用途管制严格；农村信用社经营体制僵化，难以适应农村经济发展和市场多元化的需要；农业资本向城市流入，成为工商业资本，抽走了农业发展的资金；农村土地抵押受到限制等。第三，农村保险发展滞后，农业保险是保护农业生产、保障农民利益、提高农产品竞争力的有效手段，但农业保险的高风险、高费率、高赔付和低保额、低收费、低保障的“三高三低”特性使得农业保险经营陷入恶性循环。第四，农村社保体系还不健全，近年来国家投入了大量资金用于农村社会保障体系构建，养老保险、农村合作医疗、农村社

31、会救助、农村低保等，但还在逐步推广、完善阶段，保障的力度还不够，农村社保体系还不健全。还没有消除农村土地的收入保障、社会保障、就业保障功能，出于对经营安全和土地保障功能的考虑，农民仍把土地当命根子来看待，认为有了土地，生活就有了保障和退路，不愿意轻易离开土地。5 促进我国农村土地流转模式创新的方法5.1 规范农村土地流转用途管制首先，创新耕地保护机制，落实耕地保护责任。耕地保护机制包括规划机制、行政机制和市场机制等。我国法律规定保护耕地、保障粮食安全是各级政府的责任。广大农民承担了种田保粮的义务，理应得到各级政府的经济补偿，这也是建立“以城带乡、以工促农”的必然要求。其次，适度放宽农村土地的农业用途管制。建议在不损害土地耕种条件和基本农田保护的前提下，将农作物种植，含果树、经济作物、苗木、大棚等；畜禽、水产养殖等对视为农业用途。鼓励农村土地流转经营主体参与农村废弃建设用地的复垦工作。再