论公共管理的历史与逻辑文档格式.docx

1、美国著名行政学家奥斯特罗姆（Vincent A. Ostrom）在其名著美国公共行政的思想危机中，以20世纪以来美国的实践为据，明确将公共行政的理论范式区分为两种：一是由威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）等所推进的传统公共行政理论；二是由“当代政治经济学家”（公共选择学派）所推进的民主制行政理论，并指出两种范式在核心概念上的区别在于，“公益物品理论是这些政治经济学家在概括集体行动问题和公共行政问题时所运用的核心组织性概念。相反，官僚制理论是传统公共行政理论的核心概念。”1（P26）他认为，从传统行政到民主行政的范式转换，具有“哥白尼式革命”的性质，从而代表着边界清晰的两个发展

2、阶段。其实，在奥斯特罗姆所说的传统行政范式之前，还存在着一种涉及公共行政的理论见解。这就是由托马斯霍布斯（Thomas Hobbes）、洛克（Rock）、卢梭（Jean- Jacques Rousseau）等推进的社会契约论。当然，就其现成形式而言，社会契约论是关于国家发生及其权力分布的一种学说，并不具体研讨公共管理乃至公共行政的体制、决策和运作方式等问题，总体上属于一种政治学理论。然而，社会契约论所关注的核心问题公共权力的正当性和合法性，却是近代以来公共管理得以进行的一类前提条件，它既规定了公权与私权的合法边界，也制约着社会自律与政府干预的有效范围，从而是任何公共行政理论乃至公共管理理论所不

3、能不研讨的问题。除此之外，上世纪90年代兴起的、由哈贝马斯（Jurgen Habermas）等所推进的协商民主理论则代表着一种理论转向，它是与以公共选择理论为代表的理论范式相区别的新的理论形态。尽管协商民主理论与公共选择理论有着共同指向，它们均倡导通过公民参与的社会自主治理方式打破政府垄断，以克服传统公共行政模式的弊端。但公共选择理论是以自由主义思想为基础探求问题的解决，不仅难以解答公共利益何以形成，社会自治何以可能的问题，而且陷入阿罗（Kenneth J. Arrow）不可能定理的投票悖论及奥尔森（Mancur Logd Olson）逻辑等集体行动的理论困境。协商民主理论则另辟蹊径，它以交往

4、理性为前提，强调公民的交往权利和话语权，主张通过交往结构的改进，在平等的对话交流中达成辩论性共识，以便解决“多元利益如何取得一致性标准的可能”，公共决策的公民参与从而成为研讨中心。将上述理论按其所大体对应的实践原型之时间序列加以梳理，可以发现，近代以来公共管理理论形态的演进线索大致为：对1718世纪自由资本主义时期的公共行政实践进行解说的社会契约理论，其核心概念是“公共权力的正当性和合法性”。对19世纪末至20世纪上半叶发达国家中的公共行政实践进行解说的传统行政理论，其核心概念是“公共组织的效能性”。对20世纪70年代以来发达国家中的公共管理实践进行解说的“民主”行政理论，其核心概念是“公共产

5、品的有效供给”。对20世纪80年代以来发达国家中的公共管理实践进行解说的协商民主理论，其核心概念是“公共决策的公民参与”。毋庸置疑，公共管理并不等同于政府管理，甚至也不等同于行政管理，用公共行政完全替代公共管理会有失之偏颇之处。然而，近代代议制国家形成后，大量公共事务均借助代议制下的公共行政方式加以处置却是不争的事实。据此，以公共行政为中心透视公共管理的基本格局，当是一条可行之路。二、公共权力的正当性与合法性：社会契约论公共权力的正当性和合法性之所以首先受到近代公共行政理论的关注，与自由资本主义发展密切相关。它把一些与市场自愿交易有关的事务提升为带有公共性的事务，要求与之相应的公共权力结构加以

6、保障。首先，自由资本主义所需要的统一市场和自由贸易等条件，须在废除中世纪以来的王权、教权、领主权及其保护下的相应法规中才能创设。诸如，为造就劳动力自由买卖的条件，就必须废除当时的学徒规章和居住法；为造就土地自由买卖的条件，就必须废除当时的限嗣继承法、长子继承法及其他限制土地自由转让的规定；为造就国内贸易自由的条件，就必须废除当时的地产关卡税等等。斯密曾明确把废除君权的限制看成建立自由经济秩序的基本条件，他认为：“一切特惠式限制的制度，一旦完全废除，最明白最单纯的自然自由制度就会树立起来。”2其次，自由资本主义所奉行的交易规则以及能使这些规则真正有效的权利规定和制度措施，需要得到政治上的认可和公

7、共权力的保障。诸如，自由交换、平等协商、恪守信义、违约惩罚、责任追究等原则的实行，就必须以交易双方对自己财产具有使用权、转让权、收益权为前提，也必须有仲裁、监督、救，济等制度和措施加以保障。在这些权利、制度、措施未取得政治承认之前，社会劳动和商品交换领域的“自律”性质将不会具有稳定性。哈贝马斯正是在这个意义上论及了18世纪在欧洲各国所形成的“公共领域”的政治功能。他认为，由文学阅读群体、新闻报刊媒介、政党、议会所构成的交往网络，是介于自律的市民社会和掌握公共权力的国家机构之间的公共领域，其功能在于“就已属于私人，但仍具有公共性质的一般交换规则等问题同公共权力机关展开讨论”，以便让公共权力的统治

8、“遵从理性标准和法律形式”3（P3233）。在上述背景下，一方面传统的王权、教权、领主权在各种改革中被逐渐废除；另一方面权力分立制度、议会制度、政党制度、报刊制度在相应的改革中逐步确立。这就是1718世纪的社会契约论者所要阐释的现实文本。尽管在社会契约者之间存在着诸多分歧，然而他们的如下共同点却是清晰的：其一，“自然状态（不论是否为逻辑设定）下每个人都具有的“自然权利”（特别是自由权）被置于优先地位（可称为自由原则）；其二，克服自然状态下的弊端、不便或困难，是产生社会契约的基本动因（可称为功利原则）；其三，所有人都预期，契约所带来的“国家权力”会使社会有序化，从而改善每个人的处境（可称为理性原

9、则）。这显然是把虽早已存在但在自由资本主义时期普遍化的商业契约关系中所内涵的诸原则，以“隐喻”的方式推广到对国家及其权力的解说中4。以此奠立公共权力的正当性基础。较之“君权神授”论而言，它对公共权力的起源（契约赋予或法律赋予）、性质（个人权利先在公共权力后生）、作用（社会秩序有序化的保证）等问题所做出的阐释，更符合自由资本主义的要求。然而，契约论者们毕竟有不同的“个人身世”，由此又带来了视角的差异和观念的分歧。霍布斯的极权主义契约论重视公共权力的强制性、绝对性以及“主权者”（一个人或一些人组成的议会）的“证人和监督者地位”，由此论证了主权者的权威和不可罢黜，甚至不经主权者同意契约本身也无法修订

10、。与此相反，洛克的限权主义契约论则重视公共权力的相对性和受托性，不仅契约各方在契约中放弃的只是部分权力，而且放弃的权力也只是委托给一个“共同体”。从而同样是一种契约，“当人民发现立法机关的行为违背赋予它的委托时，人民仍然拥有罢免或更换立法机关的最高权力”5。而卢梭更重视主权权力的“公意”基础，强调主权的不可转让性。“主权只是普遍意志的行使，它永远不能被转让；主权体只是一个集体存在，它只能由其自身来代表”6。上述差异既表明了公共权力的多重属性（它的强制性和权威性，它的合法性和受托性，它的合理性和结构性等等），也表明了近代公共管理可以在不同的权力前提下展开，一旦不同的权力前提具体化为相应的体制和规

11、则时，就会表现为不同的公共管理模式。三、公共组织的效能性：官僚制理论行政组织的有效性是在新干预主义（福利主义）的推行中受到公共行政理论的高度关注。原因在于，福利主义扩展了国家的职能和政府的规模，“通过重新确定国家对其公民福利所负有的责任，来减轻过激的资本主义的某些危害”7，从而把“给定政策目标使花费最小”的效率问题凸现为公共管理中的核心性问题。此种情况的出现，与当时以下几种制度演变有关：一是19世纪下半叶的欧洲经济大萧条致使贫困人口雪上加霜；二是18世纪欧洲普选权改革使每个公民有了形式上“平等参与”的权利，国家从而对公民负有责任；三是政党竞选制度使政党把赢得选票作为制定政策的目的，为赢得权力政

12、党不得不推出有利于下层的福利政策。制度性背景的变迁，必然导致国家职能极大拓展，由消极保护走向积极作为。在“可承受”的税负约束下，政府履行大量繁多职能的可行之路是提高政府组织的效率，以便用最少的资金花费完成预定的政策目标。19世纪末威尔逊所提出的行政理论之所以受到普遍重视和大力推行，正是因为它提供了对此类问题的一种解答方式。V奥斯特罗姆（Vincent A. Ostrom）曾明确把威尔逊的解答方式概括为八个要点（他称之为“基本定律”）1（P36）。其中，政府存在单权力中心以及单权力中心指挥下的权力一元化（定律1、2），可视为政府组织如何调控的组织原则；由宪法结构界定权力中心的构成以及政治设定行政

13、任务但不替代行政任务（定律3、4），可视为政府组织如何决策的决策原则；组织的等级结构以及公务员的等级序列（定律58），则可视为政府组织如何运作的效率原则。简言之，单权力中心的组织原则、政治与行政两分的决策原则、等级结构的效率原则，共同构成了传统公共行政的理论范式。在这种范式中，效率原则占有核心地位，政治与行政两分法提供追求效率的前提条件（价值预设），而单权力中心则提供效率得以实现的控制条件（评估、校正、奖惩等激励约束手段的合法使用）。问题在于，等级结构为什么能使效率最大化？其合理性依据来自何处？韦伯的官僚制理论从结果的确定性、过程的经济性以及公务员的价值中立等角度，提供了更深层的解释。因此，威

14、尔逊的行政理论借助于韦伯的官僚制理论迅速推广开来，威尔逊范式也成为公共行政中的一种传统。与1718世纪的社会契约论相比，威尔逊范式对公共行政理论的推进是明显的：其一，它实现了问题转换，把契约论者所关心的法律与道德的统一性问题，转换成政府组织的有效运作问题。经由这种转换，公共行政才能从国家其他活动中分离出来，成为相对独立的研究领域，从而把一般性的关于公共权力结构的论证延伸为一种权力运作的管理模式，由此衍生的诸多“行政原则”（命令统一、管理幅度、命令链条、部门职能化等）又使之通向操作水平；其二，它实现了方法转换，把契约论者惯用的“自然状态”和“自然权利”的思辨讨论，转换为在给定规范前提下对政府效率

15、的实证分析。经由这种转换，公共行政的实践性特点才凸现出来，带有实证性的成本分析、绩效评估等方法被不断引入，以致延伸出服务于公共支出决策的规划、项目及预算体制（PPB）。然而，威尔逊范式的缺陷也是明显的：其一，政治与行政两分的前提以及与之相关的公务员价值中立预设，缺乏逻辑上的充分性和实践上的可行性，由此招致的前提性争议动摇着此范式的基础；其二，官僚制等级结构的效率合理性论断失之偏颇。它不仅不能解释官僚制下机构臃肿、人浮于事、官僚作风、形式主义等低效率现象，而且隐含着一种危险：官僚精英对知识信息的垄断会造成“秘密行政”盛行，从而背离公共组织的公共性要求。当理论上的弊端造成实践中的危害时，另一种关于

16、公共行政的范式就会应运而生。四、公共产品供给的有效性：公共选择理论公共产品供给的有效性之所以受到重视，与20世纪60年代以来发达国家中明显表现出来的政府失灵现象有关。它意味着单权力中心的层级组织并非必然是公共组织的理想形式。特别是当把这种组织形式应用于公益品的生产和供给时，势必带来公共产品和公共服务在生产供给方面的垄断性和消费需求方面的不可选择性，并导致公共产品成本加大，寻租腐败等不良后果。为克服上述弊端，公共选择理论的倡导者们力图从决策规则和组织形式的高度改造官僚制。如布坎南所说：“一场游戏由它的规则决定，而一场较佳的游戏只产生于改变规则。”为此，他们在引入经济人假设和复杂交换范式的前提后，

17、着力于投票规则和决策规则的研究，力图阐释公共产品的多元需求表达与多种组织供给的均衡方式，以便用市场中的竞争关系、契约关系、服务购买关系等来改造官僚制提供公共产品的缺陷，用竞争条件下的谈判和交换契约冲淡乃至部分替代垄断条件下的强制性命令。他们认为，公益品外溢性的大小和不可分性的强弱，决定着其最佳规模和最合适生产者，进而决定着应以何种方式达到互利协议、服务购买、竞争妥协、冲突裁决的良好结果。据此，公共选择理论的组织设计是，发展“交叠管辖和权威分散”的多组织安排1（P7678）。即基层公共机构直接对其选民负责，以本区的选民偏好为导向提供公共产品；其溢出的外部效应由第二、三、四层公共机构处理。在处理这

18、些外部效应时，虽不排除某些等级命令因素，但每个基层公共机构均有充分的发言权，使之能代表本区选民的偏好与其他区域协商谈判，与上层公共机构讨价还价，直到达成互利协议。这样，基层公共机构所起的作用将类似于公益品的小规模生产者或零售者；第二层公共机构所起的作用类似于中间生产者或总销售，同时对第一层机构的运作起补充作用；第三、四层次的公共机构则可以变成大规模的生产者，对很大区域的公共事务提供补充性服务。鉴于公共选择理论与汉密尔顿等提出的早期民主理论以及托克维尔提出的分权化理论有诸多相似之处，V奥斯特罗姆把它们统称为民主行政范式，并明确概括出此范式的八条“基本定理”1（P114116）。其中关于公务人员的

19、经济人假设（定理1）属于该范式的形而上假定（人性预设）；关于分权与限权的宪政原则（定理2、3），以及关于公益物品决策的多组织协调原则（定理4、5）属于该范式的基本定理，它们分别阐释公益品决策的体制背景和决策原则；而关于单权力中心的等级组织在提供公益品方面的低效率（定理6、7），以及关于权威分散的交叠管辖方式的有效性（定理8），则属于该范式的“范例”，它们阐释公益品有效供给的组织方式。在这种由经济人假设、分权和限权的宪政原则、多组织协调的决策原则、权威分散与交叠管辖的组织原则所构成的理论范式中，关于公益品的多组织协调的决策原则占有核心地位。它首先关注公益品的性质，进而探讨其最佳规模和最合适生产者

20、，在此基础上寻找互利协议、服务购买、竞争妥协、冲突裁决的良好方式。分权限权的宪政原则以及权威分散交叠管辖的组织原则，实际上是为多组织协调的决策原则提供权力保障和组织保障。以公益品有效供给为中心的民主行政范式具有改变传统的意义，在实践上促进了西方公共管理运动的兴起，但该范式的缺陷也不容忽视，最重要的问题是，经济人假设的个人主义前提使之陷入无法消除的理论困境：如果不引入强制因素，将会出现“阿罗投票悖论”；如果引入强制因素，又会出现“多数暴政”和组织成本剧增，也无法解决诸如囚徒困境、公地悲剧之类的难题。它表明，在坚守自由主义的前提下，意欲通过投票找到群体认同的决策，形成社会合作会困难重重，因此也难以

21、从根本上解决公共产品的有效供给。五、公共决策的公民参与：协商民主理论与公共选择理论对政府失灵现象的解读方式不同，90年代以来兴起的协商民主理论更为重视政府失灵的社会性及体制性原因。它关注的重点不是公务人员是否具有经济人的本性，而是公众的话语权利和交往权利是否有制度保障。为此，它把批判性公共领域的瓦解看成公共行政中目标错位的体制根源，并主张通过公共领域的重建而改变公共决策中的独白式垄断，由此把公共决策中的公众参与问题提到了令人关注的位置上。按照哈贝马斯的见解，福利国家中批判性公共领域的瓦解，与公域和私域的重叠密切相关，此种重叠明显表现在两类新领域的出现上：一是“社会化的国家领域”，即政府权力机关

22、全面干预社会生活，使政府机构、附属机构、公共企事业组织等公共部门日益增多，其中有相当一部分已成为借助公共权力和公共资源直接进入市场的实体；二是“国家化的社会领域”，即按职业、行业、特殊社会阶层所形成的社团组织和政党组织，扮演着私人利益代言人的角色，它们在与公共权力机构的交往中，或者代行某些公共权力职能，或者通过公共权力机构实现自己的要求。这两类领域相互渗透，使得“具有政治意义的权力实施和权力均衡，直接在私人管理、社团组织、政党和公共管理机关之间展开。公众本身只是偶尔被纳入这一权力的循环运动中，而且目的只是为了附和”3（P201）。在此种体制下，政党、社团和公共管理机构替代了具有独立人格的“私人

23、”，成为私人领域与公共权力机构之间的中介，大量公共决策在政治家官僚利益集团所构成的铁三角中完成。公众在行使了投票权之后，其话语权利只能留待下一个选举周期。由此造成的后果表现为：公共行政中的目标置换、目标错位、政府失灵。为了重建批判性公共领域，必须把被社团、政党、公共部门所湮灭了的“政治批判”职能重新交还到公众手中。其主要途径是，从体制上保障公众的话语权利和交往权利，而不仅仅是一般的投票权利。话语权利是表达诉求、协商讨论、批判反驳的平等交往权利。只有在公众能充分行使话语权的条件下，利益多元的群体才能在辩论中形成关于公共利益的共识，并由此防止集团性的特殊利益对公共利益的置换，既避免“少数暴政”也避

24、免“多数暴政”。哈贝马斯明确指出，在后传统社会中，民主理论需要解决的一个基本问题，就是“从多元性内部是否能够突出一种可作为公共舆论标准的普遍利益”。3（P19）他认为，形式性的投票民主对解决此问题无能为力，而由商谈民主理论基于行使话语权取得辩论共识的见解，却是对解决此问题的贡献。辩论共识无疑是关于公共利益的共识。与通过投票程序而集结个人偏好的方式不同，它极为重视充分对话基础上的沟通、理解和尊重，并把沟通、理解和尊重看成能调整个人偏好以形成新行为能力的基本手段。为此，如何从体制上消除各种形式的“独自”，成为协商民主理论最为关注的问题。福克斯曾分析过两种形式的独白：一是被行政权力操作的独白，即官僚

25、独白；二是被特殊利益集团操纵的媒体独白，即资本独白。他认为，这些“单向度的语言以无所不在的霸权方式存在”，以至“从根本上改变了人们对社会的观念”。8（P5051）为消除诸如此类的话语霸权，必须从制度上发展不依赖政府权力和商业利益的公共论坛、政策听证、公民授权、公民参与、报刊传媒、政党社团等制度形式。由它们所构成的公共交往领域，被哈贝马斯称为社会的总体交往条件。并强调：“政治公共领域作为交往条件的总体性，成为规范民主理论的基本概念。”3（P23）当然，公共领域中所形成的辩论共识，主要是关于公共利益和公共价值的共识。它为公共决策提供基本的价值前提和评估准则，但它不替代公共决策，特别是不替代国家规模

26、上代议制政府的决策。有鉴于此，公民参与公共决策的实践方式将允许多种政策设计。其中，哈贝马斯主张的“非正式意见系统”与“正式意见系统”借助批判性舆论而相互促进的见解3（P291295），福克斯（Chawles J. Fox）主张的在长期对话中形成“部分人对话的政策网络”的见解8（P136144），已受到较多关注。六、公共管理的逻辑结构以公共行政为平台而形成的上述几种理论形态，提供了一个包括公共权力、公共组织、公共产品、公共决策的概念系列。这个系列中的每一个概念虽然曾在当时被分别强调过，然而它的完整意义却体现在概念系列的逻辑相关中。以公共权力为例：虽然1718世纪的社会契约论已注意到它的受托性质、

27、让渡性质和有限性质，但由于受托方式、受托途径尚不清晰，因而在三权分立的代议制政府建立之后，官僚制盛行起来，其基本特征是少数精英成为握有公权力的决策者，由此导致了以目标置换为表现形式的权力异化现象；为限制此种现象，公共选择理论将公共产品的多元供给提到令人关注的位置，力图用权威分散和交叠管辖的运作方式改造官僚制的垄断性；出于同样目的，协商民主理论又把公共决策的公众参与提到令人关注的位置，主张从体制上保障公众的话语权以便重建批判性公共领域，由此使公共权力的运作和实施回归其合法性基础。这种认识过程表明，公共权力的丰富内涵是在公共组织的运作、公共产品的供给、公共决策的制定执行中体现出来的。如果将公共权力

28、抽象化，既无助于理论的丰富，更无助于实践的改善。问题是，在这个逻辑相关的概念序列中，能否找到扮演逻辑起点、逻辑中介和逻辑过程凝结角色的范畴？仅停留于概念的逻辑分析中，难以做出肯定回答。然而如果回到理论概念所解读的实践文本，将会发现，与公共事务相关的公共利益实际起着逻辑起点的作用。公共权力的运用、公共组织的运作、公共产品的供给作为逻辑中介从多方面对公共利益加以展开，并最终在公共决策体制中完整体现出来。对此种逻辑结构，需作如下说明：其一，反映公共事务的公共利益概念之所以能够成为公共管理的逻辑起点，一是因为它表现着公共管理的本质规定，属于本质的抽象，如果前进一步把一般的利益作为起点将会超越公共管理的

29、范围；二是因为它对权力的作用、组织的性质、产品的类型做了基础性解释，属于极度的抽象。如果倒置过来，用权力分析、组织分析和产品分析来替代利益分析，将会使公共管理舍本逐末，不得要领。实际上，历史进程中所出现过的若干公共管理模式，均依赖于相应的公共利益类型。在农耕时期的自然经济中，公共事务多属防火、防盗、公共秩序、自救互济等与共同生活相关的方面，由它们所决定的公共利益可以在小范围内以提供相应规约、公共设施等方式加以实现，由此发育起带有直接民主性质的基层自治；商品货币关系的初步发育形成和出现了市民群体，与贸易自由、财产自由、人身自由相关的权利保障成为一类公共性问题，由它们所决定的公共利益需要通过屏蔽封

30、建领主司法权才能实现，由此催生了西欧各国的城市自治运动；商品货币关系进一步发展，特别是商业革命向工业革命的转变，强化了产权保护和交易规则的公共性，为实现此类公共利益，需要在国家规模上提供大范围商品货币关系所要求的制度法规和基础设施，代议制下的公共行政应运而生；市场交易范围的扩大又使市场失灵带来的诸多社会问题具有了公共性，再分配也成为公共事务。为实现此类公共利益，一方面出现了以干预主义为特征的强势行政，另一方面也出现了纠正强势行政的新公共管理运动。由此可见，隐含在公共权力、公共组织、公共产品中的公共利益，是制约公共管理的基础变量，它既是公共管理的历史起点，也是其逻辑起点。其二，作为逻辑起点的公共利益如果仅仅停留在认识范围内，将是抽象的。必须通过它的承载者（公共产品）、实施者（公共组织）、保证者（公共权力）才能具体化，