稳步推进城镇化扎实建设新农村Word格式文档下载.docx

1、我国总体上的城乡二元结构，按照通常称谓和经济社会状况，又可分为两个三元结构（以下简称为“双三元结构”）:一是城市、小城镇、农村三元结构，其中小城镇“一手连城市，一手接农村”；二是城镇户籍居民、农民工、农民三元结构，其中农民工大多是城乡“两栖”居民。在一定时期内，“双三元结构”是中国特色的城乡结构。这种“双三元结构”在城镇化进程中表现出来的主要特点是：一是“两栖”式人口多。农民工融入城镇，分为临时融入、长期融入（一年内在城镇居住半年以上者，计算在城镇化率中）、永久融入（具有城镇户籍）三种情况。2007年我国统计为5.9亿的城镇人口中，还有1.6亿是农业户籍，占城镇总人口的27%。农民工仍是以劳动

2、力流动而非举家迁移定居为主，被统计为城镇人口的、80%的农民工，都是流动就业，举家迁徙的农民工仅占约20%。所以，我国城镇化进程以流动就业为主要实现形式，并没有完成农村人口向城镇迁徙的定居或者“落户”。二是中小城镇（县城和小城镇）人口还比较多。2007年我国共有城市655个（其中直辖市4个、地级市283个、县级市368个），城镇总人口为5.9亿，其中：城市人口3.4亿，占城镇总人口的57.6%；县城城镇人口1.2亿人，占城镇总人口的20.3%；小城镇镇区人口1.3亿，占城镇总人口的22.1%。三是流动就业的农民工对城镇化的贡献大。沿海各省城镇化率的提高，主要因为农民工进城不断增加，城镇人口分子

3、变大，比如浙江，农民工对城镇化的贡献率为30.7%；内地各省城镇化率的提高，主要因为农民工离乡，当地总人口分母变小，比如湖南，农民工对城镇化的贡献率为16.6%。（三）积极稳妥地解决户籍和相关问题2009年中央经济工作会议明年提出，“当前，要把重点放在加强中小城市和小城镇发展上。要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”。要贯彻落实好这些原则，就要加强调查研究，制定有关政策，具体情况具体分析、具体对待。最近在调查中发现，实质上的放宽户籍（不仅是形式上的放宽，而且是实际待遇与户籍保持一致）需要处理好原户籍人口和拟放宽户籍人口的利益平衡

4、关系，处理好户口迁出地与户口迁入地的关系等。因为附在户籍上的民主权力和物质利益是历史形成的，而且不同城乡、同一城乡不同户籍之间的差距较大，这个问题在一定时期内难以完全解决。放宽户籍限制，降低准入门槛，在一定意义上是民主权力（选举权等）和物质利益（公共服务、社会保障等）分配的调整，这种调整既是必要的，又要逐步进行并考虑多种因素：一是要考虑城市的财力增长情况，因为如果户籍放得过宽，需增加的财政支出过多，将影响到原户籍人口的既得利益；反之，如果财力增长较快，不适当放宽户籍限制，对长期做出较大贡献而又常住的外来人口来说，就是不公平。二是要考虑放宽人口的条件和素质，如果放宽人口的综合条件较好、素质较高，

5、其做出的贡献大大高于其得到的回报，长期不给户籍既不公平，也不利于调动其积极性；反之，如果放宽人口的综合条件较差、素质不高，其做出的贡献小于其得到的好处，将会影响原户籍人口的利益和所在地区的发展。三是要考虑承包地和宅基地问题。按照农村土地承包法等现行法律法规和政策的规定，全家到小城镇落户的，可保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转；但全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回集体。今后，对承包地和宅基地的管理制度如何优化设计，应进一步研究。四是政策制定者和城市管理者还要考虑已经固化的城镇居民和外来农民工双方的意愿和利益协调问题，与原来上级城市的管理关系和利益

6、划分问题，以及城镇人口增加后基础设施、城镇机构和人员编制等一系列问题。综合考虑多种因素，建议按照“积极稳妥，量力而行，适当放宽，公平互利”的原则，因地制宜地逐步放宽城镇户籍限制。二、进一步重视发展小城镇十七大报告提出，“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、合理布局、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”。小城镇已经并将继续在中国城镇化进程中扮演重要角色，今后要进一步重视小城镇的发展。（一）发展小城镇的必要性和方式从国内外工业化、城镇化的发展来看，农业与工业之间、农村与城市之间的

7、相互关系，具有“推拉效应”。随着农业劳动生产率提高、农村劳动力的富余和资金的积累，以及人们对物质和文化需求的提高，要求过城市生活的人（尤其是年青人）越来越多，由于大中城市容量有限不能满足要求，必然要求发展小城镇。小城镇的发展，可分为以下三种情况：1、大城市“以大带小”发展小城镇。一些大城市，目前城区的单位面积所居住的常驻人口和外来人口已经很多，而且还有不断增加的趋势，交通、服务等压力将越来越大。这些大城市郊区镇的发展空间和潜力都很大，投资成本也比城区低，今后，应进一步重视郊区县域、镇域的经济社会发展，可更多更好地发展小城镇，这样既可减轻城区的压力，又能缩小城乡差别。北京市“两轴两带多中心”的城

8、市规划格局，就有利于带动小城镇和新型农村社区发展。大城市的郊区，近年来经济社会发展很快，一些村镇居民的收入水平和生活条件，不比城区差。比如北京市韩村河村，近年来发展很快，居民的住房和其他生活条件，早已达到甚至超过城区平均水平。再比如密云县蔡家洼村，现有2600人，2005年开始旧村改造，原来建设用地2300亩，集中建设村民住宅楼，农民从陈旧的民房搬进宽敞舒适的楼房（每户两套住房），节省出1800亩村庄占地，采取“土地返租”等方式发展产业，建设都市型现代农业园投资2亿元，建设观光工业园投资5亿元，建设旅游商务区投资16亿元，预计2011年年产值过百亿元，产生一万个就业机会，带动周边近十个村子就业

9、；该村居民有工资、保障、土地股份受益等多份收入，收入和生活水平不亚于城区平均水平。还有些郊区镇，近年来，“农家乐”的规模和效益都发展很快，很有特色，城区居民节假日到农村休闲度假，不少国内外游客到农村观光，到农民家里做客。2、已有小城镇规模扩张。现在全国有19000多个建制镇，通过更多更好地发展产业，可吸纳更多的人口，公共服务和管理水平也可更上一层楼。城市分为四等：人口少于20万为小城市；2050万人为中等城市；50万以上为大城市；其中超过100万的大城市称为特大城市。小城镇中的有些镇，规模逐年大幅扩张，其规模已不亚于中等城市的人口，比如，据有关资料介绍，东莞市长安镇60多万人（其中户籍人口仅有

10、4.1万人，其余为非户籍人口），其规模不亚于中等城市。全国各地尤其是长三角、珠三角地区，类似长安镇这样的情况很多。现在一大批产业发展比较快的小城镇，下一步将吸引大量农民到镇上务工经商和安家落户。3、“破茧化蝶”村变镇。近年来一些农民在政府引导下，自愿拆除旧房，到规划的新社区建房，村庄集中、人口集聚，形成了一批按城镇模式管理的新社区，实际就是小城镇。比如河南省新乡市创造了“破茧化蝶”的经验，从2006年开始，以产业集聚区和新型农村住宅社区为载体，着力推进城乡“发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理”六个一体化，加快人口和产业集聚，逐步实现“居住环境、公共服务、就业结构、消费方

11、式”四个城镇化，到2009年11月，初具规模的新型农村社区已达220多个。新乡市拟逐步将全市3571个行政村规划整合为1050个新型农村社区。通过住房建新拆旧，可节约宅基地50%左右，用于复耕。再如山东淄博马桥镇，创造了“架起农村走向工业化城镇化的金桥”的经验：按照“群众自愿、适当集中、统一管理”的原则，将原有27个行政村整合为4个大社区，用城市理念进行管理，在教育、医疗、养老、文化、体育、环境等方面，建立起全新的城镇管理模式；同时，大大提高了土地的利用率，4个新社区的住房占地比原来27个农村占地（1.4万亩）大幅度减少，腾出可复垦的旧村宅基地等1万亩。马桥镇在发展经济方面，坚持多元化格局，农

12、业生产通过多种方式，将70%的土地实行规模经营，同时积极发展二三产业，扶持龙头企业，拉长产业链条；一二三产业协调发展，有效解决了农村劳动力转移和农民就业问题。（二）发展小城镇具有多方面的重要意义1、小城镇发展对繁荣农村经济具有较强的带动作用。主要表现在以下三个方面：一是带动农业发展。建制镇所辖地区，是重要的农产品生产基地，所生产的粮棉油产量占全国总产量的60%，蔬菜、肉类、水产品产量占全国产量的70%。小城镇的乡镇企业是当地的重要财税来源，为农村改善生产条件提供了大量资金。二是带动农民就业和增收。近十多年来，随着小城镇乡镇企业聚集度的提升，产业功能和带动农民就业的能力不断增强。三是带动区域发展

13、。目前，全国各地的许多小城镇都已经形成独具特色的主导产业，对统筹城乡发展、缩小收入差距，起着重要作用。2、发展小城镇，既有利于推进城镇化，也有利于建设新农村。因为人口集聚、产业发展以后，名称叫镇、叫社区或者还是叫村并不重要，重要的是居民实际的生产生活水平得到了提高，一些好的村，比如江苏的华西村等，虽然还叫村，但其生产、生活、生态环境等多方面，早已达到甚至超过城镇平均水平。城乡经济社会发展的长期目标应该是：城乡一体化、名称多元化、主体功能差异化、基本公共服务均等化、生产生活方式和水平逐步实现现代化。3、发展小城镇，有利于推进城乡基本公共服务均等化。因为供水、供电、交通、能源、教育、医疗、文化、生

14、态环境等方面的基本公共服务设施，越是集中居住，人均建设和管理成本越低，越容易实现均城乡等化。对于规模小、而且分散的村庄，一是基本公共服务设施建设管理成本高，二是居住状况不稳定（大量居民尤其是年青人将以多种形式，陆续到城镇就业和居住），对基础设施的利用率低而不稳。所以，推进城乡基本公共服务均等化，要与人口集聚和发展小城镇、建设新社区统筹考虑。（三）发展小城镇的原则性建议1、科学规划，合理布局。规划过程中，要充分考虑对大中城市的依托和对农村的带动，要引入城市规划理念，促进形成城乡一体化新格局，参照城市社区有关标准，因地制宜规划和建设小城镇（或农村新社区）。建设过程中要量力而行、循序渐进，不搞“一刀

15、切”，防止脱离实际情况、超出财力可能、违背农民意愿的“大拆大建”。2、以人为本，注重民生。要把保障和改善民生放到突出位置，通过推进城镇化，更好更快地改善农民的生产生活条件，提高农民的收入水平和保障水平，让群众切实得到更多的实惠，提高幸福指数。3、尊重农民意愿，减轻农民负担。在规划、建设和管理过程中，要尊重农民的知情权、参与权、监督权和决策、管理过程的参与权，提高决策的透明度。要充分考虑财力可能和实际负担，适当安排建设规模和进度，政府在资金和政策上尽可能给予支持，把政府、企业和农民三方面的意愿和财力有机结合起来。4、发展适宜产业，增加农民收入。从大量小城镇建设的成经验来看，人口集聚与产业集中互为

16、因果，要通过协调发展一二三产业，吸纳农民就业，带动农民创业，不断提高农民的创收能力，不断提高小城镇（或农村新社区）的可持续发展能力。5、节约自然资源，保护生态环境。要根据“两型社会”（资源节约型、环境友好型）的要求，引导农民转变消费观念，节能减排，科学消费。提倡低碳生活，鼓励低碳经济，发展低碳村镇。建房面积要适当，尽可能使用节约能源、降低成本、安全环保的材料，防止面积过大、占地过多、耗能多、成本高。同时，要搞好生态环境保护和建设，提高生活质量和品味。6、加强公共服务，搞好社区管理。公共服务和社区管理，包括硬件和软件两个方面，要多渠道筹集资金，逐步建设和完善基础设施，按照建设与管理并重、政府行为

17、与市场机制结合的原则，不断提高服务水平、管理水平和群众的满意度。三、推进城镇化过程中要处理好城乡关系从世界近代史看，在由农业文明向工业文明过渡的过程中，一定时期内必然存在城乡二元结构，而且，二元之间既相互依存，但也难免存在一些矛盾和问题。从我国当前总体情况看，城乡二元的相互依存性是基本面，具体体现为“三农”为城市化做出了巨大贡献，城市化、工业化为农业增产、农民增收、农村繁荣创造了很多有利条件。但是，也不能轻视另一面（非基本面）存在的问题，尤其是城乡居民收入差距扩大，2008年城乡人均收入比已达3.31：1，对这个问题，必须采取更多的、更大力度的措施，加以缓解，否则，对社会稳定和经济发展都不利。

18、今后，在进一步维护好、发展好基本面的同时，要努力解决存在的问题。否则，对城乡都不利。近几年来，党中央审时度势提出的统筹城乡、以城带乡、以工促农、城乡经济社会一体化发展的战略，以及实现这些战略的方针和一系列有关政策，是城乡双赢之策，要结合学习和实践科学发展观的活动，更好地、创造性地贯彻落实。按照辩证法原理，“世界上没有绝对地平衡发展的东西”，城乡发展不可能什么都完全一样，城乡一体化，不是完全的一样化，好比人体胳膊和腿的一体化，既有功能差异，也要互相配合，协调行动。但是，如果城乡差距过大，则对城乡双方的可持续发展都不利。城市化、工业化和农业现代化，互为因果，互相促进。从根本上解决三农问题，还需要依

19、靠城市和工业发展为农村富余劳动力提供就业岗位，为强农惠农政策提供财政资金来源，为农业现代化提供先进的技术和设备。统筹城乡发展，还要在土地征用、农民工、社会保障、基础设施建设、公共服务等方面，进一步完善政策措施。比如为使征用土地的利益分配更加公平，十七届三中全会决定中提出，“大幅度提高政府土地出让受益、耕地占用税新增收入用于农业的比例”。此前，2008年中央一号文件中也提出，“政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。耕地占用税新增收入主要用于三农，重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设”。对于这些原则性要求，需要有关部门在政策上进一步细化和实化具体措施。任何事物都有两面性，城

20、市化也一样。一些大城市在繁荣经济社会发展的同时，也不同程度地出现了“城市病”，交通居住拥挤、空气质量变差等问题，逐步显现。由于城市郊区和近郊农村的经济社会发展加快，而且交通、空气等状况比中心城区好，近年来开始出现“逆城市化”现象和“围城”现象，即“城里的人想出去，城外的人想进来”。 据北京的一项调查，70%的人有意到郊区购买第二居所。国内外大量实践说明，“逆城市化”和“围城”现象，既有必然性，也对减轻主城区压力、促进郊区农村发展有合理性。大中城市在城市和郊区规划、产业布局等方面，应该对发展趋势早做调查研究，借鉴国内外经验，早谋对策。四、积极发展现代农业，扎实推进新农村建设对社会主义新农村建设，

21、党中央既提出了“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的总体要求（十六届五中全会决定），也明确了“发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务”（2007年中央一号文件）。 党的十七大报告还提出，“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系”。2009年中央经济工作会议又明确要求，“加快发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设”。按照2010年中央一号文件精神，要搞好新农村建设规划，合理布局，完善功能，加快改变农村面貌。从上述要求，既可以看出新农村建设目标和措施的多元

22、性，也可以看出发展现代农业的重要性。所以，要把发展现代农业、提高农业综合生产能力，与加强“水、电、路、气、房”建设和进一步重视就业、保障、教育、医疗、文化、村容村貌、基层民主等统筹兼顾。新农村建设是系统工程，好比一个多元高次方程，要统筹考虑多层次、多部门、多学科的条件和可能，积极谋划，扎实推进。在保障措施上，尤其要落实好中央要求，按照“总量持续增加、比例稳步提高”的原则，不断增加三农投入，健全强农惠农政策体系。按照十七届三中全会的要求，发展现代农业，必须按照“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，加快转变发展方式。发展现代农业，是建设社会主义新农村的重要产业基础，也是促进农民增收的重要途径。发

23、展现代农业，需要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代经营形式推进农业，下面谈谈这几方面的重要措施。（一）农田水利化长期以来，农业基础设施投资中水利投资一直占大头，这是由我国的特点（人均水土资源少、降雨时空分布不均、旱涝灾害频发）所决定的。毛主席在上世纪三十年代就提出，水利是农业的命脉。建国六十年来，国家对水利建设投入了一万多亿元，加上其他多渠道的财力、物力、人力投入，建成了一大批水利工程，灌溉面积发展很快，从1949年的2.4亿亩，发展到2008年的8.8亿亩，初步形成了农田水利工程体系，对提高粮食生产能力起到了重要作用，但是，相当一部分地区，还没有从根本上解决靠天吃饭的问题

24、，比如从2009年春夏季一些省的旱灾情况看，有无灌溉条件大不一样，有灌溉条件的，旱灾影响不大，没有灌溉条件的，大幅度减产甚至绝产。今后，要认真总结经验教训，更加重视农田水利基本建设，使更多的农田旱能浇、涝能排。十七届三中全会提出，“以农田水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质基础”。“力争2020年基本完成大型灌区续建配套和节水改造任务”。按照2010年中央一号文件精神，国家固定资产投资要把水利建设放到重要位置；要大幅度增加中央和省级财政小型农田水利建设补助专项资金规模；通过一事一议、财政补助等办法，鼓励农民自愿投工投劳开展直接受益的小型水利设施建设。为了加强以农田水利为重点的农业基础设

25、施，中央、地方各级政府和企事业单位以及广大农民群众，都应进一步加大对农田水利的投入力度。同时，要深化水利管理体制改革，尤其要总结和推广农民用水合作组织、农民用水户参与管理、农村水利技术服务体系等方面，投入与改革并重、建设与管理并重的经验。（二）农业机械化建国初期毛主席就提出，“农业的根本出路在于机械化”，并批准成立了“农业机械部”。经过几十年的努力，今天大部分地区已经基本做到“挖土不用铁锹，割麦不用弯腰，搬运不用肩挑”，农民逐渐从繁重的劳动中解放出来。农业机械化为传统的农业向现代农业转变创造了条件。2004年以来，国家实行了农机具购置补贴政策，逐年大幅度加大补贴力度。中央安排的资金，从2004

26、年7000万元起步，至2008年增加到40亿元，2009年又大幅增长到130亿元，对农业机械化和农机工业的发展起到了很大的推动作用，农机总动力持续增长，粮食作物机耕机收面积持续增长，全国耕种收综合机械化率从2004年的35.7%，到2008年提高到45.8%（预计2009年提高到48.8%，全国农机总动力8.75亿千瓦，同比增长6.4），其中机耕水平达到63%，小麦生产机械化水平超过81%。农业机械的应用，促进了生产规模化、集约化和产业化，提高了土地产出率、资源利用率和劳动生产率，既减轻了农民的劳动强度，改善了农民生产生活条件，又提高了农产品产量、质量和效益。比如推广小麦精量播种，每亩可以节约

27、种子34公斤；机械化深施化肥，可提高化肥使用率1015%；高性能植保机械喷药，可节省3040%的农药；大型机械深松整地可使玉米亩增产100公斤左右；使用联合收割机收获小麦，与人工收获相比，可以减少损失3%左右，仅此一项全国就减少小麦遗洒损失25亿公斤以上。使用节水高效的灌溉机械，既节水、节地、节肥，又提高产量、品质和效益。农村沼气的进料出料，使用机械，既安全方便，又提高效率。据人民日报2009年9月1日报道，黑龙江垦区引进的具有世界先进水平的大马力拖拉机、大型联合收获机和配套的具有保护性耕作技术的农机具（称为“大宝贝”），集卫星定位、自动导航、精量播种、变量施肥于一体，一次完成深松、浅翻、整地

28、、播种、和墒、镇压等6项作业，使过去二十天的活儿，现在只用三五天就可干完，而且作业质量高。黑龙江垦区的农业机械化正在向农机现代化迈进。在看到成绩的同时，也要当前存在的问题，一是总体水平还比较低，大体相当于日本、韩国上世纪七八十年代的水平；二是区域间、不同作物间机械化水平发展不平衡，差距大，中西部地区发展滞后，除小麦外，水稻、玉米、棉花等的机械化水平还比较低；三是低端产品过剩与先进产品短缺并存，高新技术和产品对外依存度高，在大马力拖拉机等机械上表现比较突出；四是农业机械安全监督管理需要进一步加强。今后要走符合国情、符合各地实际的农机化发展道路，因地制宜拓宽作业和服务领域，在重点农时季节组织开展跨

29、区域机耕、机播、机收作业，提高农业机械化的水平和质量，在政策导向上，一是要进一步加大农机具购置补贴力度，完善补贴方式；二是建设农机化示范试验基地，大力推广水稻插秧、土地深松、化肥深施、秸秆粉碎还田等农机化技术；三是加强科技创新，对深松需要的大马力拖拉机等机械的生产技术，通过多种形式的创新特别是引进消化吸收再创新等方式，提高技术性能；四是积极培育和发展农机大户和农机专业服务组织，鼓励农业生产经营者通过机械、土地、资本、技术等生产要素联合，提高农机服务组织化、市场化、产业化程度，提高农机利用率和经营效益；五是根据国务院刚公布的农业机械安全监督管理条例（第563号令，2009年11月1日起施行），加

30、强农业机械安全监督管理，预防和减少农业机械事故，保障人民生命和财产安全。（三）农业和农村信息化加强信息基础设施建设，推进农村一体、城乡一体的信息化，用信息技术装备农村和农业生产经营的多个方面、多个环节，改造传统农业，是提高农民整体素质、建设新农村和发展现代农业的必然要求的具体体现。要进一步落实好2007年中央一号文件提出的要求，建立国家、省、市、县四级农业信息网络互联中心，加快建设一批标准统一、实用性强的公用农业数据库和信息平台，健全农业信息收集、处理和发布制度，整合涉农信息资源，推进规范化和标准化。要积极发挥气象为农业生产和农民生活服务的作用。要鼓励有条件的地方积极采用全球卫星定位系统、地理信息系统、遥感和管理信息系统等技术。据有关媒体报道，2009年7月，农业部与中国移动联合签署“共同推进农业农村信息化战略合作框架协议”，根据协议，未来三年中国移动将投入700亿元，用于农村基础通信网络和信息化建设；农业部与中国移动将在农业产业信息化改造、农业生产经营信息服务、农村信息服务站建设