关于公共部门的界定及公共治理学的研究范围Word文档格式.docx

1、例如，传统社会科学一样将整个社会部门分为部门、科学技术部门等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门治理的规律，今世一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门超级复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的那么更类似于或依托于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府兴办和经营的自来水公司、城市公共公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会

2、福利机构、非营利性的公共医疗机构和类似于中国青青年基金会的中介组织等等。 政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下大体特点：第一，政府组织的大体职能是对社会公共事务进行治理。那个地址所说的公共事务包括了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一样属于私人投资领域，因此这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）之外的所有事务。在人类社会生活中，有些情形固然能够通过私人或私人组织来进行处置，小到个人的谈情说爱、成婚生子，大到组织生产、经营治理；可是，还有很多情形是无法由私人或私人组织来办理的。例如，的操纵和治理、社会治安、大江大河的治理和保护、社会公共设施的建设和保护、公民大体生活的

3、社会保障、国民素养的提高和智力开发，等等。有关这些事务的治理，必需由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处置或加以治理。第二，政府组织用来从事公共治理的权利是一种公共权利。把这种权利称之为公共权利，要紧基于以下两方面的理由：一是这种权利就其性质而言，它老是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权利，而不单单是一种个人的私人权利。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当做自己的一种家族权利，但它事实上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权利就可不能存在了；在社会，政府组织的权利被宣称为是一种来自于全部公民的权利，尽管它事实上仍然是有产阶级的权利；在我国社会，的一切权利属于人民，

4、这已经被写入了共和国的。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权利在性质上都是公共的，固然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所把握和运用的资源是一种公共资源。咱们明白，政府要通过行使其权利来实现其职能，必需以把握必然的资源为前提。没有必然的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府操纵的角度而言，对财源的操纵又是超级基础的。政府组织的来源于全部公民的，因此其财政实质上是一种公共财政。另外，政府所操纵的国土、矿山、等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织

5、为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的大体特点是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品即是如此。一个国家的国防力量捍卫着该国的全部居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人可不能花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。如此，单个个人一样可不能自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共效劳组织，从理念上讲，它应该把全部公民当做自己的效劳对象，它不该该有自己的特殊利益。关于政府组织来讲，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因

6、此，政府应该是一种“公益人”而不该该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和保护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在那个地址，公共利益应该明白得为全部公民的一起利益。固然，在一个存在着不同阶级、不同集体的社会里面，由于不同阶级之间、不同集体之间的利益是彼此冲突的，而且这此不同阶级、不同集体的利益与全部公民的一起利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会一起利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个集体的利益优先的问题，但这并非能因此否定政府组织行为以公共利益作为大体价值取向这一事实。竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，要紧有以下特点：第一，竞争性工商企业的大体投资主体，在西方国家主若是私人，因

7、此其权益要紧归私人所有。这说明，这种组织所操纵的资源，事实上归企业的所有者所有，因此是一种非公共资源。固然，那个地址的私人不必然是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是超级明确的，因此每一个人所享有的权益也是超级明确的；在我国，国有资产也将慢慢从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，尽管国有资产还占有专门大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自大盈亏，因此也正在慢慢向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一样属私人物品而非公共物品。私人物品的大体特点是：它能够加以分割，因此每一部份能够别离按竞争价钱卖给不同的个人，而且一样可不能对他人产生外

8、部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，如此的物品能够由私人自己购买，而没必要由政府来提供；其价钱完全能够通过竞争来加以确信，而没必要由政府来加以操纵。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原那么，这种原那么事实上是一种“自利人”原那么，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必需提供社会所需要的产品，并在那个进程中制造出有利于整个社会的价值，但就其大体动机而言，为社会提供产品只是手腕，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国家亚当?斯密在其闻名的国民财富的性质和缘故的研究（即国富论）一书中所指出的那样：“咱们

9、天天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。咱们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。咱们不说自己有需要，而说对他们有利”1（第14页）。这确实是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的大体特性。非部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权利也能够看成是公共资源的一部份；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为所提供的产品和效劳方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共效劳（包括对社会公共事务的），而竞争性的工商企

10、业为社会所提供的那么是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必需以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业那么往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。二、关于第三部门及其与公共部门的关系第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗.萨缪尔森、威廉.诺德豪斯所著的学一书中有如此一道供讨论的问题：“试探一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有效的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部份私人、一半私人一半公共、大部份公共、纯粹公共。”2（第1211页）那个问题说明，

11、从私人物品到公共物品之间存在一个链条，而且那个链条又存在着由细（私）到粗（公）的转变。一样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，那个链条也是转变的，即第三部门由如此一个链条组成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共公司、城市公共工程公司等。其大体特点是：一样由政府或政府投资为主体，为社会提供公共效劳或准公共物品，生产由政府垄断，其效劳或产品价钱由政府定价；但实行企业化治理，自大盈亏，必要时由政府补助。若是套用萨缪尔森等人的话来讲，这种组织所生产的是大部份私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化偏向比较明显的准公共部

12、门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这种机构的大体特点是：要紧由政府投资，所需资金要紧由提供，部份资金由其为社会效劳所得收入予以补充；其大体功能是为社会提供公共效劳或准公共产品，其效劳或产品价钱由政府定价；但一样不实行企业化治理，政府对这些组织实行必要的管制，要求这些组织的活动优先表现政府的用意，乃至直接用来为实现政府的目标效劳。这种组织所生产的物品或提供的效劳，按萨缪尔森的说法，是大部份公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国

13、青青年基金会等，这种组织活动所需的经费一样可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织即是如此；也不必然由政府或财政提供，如中国青青年基金会即是如此。但不管其经费是不是由政府或财政提供，它的职能在专门大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的治理工作或公共效劳工作。这种组织所提供的效劳大体上是纯粹公共的，至少也是大部份公共的。以上三类组织除别离具有上述特点外，它们还有一个一起特点，这确实是非营利性。固然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同，它们所具有的“非营利性”程度也不同。一样说来，第一类组织还具有必然的“获利”，即“非营利性”程度较低；第二类组织大体无“获利”或只有少量“微利”

14、，“非营利性”程度较高；第三类组织就其实质而言属于完全无“获利”组织，因此是真正“非营利性”的。可见，从“营利性”这一特点来看，第三部门由从“少量获利”组织到“微利”组织再到“无获利”组织这一系列组织或部门组成。 人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之因此被归入公共部门，要紧缘故在于：第一，第三部门主若是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的大体目标是公益性，即为公共利益效劳，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行操纵或必要的行政管制，因此它与政

15、府组织存在着十分紧密的关系，乃至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少大体是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主若是政府。固然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，许诺私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，乃至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必需受政府的高度操纵，其产品或效劳价钱必需同意政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原那么是一致的，即都是以一种“公益人

16、”而非“经济人”的面貌显现的。从那个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。三、关于公共管的研究范围及其与行政之同异什么是学？简单地说，确实是研究公共部门治理进程及其规律的科学，主若是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共效劳和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共治理学不单单要研究政府组织的治理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的治理问题。政府组织的治理问题与第三部门的治理问题一起组成公共治理学的研究范

17、围。从上述关于公共治理学的研究范围的观点看，公共治理学与目前我界所公认的行政治理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，中的Public Administration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词普遍地被“行政治理”所代替。在政府和学界的一起推动下，行政治理学作为一个相对独立的学科被专门快地进展起来。从那个时候起，我国的行政治理学就被概念为研究政府组织及其治理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也确实是说，从目前我国的实际状况看，行政治理学的研究范围仅仅是政府组织自身的治理和政府组织对社会公共事务的治理。至于第三部门的治理

18、问题，即公益企业与事业组织的治理问题、非政府公共机构的治理问题，那么在行政治理学的视野之外。据此，咱们以为，仅就研究范围而言，行政治理学与公共治理学在以下方面是一起的：不管是行政治理学仍是公共治理学都必需研究“纯粹的”公共部门即政府组织的治理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共效劳或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其治理进程中的规律性问题，既是行政治理学关注的重要问题，也是公共治理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探讨，组成了行政治理学与公共治理学的共性问题，也确实是二者之间的相同点。可

19、是，公共治理学与行政治理学至少在以下几个方面存在着不同： 第一，公共治理学的研究领域不单单是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的治理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的治理及其规律性问题而管的研究领域仅仅限于“纯粹的”部门即政府组织的及其规律性问题。仅就这一点而言，公共与行政治理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或说，前者所探讨的范围是后者的一部份。从那个意义上说，学与行政治理学的研究范围之间的关系能够看成是整体与部份的关系。 第二，公共治理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门治理进程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准

20、”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的治理方式及其规律也是有所不同的，也确实是说，它们各自都有特殊的治理方式和治理规律。研究这些特殊的治理方式和规律并非是公共治理学的任务，而是行政治理学、公共事业治理学等学科的研究任务。同时，咱们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除具有各自特殊的治理方式和治理规律外，还应有一起的治理方式和治理规律，研究各类公共部门所共有的治理方式和治理规律才是公共治理学的任务。由此看来，公共治理学的研究对象是全数公共部门所共有的治理方式与治理规律，而行政治理学的研究对象那么仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的治理

21、方式和治理规律。从那个意义上说，公共治理学与行政治理学的研究对象之间的关系能够看成是一样与个别的关系。第三，公共治理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为提供更多的公共效劳和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当做一个为社会提供公共效劳和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身治理好，以便更有效地为社会提供公共效劳和公共产品；在公共治理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是治理的客体，至于政府机构作为治理社会公共事务的主体地位，公共治理学那么关切不多，而这一点正是行政治理学所十分强调的。行政治理学把政府机构既看成是治理的客体，又看成是治理的主

22、体。当它把政府机构看成是治理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身治理好；当它把政府机构看成是治理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务治理好。而在公共治理学的视野里，政府组织与企业一样，只是性质和方式不同算了。因此，公共治理学更强调公共部门自身的治理，而行政治理学那么更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的治理，这也是公共治理学与行政治理学的区别。【参考文献】 1英亚当斯密.国民财富的性质和缘故的研究：下卷M.北京：商务印书馆，1994. 2美保罗.萨缪尔森，威廉.诺德豪斯.学：下M.北京：中国展望出版社，1992. 3陈振明.公共治理学：转轨时期我国政府治理的理论与实践M.北京：中国人民大学出版社，1999. 4陈庆云.关于公共治理研究的综合评述J.中国行政治理，2000,（8）. 5张梦中.美国公共行政（治理）渊源与重要价值取向麦克斯韦尔学院副院长梅戈特访谈录J.中国行政治理，2000,（8）. 6詹中原.新公共治理M.台北：五南图书出版公司，1999. 7夏书章.现代公共治理导论M.长春：长春出版社，2000.