我国分级预算管理体制改革的探索.docx

1、我国分级预算管理体制改革的探索1李奕宏. 政府预算管理体制改革研究D.财政部财政科学研究所,2012.政府预算管理体制改革涉及社会政治经济生活的方方面面,牵一发而动全身。各级政府间财政关系的调整和理顺,事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡。只有解决好政府预算管理体制问题,才能较好地解决其他经济和政治问题。因而,深化政府预算管理体制改革具有十分重要的政治、经济和社会意义。论文从理论和实践两个层面,探讨政府预算管理体制改革的必要性和可行性。论文首先阐述政府预算管理体制的内涵及规律,即政府预算管理体制的涵义和内容 是什么,为什么一个国家需具有健全的政府预算管理体制,需要政府预算管理体制来实现

2、什么功能等。其后以公共产品理论、财政分权理论、政府间支出划分理论、政府间收入划分理论、政府间财政竞争理论、政府间财政协调理论为基础,来探寻政府预算管理体制的运行机理。接着总结了我国政府预算管理体制各阶段的改革内容、体制运行效果和存在的历史局限性,从制度层面分析了我国政府预算管理体制历史变迁的影响因素和特征。并选择美国、德国、日本等国际上典型国家,对其政府预算管理体制的构建及好的经验做法作了重点介绍,以期为我国政府预算管理体制改革提供有益的启示和借鉴。在上述基础上,以政治经济全球化为大背景,从战略层面分析了我国现阶段政府预算管理体制改革的国际国内形势及面临的机遇和挑战,提出了深化我国政府预算管理

3、体制改革的战略思路和对策措施,并作出了相应的制度安排。纵观我国政府预算管理体制建立、发展与改革的变迁过程,大致可以分为建国前、建国初至改革开放时期、改革开放后至1994年前、1994年至今四个大的阶段。自奴隶社会始、经封建社会和民国时期发展,我国政府预算管理体制逐渐形成,在划分中央地方收支范围,协调中央与地方财政关系方面进行了诸多探索和尝试。自1949年新中国成立到1979年的30年间,我国实行统收统支体制,巩固了社会主义新生政权,奠定了社会主义经济制度基础,促进了工业体系建立和社会各项事业发展。同时,该体制社会资源配置效率低下,不利于调动各方面的积极性,财政运行管理效率低下。为适应经济体制转

4、轨需要,我国于19801993年间实行财政包干体制,打破了高度集权的局面,激发了地方活力,为改革开放和国民经济发展提供了强有力的保障。但包干体制弱化了中央政府的宏观调控能力,强化了地方保护与无序竞争,与市场经济内在要求越来越不相适应。为适应市场经济发展需要,从1994年起,我国实行分税制改革,建立了财政收入稳定增长机制,增强了中央宏观调控能力,规范了各级政府间的财政分配关系,优化了产业结构和资源配置,促进了区域经济的协调发展,提高了社会主义市场经济的运行效率。与冇着上百年分税制历史的发达市场经济国家相比,我国的分税制还不尽完善。由于在处理各级政府间利益关系上,当吋的体制设计包含了过多的妥协性,

5、事权及支出划分不够清晰,财权和收入划分不够科学,转移支付制度不够规范。从制度上来说,我国的政府预算管理体制改革,始终围绕政府与市场、中央与地方的关系变化进行,体制变迁史,实际上就是集权分权的循环变化过程。体制的法制化程度不高。国际上,无论联邦制国家还是单一制国家,普遍实行分税制。虽然各国国情不同,在中央与地方政府间财政关系的制度安排诸方面存在差异,但这种体制比较成熟,对各国经济社会具有较为重要的影响。美国、德国、法国、円本等市场经济发达国家,尽管政治体制、文化传统、经济发展水平等具体国情差异较大,但在政府预算管理体制构建和完善过程中逐渐积累了一些有益的经验。在政府间事权和支出责任划分方面:按照

6、公平与效率的要求处理事权划分,重视提高事权划分的法制性和稳定性,立足国情清晰划分基本公共服务事权。在政府间收入划分方面:按照税种属性和宏观调控需要配置各级政府收入,中央政府享有初次分配的优势地位,主体税种划分体现中央权威又突出国情特色。在财政转移支付制度方面:明确设定均等化目标,拨款形式丰富多样,转移支付模式贴合国情,设置均等化资金管理机构,注重均等化制度安排的法制规范。这些好的经验和做法,值得我们学习和借鉴。在完善政府预算管理体制的过程中,我们应明确政府间事权划分,对地方特别是基层政府履行职能予以足额财力保障,健全转移支付资金跟踪问效和监管机制,推进行政和财政级次的调整优化,推动政府间财政关

7、系法制化。进入新世纪以来,经济全球化和一体化程度不断加深,中国经济已融入世界经济洪流,并成为促进世界经济增长的强力引擎,中国财政也肩负着重要的使命,在国际经济生活中发挥着越来越重要的作用。作为上层建筑的政府预算管理体制也绝非一成不变,需要随着经济社会等客观形势变化不断作出调整。分税制运行十几年来,我国经济社会环境已经发生了显著的变化。从国际来看,经济全球化趋势不可逆转,外部经济环境复杂多变,国际政治经济格局出现新调整,发达国家政府债务不断高攀,全球供给结构和需求结构出现明显变化。从国内来看,和谐社会建设全面加强,发展方式进入关键转型期,改革进入攻坚阶段,收入分配状况急需改善,资源与环境压力日益

8、加大。作为我国财政改革与发展的核心问题,政府预算管理体制改革不单纯是财政管理体制的自我完善,也受制于行政管理体制等相关领域改革以及诸多国情因素,需要一个长期、渐进的过程。从落实科学发展观,转变发展方式和构建和谐社会的战略目标出发,“十二五”时期需进一步完善分税制,对各级政府和不同区域的利益进行必要的调整。既要保持中央政府的宏观调控能力,维护社会公平正义;又耍进一步理顺各级政府间的财政关系,充分调动各方面积极性。从而,健全财力与事权扣匹配的体制机制,促进经济又好又快发展。首先,科学界定各级政府事权和支出。一是转变政府职能和规范财政供给范围,明确政府和市场作用边界;二是促进政府和财政层级扁平化,积

9、极推进“省直管县”和“乡财县管”等项改革;三是完善政府间事权和支出划分,明确各级政府权利和责任。其次,合理划分各级政府财权与收入。一是推进政府收入管理制度改革,规范政府收入分配秩序;二是理顺政府间收入管理权限,充分调动各级政府积极性;三是健全各级政府收入体系,为财政职能有效履行提供财力保证。再次,规范完善政府间转移支付制度。一是健全转移支付主体框架,合理确定转移支付目标、模式、规模和对象;二是加强转移支付运行管理,优化转移支付结构,规范转移支付资金分配,健全转移支付激励约束机制;三是完善转移支付法治建设,规范财政转移支付制度。最后,稳步推进相关预算管理制度改革。一是完善预算分配机制,推行综合财

10、政预算,健全预算体系,增强预算编制科学性;二是强化预算执行管理,完善国库集中收付制度,健全政府采购制度,创债管理制度;三是深化预算监督改革,积极开展预算绩效考评,切实推进预算公开,完善预算监督机制。政府预算管理体制是处理一国政府间财政关系的基本制度。其实质是关于多级政府架构下各级预算主体的独立自主程度以及中央与地方集权和分权的关系问题。政府预算管理体制是财政管理体制的重要组成部分,是财政制度的基础。政府预算管理体制隶属于社会上层建筑,一个国家实行什么样的政府预算管理体制,既取决于经济社会发展水平、政治关系状况和经济体制模式,还要受中央与地方政府问财政关系模式的影响。自奴隶社会始、经封建社会和民

11、国时期发展,我国政府预算管理体制逐渐形成,在划分中央地方收支范围,协调中央与地方财政关系方面进行了诸多探索和尝试。但自秦始阜统一中国,建立封建集权国家以来,我国中央政府一直处于政治、经济、财政上的主宰地位,地方的政治、经济、财政权限非常小。从新中国成立到1993年的44年间,我国政府预算管理体制历经多次改革,先后实行过“统收统支”、“财政包干”等多种体制,但与整个国家财政体制的调整一样,始终未能跳出“一收就死、一死就放、一放就乱、一乱又收”的恶性循环。自1994年始,在借鉴西方发达市场经济国家财政管理体制经验的基础上实行分税制改革,期望寻找一种能够较好解决我国中央与地方各级政府间财政关系的制度

12、安排。由于分税制确立了以规则为基础的收入划分方法,改变了此前中央与各省政府财力分配的一对一讨价还价关系;并且中央在1994年分税制改革屮采取了大幅度集中财力的政策,上收了税收管理权限,实施当年就扭转了中央财政收入逐年下降的趋势。与此同时,由于分税制下各级政府的收入划分较之包干制下规范,中央对地方支出的限制也进一步减少,从而也极大地调动了地方政府发展经济增加地方财政收入、提供地方公共产品的积极性。围绕进一步理顺中央与地方政府间财政关系,2002年我国对分税制进行了微调,改革现行按企业隶属关系划分所得税的办法,按比例对企业所得税和个人所得税实行中央和地方共享。从2004年起,建立中央和地方财政共同

13、负担出口退税新机制。2007年对省以下政府预算管理体制试行“省直管县”、“乡财县管”,全国共有24个省份实行了 “省直管县”试点,29个省份实行了 “乡财县管乡用”试点2008年出台了新的转移支付办法,将一般性转移支付的总体目标确定为缩小地区间财力差距,逐步实现基本公共服务均等化,加快形成统一、规范、透明的一般性转移支付制度。较之规范的分税制,我国的分税制无论是在权责对等化还是规范化方面均存在一些制度缺陷,这些缺陷在分税制实施过程中逐步显现。其中最为突出的问题是:由于我国分税制改革侧重于收入的划分和财权的集中,而对各级政府的事权及相应的支出责任却未作出调整,仍沿用过去的做法。如将社会保障、基础

14、教育、医疗卫生等涉及公民基本权利的事权均划归地方,且以基层地方政府为主。导致地方政府,主要是基层政府财政收支缺口较大,而用于弥补地方收支缺口的转移支付又不到位,从而使地方政府,尤其是欠发达地区的基层地方政府的财力与事权极不对称,基层财政困难加剧。在中央、地方各级政府之间财权与事权的划分上,现行分税制无明确法律条文限制。虽然在收入划分方面有一些规定,但并未上升到法律层次,中央具有较大的自由裁量权,可单方面改变规则;地方政府也采用机会主义的态度对待中央的各种规则,所谓“上有政策、下有对策”便是此种状况的写照。而在事权与支出责任的划分方面,分税制改革后,我国并未根据市场经济的特征和分税制改革后客观存

15、在的财权重心上移与支出责任重心下移的情况作出调整。同时,也没有像一般市场经济国家那样通过法律來规范中央与地方等各级政府之间的事权和支出责任,存在着支出责任划分不清的情况,从而导致某些公共品的提供产生了中央与地方以及地方各级政府之间相互推委的现象。这也是我国某些公共品,如基础教育、社会保障、公共卫生、社会治安、生态环保等,长期短缺的重要原因之一。我国分税制中存在的各级政府间权责的非对等性和非规范性问题不仅导致一些与社会公众利益密切相关公共品的供给长期短缺,而且还引发了下列问题:一是下一级政府对上一级政府宏观调控政策响应程度不高,影响了中央宏观调控的效果;二是地方财政风险F1益加大;三是地方政府非

16、税收入H益扩大,违背了财政收入“税主费辅”的基本规律;四是地方政府预算内支出过度依赖转移支付。上述问题不仅严重影响了我国财政管理体制的运行效率,而且对基本公共品提供、宏观调控政策实施、财政风险防范、公共管理成本降低等方面均有较大负面影响。我们不禁要问:为什么中央与地方政府间财政关系要在集权与分权之间循环往复?政府间财政关系的这种状况到底引发了哪些问题?政府间财政关系应该怎样优化?这些问题迫切需要理论界和实务界的回应。由于政府预算管理体制各阶段改革当时并未从根本上对中央及地方各级政府的利益进行彻底调整,加上政府间财政竞争的存在以及由此引发的地方“乱收费”、基层政府财政困难、地方政府债务风险不断加大等问题,须深化政府预算管理体制改革,进一步完善分税制,理顺中央与地方的财政关系,从体制上寻求根本解决问题的途径。因此,分析政府预算管理体制运行机理,反思我国政府预算管理体制改革的历史过程,总结和借鉴我国及西方国家政府预算管理体制改革的经验教训,进一步对现行政府预算管理体制进行深入改革成为当务之急。政府预算管理体制是财政管理体制的中心环节,它划分着各级