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1、1 政策的数目增多， 2 政策的范围扩大 3 政策的目标增多， 4 政策的不确定性增强四、掌握政策分析理论模型的内涵和主要的几种模型的特征公共政策分析理论模型：是指公共政策分析者为了研究某个特定领域的政策，依据相似性原则，创造、选择一种理论分析系统替代现实的研究对象，对认识对象做出抽象概述的分析方法。公共政策分析：是综合运用知识、方法来研究政策系统、政策过程，探索公共政策实质、原因、结果的学科。目的是提供政策相关知识、改善决策系统、提高政策的质量。分析具有综合性、跨学科性特点公共政策分析的理论模型的特点如下：1 抽象性 概括性。抽象性 表现在模型不能包括全部政策的变量、 模型把握对象的特性、关

2、键变量。概括性 表现在它基于对象的 作用机理 和 结构构建，突出对象的本质。2 相似性、真实性： 源于实践。3 差异性、关联性：差异性是指各个模型彼此不同；关联性是指模型各具特点，客观存在着联系。五、公共政策分析理论模型的类型它是分析专家根据自己研究的目标政策特点和自身知识体系构建起来的。反映目标政策的变量，还体现使用者的思维轨迹，决定模型的多样性。1 按使用方法：描述模型 、规范模型 、语句模型 、符号模型 、程序模型；2 按变量的确定性：确定模型 、概率模型；3 按分析的对象：过程模型 、 状态模型、 变量模型、 时间模型；4 按决策方法：理性最佳决策模型、 非理性主义决策模型 、有限理性

3、决策模型和综合决策模型 、政策协调决策模型 、渐进决策模型、 个人判断与集体决策模型六、公共政策分析的基本理论模型 过程模型：将公共政策看作一种政治行为行动，结合公共政策和政治的关系对政策行为进行阶段性程序化研究。政治行为科学是过程模型的理论基础； 政治过程 和 政治行为 是政策科学的研究重点。李斯特、斯图尔特的公共政策导论中把政策过程归纳为：议程设定、政策制定、实施、 评估、调试、终结。 理论模型：理性公共政策重要特征是追求公共利益最大化。首先，政策产出高于成本；其次，选择的结果能够带来社会效益的政策。寻求最佳政策方案是理性模型的基本目标。理性模型的政策制定步骤如下：1 了解公众价值偏好并权

4、衡 2 了解所有方案 3 预测备选方案结果 4 对每个备选成本收益分析 5 选择最有效率方案 以上步骤基于三个假设：1 整个社会价值偏好是可以理解和权衡 2 理性政策制定需要有相关政策信息支持 3 理性政策制定需要科学的决策系统理性模型的缺陷：1 不完全存在一致社会价值偏好 2 某些成本收益无法衡量3 制定者并非完全从社会利益出发，而是自身利益最大化4 制定者不是追求利益最大化，不是寻求最佳的政策方案5 对现有政策 追加投入 重新影响 选择政策的成本6 很难预测备选方案结果 7 没有一个科学帮助制定者理解政策所有结果8 无法准确计算成本收益 团体模型：团体理论源于政治学对组织问题思考，团体是个

5、体的集合，有着共同利益需求、理想追求的个人正式、非正式的组织形式。团体互动 是 政治生活 的核心，政治其实就是 各团体为影响公共政策 而进行的互相斗争。团体理论认为公共政策是团体斗争互相妥协的结果，是不同利益一种平衡产物，戴伊理解公共政策提出团体模型的机理，政策制定就是利益集团对政府施加压力，政策是利益杠杆。团体模型缺陷具体表现：1 注意力在过程能动因素， 夸大团体重要性 低估权力机构 2 忽视政治生活中许多重要因素的影响 3 对多元政治体制以外的政治体制决策过程缺乏解释力 4 团体政治是民主政治一种形式，团体模型结构分析方法有待检验 制度模型：认为公共政策是政府制度的输出。政府的各种机构、制

6、度会对公共政策产生重要影响。公共政策是政府行为的外在表现形式。制度模型的缺陷：1 政策涉及许多部门，行为规律有差异，2 政策过程 大的行为 由小行动组成，对政策形成很大影响 3 不同部门、个人 为政策提供 多样化服务，只是在国家 政治组织目标一致 制度分析要以实证研究为基点，把视野扩展到不同制度环境领域，不以单一形式为研究对象七、了解中国公共政策学产生的历史背景：产生的原因在根本上是源于人们对 改革前政策实践经验与教训，政策失误带来不良后果的反思。现代化建设实践对政府公共政策科学民主化 及 执行规范化、高效化的要求；改革开放前，经济建设政治发展走了弯路，多次政治运动导致经济崩溃；1958大跃进

7、、1966文革社会受创，政策失误很大程度 无视科学 缺乏科学、民主决策程序，仅凭领袖个人意志决定决策方式；的万里提出我们没有决策科学，到了非改不可地步。加入WTO后置身于市场竞争 全球经济一体化格局，国家科委技术局 科学技术政策研究提出 政策研究理论问题 ，标志我国政策科学研究开端。八、了解中国公共政策学的发展九中国公共政策学的缺陷1 还处在引进和介绍阶段，理论水平落后西方，缺乏把握规律科学化的分析方法研究路径。2 专著、教科书 的内容重复 体系相同 缺乏创新3 政策科学研究方法单一落后，表现在：定性多、定量少，总结分析多、预测研究少，跨学科 、综合性的研究少、缺乏研究领域方法论基础。4 学科

8、综合化不够，我国政策科学局限于政治学 公共行政学5 理论实践脱离倾向严重。第一章、公共政策概念1、公共政策的概念公共政策概念最典型的特征性质就是它所包含的公共性含义。公共性：是区别于私人性而言的，意指政策属于从私人领域中抽离出来的诸如公共卫生、教育、环境、资源、舆论、等公共领域的现象，对公众在公共领域中的行为进行约束和规范。公共政策：就是基于这种性质由代表公共权威的机构来制定的具有一定合法性的公共事务的计划、规定、法规，必须为公共利益服务，通过对公共空间和公共事务的规定来保护和协调公众的利益。2、公共概念的特征主体是政府权威机构政策性质 分为动态 静态两种，价值性、目的性，这是区别于 个人决定

9、、团体行为的根本特征，具有宏观、全局性3、公共政策的含义：是权威的国家机构及公共团体为了实现特定的公共目的，对社会价值进行合理配置的决定与实施过程。强调了 政策主体，分为 国家机构 和 社会公共团体；强调了 公共目的性，这是 本质特征；强调了 政策的 价值分配功能，最主要功能就是 社会价值分配；强调了 政策制定、实施的 静态 动态。4、公共政策的特征 公共性：是本质特征， 价值性：任何政策都是价值选择，公共政策内容就是价值配置，价值包括地位尊重安全秩序利益等。拉斯韦尔 认为尊重是金字塔， 希尔 认为政策是影响福利的行为 权威性：表现在国家政府享有决策资源运用智库搜集信息的权威地位，面对不合作，

10、除了劝说谈判外，还有警察权威强制执行 动态性：政策经过政策问题、议程设置、方案分析、决定方案、执行政策、政策评估、反馈修改、政策终结；要不断调整完善才能实现目标5、公共政策的功能：指 公共政策通过执行 在现实环境中产生的实际效果和影响。最主要的功能是 对公共问题产生 治理效能。 目标导向功能 是指政策对社会生活和经济发展规定了特定目标，以此引导社会经济朝目标发展。 法律规制功能 是指政府利用法律工具对社会行为经济行为进行规范管制的政策行为，规制主体包括立法行政司法机关。 利益协调功能 核心是解决社会利益分配、协调的问题；最主要内容是贫富阶层利益协调问题。如税收再分配 政治象征功能 他用规范性话

11、语规定社会发展方向确立调整社会秩序的标准条件，表达政府态度决心立场。 社会发展功能 是政策能够运用财政、物质动力、实施措施，改变、实现预定目标作用。上述功能可以归入社会发展的概念；最重要的社会发展政策是经济政策6、 公共政策类型按政策内容分为： 政治政策：（最基本） 经济政策：是针对经济市场、经济活动、经济关系而制定的政策，核心是合理、有效配置资源。 军事、文化、外交政策按政策层级分为： 元政策：是规范政策制定、执行、评估行为的准则，是所有政策 原则、基础，最高层级的政策， 基本政策 ：是在元政策之下确立的纲领和重大国家政策，对某领域某社会内容进行明确规定长期稳定的国家政策。 具体政策 ：分为

12、宏观（内容具体、明确，范围是总体的）、微观政策（调整 范围小 层次低），是在元政策规定下，根据基本政策指导制定的对社会经济生活进行干预介入政策，按政策功能标准划分： （洛伊） 分配性政策（最主要）政府利用 资源调配 回应 特殊社会问题 规制性政策 利用政府权威 对社会经济发展 不良现象 管制 再分配性政策 （最主要）在国内预算比例最大，发挥社会资源 再调配，达到社会公平目的 构成性政策 是对政府机构、组织制度 设计、变更、完善的组织政策7、公共政策系统7.1公共政策主体的含义：是政策系统的核心成分，是参与政策制定执行监督过程的组织团体个人，是政策发挥效能的关键变量。7.2 公共政策客体的含义：

13、是指政策实施中要解决的现实问题和受到影响的目标群体。 公共问题：是指社会问题中影响范围大、程度深、难度复杂化成为特定地区公众关注的重大问题。公共问题的特征如下： 客观存在 较严重程度、有一定广度 被公众认知 带来利益价值冲突 强烈受剥夺感 不满足感 认识到必须采取行动公共问题包括以下的几个方面：首先 是政策问题领域其次 是政策问题范围的认定，空间上分为 不同层次、地域、部门，最后 是政策问题处理方式，包括强制处理、 协调处理、 法律终止、 资源短截、转移主题 目标群体：是因政策实施利益受到影响的个体或组织。 影响目标群体的因素有：（1）目标群体规模 （2）目标群体结构 （3）目标群体要素性质

14、（4）目标群体认知态度7.3 公共政策系统 政策信息子系统 （基础部分）（1） 信息搜集 （2） 信息加工 （3）信息传输 政策咨询子系统 （1）问题分析 （2）制定方案 （3）执行、参谋 （4） 效果评估 政策决策子系统： 它是中枢部分、核心、最高权力部分，权威性、主动性；（1）提出政策课题 （2）确立政策目标 （3）组织政策方案的设计 （4）选择方案 政策执行子系统：下层基层单位，特征是执行性具体性；（1）对政策细化 （2）科学配置资源 （3）加强执行沟通 （4）进行分析、总结 政策监控子系统：对政策全过程监督控制，它是政策回路的关键部分、具有全局性、反馈性 （1）制定执行标准 （2）搜集

15、政策过程信息 （3）反馈政策执行信息（4）防止政策出现偏差第二章、公共政策价值1、公共政策价值概念1.1 公共政策价值：是人民对政策的愿望和要求的反映，是政策对于人的意义。它伴随着政策产生、发展和消亡，伴随着政策的制定、实施和监督。1.2 俞可平认为：任何政策的制定都是出于一定的价值需要，并在一定的目的的支配下进行的。1.3 公共政策价值取向以人民公益为基准，以公平正义为基点，价值的前提是人的需要。2、公共政策价值类型2.1 研究价值的最终目的是： 制定、实施政策实践中，坚持明确的价值取向，价值取向是政策最本质的规定性。2.2 公共政策价值分为三类：公共政策的管理价值 文明价值 理性价值管理价

16、值表现：计划模式上 调节机制 强制保证文明价值表现：政策促进和保护物质财富增长 直接影响人们的思想和行为理性价值：是指特定政策主体为了一定目的、利用资讯，经过计算、寻找最佳政策手段、效果。3、公共政策价值的意义 有利于合理确定公共政策目标 有助于规范公共政策价值导向 有利于协调公共政策利益关系4、公共政策价值的内涵4.1 正义：是指政策以维护社会正义为价值取向，政策的正义价值与法的正义属性相联系； 效率：是政策产出与政策投入的比率；核心内容是一项公共政策能否以最小投入获得最大产出。平等：用一个尺度对待或衡量不同的个人，它要求处理各种关系必须遵循对等原则和平衡原则。民主：是指人民主权思想和个人权

17、利受法律保护的思想的融合秩序：是指事件的发生具有有规律的顺序和模式发展：广义上泛指人类社会的递进、成长；狭义上专指一个社会的现代化问题和过程。利益：指人类为了生存和发展、获得自由与幸福所需要的资源和条件4.2 可持续发展政策包括：自然资源与生态环境（基础）、经济持续（条件）、 社会持续（目的）4.3 公共利益的实现包括三个层次的内容：维护、增加、分配公共利益 4.4 利益有两种存在形态： 独享 和 共享4.5 私人利益：是指社会公众独享的那部分资源条件；有处置权、所有权、收益权，私人利益三个层次是：正常利益、角色利益、失常利益4.6 共同利益：是指部分或全部社会公众共享的那部分资源条件，不可分

18、割。 共同利益表现形式：基于利益关系形成的第三种利益、共同体的利益4.7 公共利益：就是那些具有社会共享性的资源和条件4.8 公共利益纵向层次：社区性、地方性、全国性、全球性公共利益的横向维度：秩序性、基础性、服务性、保障性4.9 为什么要公共政策维护公共利益？由社会公众集体行动特点决定， 集体行为具有非理性结果 公共利益本身受到最少照顾 公共利益非营利性，一般社会主体不涉足。 因此公利由政策维护增进分配。5、公共政策价值的冲突5.1 效率与公平的冲突：公平、效率是政策价值最基本价值，效率是政策运行的内在要求； 民主与科学的冲突：民主是一个政治体系在政治上的首选价值标准 多数人利益与少数人利益

19、的冲突：这是集体主义与个人主义冲突表现，也是中西伦理价值冲突的核心。5.2 利益冲突解决的原则： 个人集体利益冲突时，坚持个人利益服从集体利益 局部整体利益冲突时，坚持局部服从整体利益 暂时 长远利益冲突时，坚持暂时服从长远 先富起来后富起来冲突时，坚持逐步实现共同富裕原则5.3 利益冲突解决的方法主动解决：通过深入的调查研究，科学的分析，预测出在政策过程中可能出现的利益冲突并对症下药被动解决：对已发生的利益冲突进行辩证的分析，抓住问题的根源，制定对策并实施，化解问题。6、中国公共政策的价值6.1 价值追求的变化历程19世纪20年代至60年代：传统行政是实证科学的产物，价值追求是效率至上，又称

20、实用的公共行政；20世纪70年代开始，由于强调追求效率和工具理性，西方出现滞涨，群众呼吁社会公平社会责任民主价值，催生新公共行政学。6.2 平等效率的第一次碰撞平均主义：是指人人均等享有社会物质财富的心理思想理论原则及其指导下的实践活动。 真正意义上的公平保持适度的差距，有利于效率的提高。平等效率的第二次碰撞贫富差距过大出现的原因：体制不完善、地域差距、再分配手段不完善、特殊职业、非法收入不合理的差距包括：黑色经济和权利经济，（两大社会不公）7、价值追求的未来发展7.1 公平是政策的本质体现：三个特征是公共性、权威性、合法性，以社会公平为存在的基础公平是政策功能的充分发挥的基本前提：在市场机制

21、+公共政策的现代经济中，市场机制解决效率问题，政策解决公平问题。公平是民主政治的内在体现：经济增长 、政治民主是现代化两大支柱公平是市场经济发展的根本诉求：公平本身是市场经济充满活力。发挥效率的前提条件7.2 以公平作为中国政策未来发展的价值取向，是政策科学存在发展的要求，民主化浪潮推动的。第三章、公共政策环境公共政策与公共政策环境之间形成的输入输出系统当中，两者相互影响，辩证统一。1、政策环境概述1.1 1961年，雷格斯行政生态学运用生态学理论方法研究行政问题，提出三个社会形态，借用了光学理论，融合型、棱柱型、衍射型。融合型表示农业社会、棱柱型表示过渡时期、衍射型表示工业社会。首开行政生态

22、学研究先河！提出行政生态五要素：经济要素、 社会要素 、沟通网络、 符号系统、 政治构架。1.2 公共政策环境是指影响公共政策的所有外部因素的总和，包含三层含义： 一是 政策环境是包含大量因素、复杂的系统，二是 政策环境对政策制定影响很大三是 两者不断的资源、信息交流，构成循坏系统2、公共政策与政策环境的相互关系2.1 从以下四个方面分析公共政策与政策环境的关系：公共政策环境是公共政策赖以存在的前提基础 ，公共政策必须适应政策环境 发展中国家是过渡型模式，具有异质性、形式主义、重叠性三个特征 政策环境的改变是 公共政策变革的压力和动力公共政策对于政策环境具有能动的反作用3、政策环境的特征 复杂

23、性， 从环境影响力、影响方式 ，分为一般环境、具体环境；从环境地域 划分 国内环境 国际环境；从环境作用的时间 划分为 历史环境 现实环境；从环境表现形式 划分为 物质环境 精神环境， 多元性：是指同一层面政策环境有许多不同 利益价值取向 存在； 特殊性：是指政策环境对于具体的政策来说是各不相同的。 政策差异性 根本原因 在于 环境特殊性 可变性：表现为政策环境并非一成不变的，是不断变化的体系4、政策环境的分析4.1 地理自然环境：是指国家所处的地理位置和自然状况。包括地形、地貌、气候、自然资源、土壤、水系、矿藏、人种等。 是政策系统最基础、最稳定的环境。4.2 经济环境：是指对政策系统 生存

24、、发展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和。 包括生产力性质 、生产资料所有制、 经济结构 、经济制度、 经济体制 、经济总量。 宁骚 公共政策学提出经济环境制约公共政策四个方面： 经济环境 是制定执行公共政策的出发点 经济环境 提供政策系统运行所需要的资源 经济环境 影响政策系统的经济目标取向 从历史发展角度看，经济环境分为自然经济 计划经济 市场经济4.3 政治环境：是指对公共政策有影响的各种政治要素的总和，包括政治制度、政治体制、政治结构、政治关系、政治传统、政治文化等。 政治环境对政策影响表现在： 政治制度和政治体制影响政策系统的性质 政治环境中 政治文化成为 个人与社会的 特定行为

25、方式、价值观念，从而影响政策制定。 环境影响 政策的民主化、 合法化程度4.4 社会文化环境：是指对政策产生影响的 社会状况与 文化状况总和。 包括人口规模、性别比例、受教育程度、民族构成、社会道德、社会风尚 人口素质等。社会文化环境影响公共政策的运行，主要包括两方面：一是社会文化环境决定政策制定者、执行者素质；二是社会文化环境决定了公共政策 受众素质4.5 国际环境：一国与他国的相互关系以及他国之间的相互关系的总称4.6 工作环境：是政策一般环境中的不同部分在特定时间点上的聚合，具有多样性、变动性、主观性、人为性等特点 公共政策对政策环境依赖体现在：对一般环境的把握认识、 对工作环境的把握认

26、识5、转型期政策环境对公共政策的影响 公共政策的周期短，政策风险增大 一是快速变化环境要求加快政策反馈，提高政策环境灵敏度，二是复杂环境要求政策严密有效，意味着需要较长的制定周期，灵敏度、严密性成为难点。转型期政策环境使大量政策短期内终结，政策终结遇到多重障碍 表现为公众环境依赖性 终结代价大公共政策执行过程阻力增加，政策的实效削弱 转型期政策环境变化了带来阻碍，执行系统也随之被削弱政策环境的变化使得公共政策缺乏稳定性，过渡性政策增多 变迁速度加快政策不能形成相对固定模式，公众对政府缺乏信心产生求稳转型期的政策环境的变化，使社会的变化出现多元化，政策价值体系和受益面受影响。社会出现许多阶层关系

27、复杂化，众口难调局面；政府寻租现象、选择自身利益最大化的政策，使政策的受益面变化第四章、公共决策体制1、公共决策体制概述1.1 公共决策体制：公共决策体制是决策权力分配的制度、决策程序、规则、方式等的总称 。也是承担决策的机构人员形成的组织体系制度1.2 公共决策体制的特点： 决策制定与执行的相对分工越来越显著 决策行动与研究分工日益明显。决策系统与信息系统明显结合。人与机 明显结合。高度分工和高度综合的有机整体逐渐形成。横向以决策系统为核心、智囊、监督、执行、信息系统；纵向分为高、中、低三层决策系统1.3 公共决策体制的结构 ：智囊系统 为公共决策服务的研究咨询系统，采用现代预测运筹方法 决策系统 是核心部分 执行系统 是自下而上保证决策实施的系统 信息系统 利用通讯技术电子计算机技术监督系统 保证指令顺利贯彻执行实现决策目标以上5个系统建立起来的决