土地违法未批先用调研报告Word格式文档下载.docx

1、4在市县申报（请）用地和实际用地时间关系上，大部分为边用边报、先用后报或一直未报（合计为700多件），真正先报后用的为数不多（304件）。5在申报用地和批准用地时间关系上，审批时间偏长，尤其是单独选址项目用地，能够在半年内批复的仅占已申报件数的一成。6“未批先用”案件中用地批准时间集中在三、四季度，实际用地时间集中在二、三季度，两者时间段存在错位现象。7相当部分“未批先用”行为占用耕地，乃至基本农田；一小部分不符合土地利用总体规划，没有落实年度计划指标，也没有其他合法依据。这类案件与一般“未批先用”性质不同，应区别对待。二、“未批先用” 违规违法行为原因1人多地少的基本国情，经济高速发展的阶段

2、性特点，以及保护耕地的战略考虑，决定了建设用地的供求关系必然十分紧张。土地利用与管理制度安排不周，执行不力，极易引发违规违法用地行为。“未批先用”仅是其中表现方式之一。2土地法律法规和政策与经济发展在制度层面上的冲突，是引发“未批先用”等违规违法行为的一个深层次原因。一是现行财税体制和政绩考核指标刺激用地需求；二是地方政府对土地资源配置干预过多、力度过大，市场机制难以发挥作用；三是现行征地制度形成巨大的土地经济价值差，进一步刺激地方政府扩张建设用地的需求，以及用地单位多用土地和非法占用土地欲望；四是不明晰的农村集体土地产权为建设用地过度扩张打开了方便之门。3地方政府和政府官员传统理念和价值观念

3、中对法律的工具化倾向，以及急功近利和投机心态，是造成“未批先用”等违规违法行为的又一个不可忽视的深层次原因。“未批先用”与按规定办理手续相比，省时、省力、省钱。违法利益多，代价小，何乐而不为。4土地执法监察力度不够，部门联合执法机制不健全，部门监管政府更是力不从心；耕地保护责任制尚未形成共识，难以落实共同责任；土地违法案件中，决策者不承担责任，责任承担者不起决定作用。这一系列状况，或属于制度的先天不足，或属于执行过程的偏差和错位，既是“未批先用”等违规违法行为大量存在的体制性原因，又是其直接和具体的原因。5用地审批，主要是农转用和征收审批全过程，确实存在周期长、效率低的问题，直接导致部分用地项

4、目不得不“未批先用”，也引发部分项目以此为理由借机“未批先用”。一是程序复杂环节多。二是土地报批的要求越来越严，审查事项越来越多。三是土地报批业务没有办结时限承诺，加之审查内容、报批方式的不断调整，上报审批项目批准时限无法预期。6东北地区适宜开工时间与两级政府批准时间的季节错位，导致一部分用地项目“未批先用”。7土地储备制度不健全，储备资金不足，未能先行储备“圈内”近期建设用地和闲置土地，也是产生“未批先用”的一方面原因。三、解决“未批先用”问题的对策建议解决“未批先用”问题的思路和途径是：通过制度创新，加强依法行政，提高行政效能，实现包括土地资源保护与利用在内的经济社会又好又快发展。综合运用

5、法律、经济和行政手段，在使用行政手段时，要遵守法律法规，尊重经济规律；充分发挥市场对土地资源配置的基础性作用，是解决土地供需矛盾的根本；改进具体的管理办法和程序设计，以服务的理念进行管理，提高办事效率。（一）改革和完善相关制度的建议1明确土地承包经营权和宅基地使用权物权地位，实行按市场价征收制度，减少征地过程所承载的过多社会责任，提高征地效率。2建立土地发展权制度，细化并明确土地发展权收益归属和使用，减少因权利归属不明而引起的利益之争，从而抑制产生土地违法行为的经济诱因。3完善用地计划制度。把土地利用计划分配与土地利用和管理实绩相挂钩。将拟向地方下达的指标分成基本指标与浮动指标两部分，基本指标

6、相对固定，按年度循环使用，以解决年度计划下达滞后问题；浮动指标按国家计划相关程序办理。把土地供应计划的制定和执行纳入土地管理考核体系，倒逼地方政府加强土地供应规模、速度、区位、用途结构研究。4落实耕地保护共同责任。在项目酝酿之初，发改等部门与国土资源部门在政府协调下，建立信息互通制度，预防土地违法情况发生；项目用地发生违法现象，国土、规划等行政执法部门依法制止、查处；纪检监察和司法机关介入，加大处罚力度。将对地方政府的土地利用与管理评估或考核结果纳入地方党委政府政绩考核体系。（二）加强土地利用研究，转变管理思路的建议转变管理思路，变被动为主动，减少项目选址、申报盲目性。1加强用地供需分析和需求

7、预测，制定近期发展用地农转用、征收和供地预案。2加快土地利用总体规划修编，提高其科学性，及其与相关规划的协调力度；制定这一轮规划修编完成之前的过渡办法。3完善土地储备制度，多渠道融资，建立土地储备基金。（三）改进用地审批办法、提高审批效率的措施建议1简化审批环节。把用地预审、农转用和土地征收三个环节简化为“转用许可”和“征收”两个环节。严格区分“转用许可”和“征收”两种不同性质的行政行为，发挥各自的功用，提高审批效率。2优化各级政府审批事项和审查内容。国务院负责总量控制，基本农田、规模以上用地“转用许可”，国家级项目用地征收。省级政府负责其他用地“转用许可”，其他项目用地征收审批。凡属下级政府

8、、国土资源部门经审查确定真实性的内容，上级不再重复审查。3审批程序规范化，规定各环节、层次办结时限。以稳定的、规范化程序来保证效率，并鼓励更高效率。4加强供地规范化管理。供地计划批准后，在年初及时公开，真正强化市场竞争，提高市场配置资源的力度。适当压缩招拍挂公告时间，提高供地过程工作效率。5特殊项目适用特别审批程序。对于大型或特殊的重点项目，在用地项目完成立项，且资金落实后，经省级政府审查同意，作出承诺，上报申请先行用地，随后办理正式批地手续，土地督察部门对此进行跟踪督察，追究未兑现承诺者的相关责任。6精心设计，减少批准时间和适宜用地时间的错位现象。（四）增强法律意识、强化执法监察的建议1保持

9、舆论宣传和执法监察高压态势，提高全社会依法用地的法律意识。2加大行政处罚力度，对于收缴的罚款，至少上收一级，真正做到违法成本极大地高于守法成本。3完善动态巡查制度。4从体制和机制上解决部门联合执法问题，确保对土地违法行为的处罚落到实处，真正的责任人得到党纪政纪处理和法律制裁。国家土地督察沈阳局2007年下半年，国土资源部组织开展了声势浩大的全国土地执法百日行动（以下简称“百日行动”）。通过各地的自查清理，暴露出土地违规违法问题的严重性。在国家土地督察沈阳局督察范围内，各地相当程度地存在着“未批先用” 违规违法现象，是一种普遍性、倾向性问题。对于这一现象不能简单地归结为法律意识淡薄和执法不严，需

10、要进行全面、深入的调查研究，查找和分析各种主客观原因，进而提出制度改革和管理办法改进的建议。国家振兴东北老工业基地战略正在实施，东北各省市经济发展势头迅猛，建设任务繁重，一大批国家和省级重点建设项目需要实施。用地审批工作“既要对项目建设大力支持，又要严格执行政策，依法依规用地”。在维护国家法律的权威和尊严，确保落实耕地保护责任目标和有效实施土地宏观调控政策的前提下，保障其合理适度的建设用地规模与进度需求，支持、落实国家振兴东北老工业基地的战略决策。解决“未批先用”问题在东北地区具有迫切的现实需要。按照全国土地执法百日行动方案的要求，国家土地督察沈阳局决定开展“未批先用” 违规违法问题对策研究专

11、题调研，东北三省一市“百日行动”办公室配合进行。通过对“百日行动”清理出来的“未批先用”案件分类、梳理，实地调查，征求意见和座谈讨论，查找造成“未批先用”的主客观深层次和具体原因，提出解决问题的对策建议。城市批次建设用地未依法办理建设用地审批手续，先行征地、供地、施工建设的违规违法行为，以及单独选址建设项目未依法办理建设用地审批手续，擅自先行动工建设的行为，属于“未批先用” 违规违法行为。在东北三省一市，“百日行动”共清理出“以租代征”等三类重点违规违法案件1568件，涉及土地面积（包括“以租代征”租用面积、“违规建新区和扩区”圈占面积和“未批先用”占用面积）约14万亩，实际占用（使用）土地面

12、积128462亩。其中“未批先用” 违规违法案件1063件，占用面积112847亩。“未批先用”在三类违规违法案件中占重要地位，有着自身的表现、特点和规律。（一）东北地区“未批先用” 违规违法案件特点 1“未批先用”在三类重点违规违法案件中，数量最多、面积最大，占据突出位置。三省一市“未批先用”案件无论在数量，还是占用面积上，均占三类违规违法案件总量的60%以上，其中大连市“未批先用”占三类违规违法案件占（使）用面积的98%。大致上，三类案件中，“未批先用”占总件数的七成，占总占用面积的九成（见表1）。表1：三类案件和“未批先用”案件汇总表 单位：个，亩地区 三类违法违规案件 “未批先用”违法

13、违规案件 总件数 实际总占用面积 件数 占用面积辽宁 838 73256 513 64584 100% 100% 61% 88%大连 100 12192 82 11918 100% 100% 82% 98%吉林 472 20203 354 17741 100% 100% 75% 88%黑龙江 258 35003 196 30522 100% 100% 76% 87%合计 1568 128462 1063 112847 100% 100% 68% 88% 全国 100% 100% 35% 60%资料来源：三省百日行动上报数据，2008年1月汇报材料；国土资源报2008.1.30。东北三省（含大连

14、市，下同）“未批先用”的比例大大高于全国，成为区域性和区内普遍性、倾向性问题，解决“未批先用”，对于遏制东北地区土地违规违法现象具有至关重要作用。这也是选择“未批先用”问题进行调研的主要考虑。根据各省市三类违规违法案件汇总资料，东北三省全部40个下一级统计区域（单位）中，发生“未批先用”案件的有39个，“以租代征”案件的有32个。三省36个市（地、州）和大连市8个县（区、市）均不同程度存在“未批先用”现象。“未批先用”行为分布面广，但同时又相对集中，主要发生在各省的经济中心城市和高速发展地区（见表2）。表2：主要城市“未批先用”案件占全省比重与GDP比重和增速对比地区 案件比重 GDP总量比重

15、 GDP增速 件数 面积 2005年 2006年 2007年 2005年 2006年 2007年辽宁省 100% 100% 100% 100% 100% 12.3% 13.8% 15.8% 沈阳 25% 36% 26% 27% 28% 16.0% 16.5% 17.7% 大连 16% 18% 29% 28% 27% 14.2% 16.4% 17.0%吉林省 100% 100% 100% 100% 100% 12.0% 15.0% 16.0% 长春 26% 38% 46% 41% 41% 15.1% 17.3% 吉林 19% 34% 17% 17% 20% 14.4% 15.0% 38.3%黑龙

16、江省 100% 100% 100% 100% 100% 11.6% 12.0% 12.1% 哈尔滨 35% 67% 33% 34% 34% 14.1% 13.5% 13.5% 大庆 17% 12% 25% 26% 26% 10.0% 10.5% 10.6%说明：1.“案件比重”栏内“件数”指“未批先用”案件占全省比重，“面积”指“未批先用”占用面积占全省比重；2资料来源：各省百日行动上报数据，相关地区政府工作报告和经济社会统计公报。三省省会城市案件数量和占用面积均占全省总数四分之一以上，其中哈尔滨市案件数和占用面积分别占全省35%、67%，与其在本省的经济地位高度一致。表2中每省选取的两个城市

17、，其“未批先用”案件占用面积分别排在该省第一、二位，件数除大连（排第三位）外，同样分别为第一、二位，有意思的是，它们近三年的GDP总量在各省的位次也是第一、二位，GDP增速普遍高于所在省平均水平。沈大合计“未批先用”案件占用面积占全省比重为54%，沈大经济总量占全省比重大约为55%，同样的指标长吉为74%、60%，哈大为79%、60%。这些城市都是大家熟知的所在省经济重镇和热点地区，都是区域性经济中心。这种现象体现了“未批先用”行为与经济发展在统计上的高度相关，是否存在内在机制的联系，需要专门研究。3“未批先用”涉案项目大多关系到地区整体发展和长远发展，“因公”违法特征明显。应报国务院或省级政

18、府审批的单独选址项目，主要是基础设施和基础产业类项目，多为国家或省级重点，对地区经济发展承担着重要的支撑作用。此类项目在“未批先用”案件中件数不多，但占地面积大（占“未批先用”总面积69%）。三省应报国务院或省级政府审批的单独选址项目占地面积占“未批先用”总面积均在50%以上，辽、黑两省和大连市单独选址报国务院审批项目在“未批先用”涉及土地面积中占突出位置（比重为：63%、59%、60%）。在批次审批的城市、村镇建设用地中，也有一部分用于城乡基础设施等公益类项目。上述项目建设大部分由国家投资或国有企业投资，国家、地方和百姓获益，其“未批先用”具有明显的“政府主导”和“因公”特征。4在市县申报（

19、请）用地和实际用地时间关系上，大部分为边用边报、先用后报或一直未报，先报后用的为数不多。表3列出了三省一市不同报批方式的市县申报（请）用地和实际用地时间关系。表3：“未批先用”案件申报用地和实际用地时间关系个省份 报批方式 先报后用 边用边报 先用后报 未申报 件数 比例 件数 比例 件数 比例 件数 比例 批次 95 31% 64 21% 149 48% 0辽宁 单选报国 12 10% 81 65% 19 15% 12 10% 单选报省 3 4% 34 42% 7 9% 37 45%批次 109 43% 38 15% 18 7% 87 35%吉林 单选报国 7 50% 1 7% 2 14%

20、4 29% 单选报省 23 26% 12 13% 10 11% 44 50%批次 45 29% 27 18% 82 53% 0黑龙江单选报国 6 38% 4 25% 3 19% 3 19% 单选报省 4 21% 3 16% 4 21% 8 42%批次 6 8% 23 31% 45 61% 0大连 单选报国 1 33% 0 2 67% 0 单选报省 0 0 0 5 100%批次 249 35% 129 18% 249 35% 87 12%合计 单选报国 25 16% 86 56% 24 16% 19 12% 单选报省 30 16% 49 26% 21 11% 89 47%总计 304 29% 2

21、64 25% 294 28% 195 18%1. 统计样本中剔除了无法分类的数据； 2.“边用边报”指“申报时间”和“实际用地时间”年月相同或相邻，“未申报”指“统计表”中“申请（报）时间”栏填“未申请（报）”或未填内容；3.资料来源：根据各省市百日行动土地违法违规情况统计表整理。在304件先报后用案件中，用地在申报时间后间隔半年以上的有141 件（辽宁62件、吉林38件、黑龙江41件），占先报后用件数的46%，说明确实存在审批效率问题。但是，还有700多件属于边用边报、先用后报或一直未报的“未批先用”案件。可以看出，无论基于什么样的客观原因，开始就打算未批先用的现象不容忽视，此类现象更多存在

22、于应报国务院或省级政府审批的单独选址项目中（占到同类“未批先用”总件数的84%）。这表明，单靠提高审批效率，不能完全解决“未批先用”问题，造成“未批先用”现象大量存在，除审批效率之外，还另有原因。5在申报（请）用地和批准用地时间关系上，审批时间偏长，尤其是单独选址项目用地，能够在半年内批复的仅占已申报（请）用地件数的一成。根据各省市百日行动土地违法违规情况统计表和汇总表整理（见表3、表4）。三省共计692件批次报批的城市、村镇建设用地“未批先用”案件，未申报的87件（吉林87件）；208件虽申报但未获批准（该栏为空或“未批”，辽宁116件，吉林46件，黑龙江46件）；另有419件申报并获得批准

23、（辽宁192件，吉林119件，黑龙江108件），其中两个月内批复的不到一半，半年以上的占到四分之一，有从整体上进一步提高效率的潜力。160件报国务院审批单独选址项目，有19件未申报（辽宁12件，吉林4件，黑龙江3件），129件虽申报但未获批准（辽宁111件，吉林6件，黑龙江12件），另有6件申报并获得批准。这6个案件中，从申报到审批间隔在半年以上的5件，其中4件在一年以上。具体情况见表5。表4：“未批先用”案件从申报到批准时间间隔地区 报批方式 总件数 可 统 计 的 从 申 报 到 批 准 时 间 间 隔 2个月以下 3至6个月 6个月以上 小计 件数 比例 件数 比例 件数 比例 件数 比

24、例 批次 307 82 43% 75 39% 35 18% 192 100%辽宁 单选报国 128 0 0 1 100% 1 100% 单选报省 78 1 50% 0 1 50% 2 100% 批次 225 62 52% 29 24% 28 24% 119 100% 吉林 单选报国 16 1 25% 0 3 75% 4 100% 单选报省 113 5 17% 16 53% 9 30% 30 100% 批次 160 51 47% 25 23% 32 30% 108 100%黑龙江单选报国 16 0 0 1 100% 1 100% 单选报省 20 1 50% 1 50% 0 2 100% 批次 6

25、92 195 47% 129 31% 95 23% 419 100%合计 单选报国 160 1 17% 0 5 83% 6 100% 单选报省 211 7 21% 17 50% 10 29% 34 100%总计 1063 203 44% 146 32% 110 24% 459 100%1.可统计的样本为有申报和审批时间（年月），且审批在申报时间之后；2.资料来源：根据三省百日行动土地违法违规情况统计表、汇总表数据整理。211件应报省级政府审批的单独选址项目，有89件未申报（辽宁37件，吉林44件，黑龙江8件）；66件虽申报但没有取得批准文件（辽宁42件，吉林15件，黑龙江9件）；另有34件申报

26、并获得批准，其中从申报到批准时间两个月内的7件，三到六个月的17件，半年以上的10件。表5：已批准单选报国务院项目情况统计亩地区 项目 占地面积 申报时间 实际用地时间 批准时间 供地时间大连 金州区 疏港路项目 1674 2005.10 2006.5 2006.12黑龙江 500千伏冯大大庆市 哈送电工程 60 2006.4 2006.3 2007.4 2007.5吉林 城郊66千伏长春市 跃进变电所 5 2006.3 2006.5 2007.7吉林 50万变电站辽源市 扩建工程 32 2005.10 2006 2006.12吉林 66千伏梅山线辽源市 输变电工程 2 2005.3 2005

27、.9 2005.11吉林 220千伏梅山二辽源市 线输变电改造 6 2005.10 2005.12 2005.11相关地区百日行动土地违法违规情况统计表。以有限的数据对应报国务院和省级政府审批的单独选址项目进行比较，可以看出，未申报比例前者低（12%），后者高（42%）；已申报但未获批准的比例前者高（81%），后者低（31%）；获得批准的从申报到批准时间前者大大长于后者（用时半年以上前者占83%，后者占29%）。6“未批先用”案件中国务院和省级政府用地批准时间集中在三、四季度，实际用地时间集中在二、三季度，两者时间段存在错位现象。东北地区四季分明，冬季偏长，大部分地区最佳施工期只有半年左右，主

28、要是二、三季度，而最适宜的开工时间应在一季度末和二季度，以保证当年入冬前完成建筑主体结构。表6所示的960件“未批先用”案件实际用地时间季节分布也证明了这一点，实际用地时间在二、三季度的有763件，占总件数80%，其中，吉林省实际用地时间在二、三季度的占本省“未批先用”总件数近九成。表6：“未批先用”案件实际用地时间季节分布地区 实 际 用 地 时 间 一季度 二季度 三季度 四季度 小 计 件数 比例 件数 比例 件数 比例 件数 比例 件数 比例辽宁 50 11% 243 52% 98 21% 72 16% 463 100%吉林 13 4% 189 62% 79 26% 25 8% 306 100%黑龙江 28 15% 92 48% 62 32% 9 5% 191 100%合计 91 9% 524 55% 239 25% 106 11% 960 100%根据三省百日行动土地违法违规情况统计表数据整理。另一方面，国务院和省级政府用地批准时间主要集中在三、四季度，这两季度批准的件数大约占到批准总件数的八成