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1、河谷或河床后贮水而形成的湖泊，比如我国东北的五大连池的形成就是“此康熙五十八年事”：“墨尔根东南，一日地中忽出火，石块飞腾，声震四野，约数日火熄，其地遂呈池沼”。和水库不一样，堰塞湖由于没有人工泄洪设施，更容易发生崩决。1.2 灾害损失分析 汶川大地震中在青竹县形成的堰塞湖，位于青竹县城下游，暂不会危及整个县城的安危，但在堰塞湖之下，仍有7个乡镇，总人口近1.5万人。此外，下游的5万居民也可能受到波及。国家防汛抗旱指挥部在一份紧急通知书中也明确指出：随着水位不断壅高，以及后续可能余震的影响，堰塞湖随时可能垮塌崩决，对下游人员安全构成严重威胁。最近的一次崩决事件，发生在2000年的西藏波密县易贡

2、乡。因为巨大山体滑坡堵塞雅鲁藏布江而形成的堰塞湖，两个月后发生崩决，相当于雅鲁藏布江平均水量的特大洪水咆哮而下，沿岸40多年陆续建成的设施和建筑被悉数卷走，下游的印度甚至也受到威胁。所幸的是，在堰塞湖崩决之前，人员已被平安疏散。1.3 最后抉择 四川省国土省水电厅和国土资源厅的研究人员拟定出一份次生灾害应急报告，提交给四川省政府。在这份报告中，研究人员提出了具体的应急处置建议。例如，对一些堰塞湖的堰底进行人工开挖，以求得尽早泄水减轻可能的危险；对下游地区进行严密监测，做好预警，及时撤离人员。最终，何顺洪和同事们决定对堰塞湖采取“分级分量，逐步削落”的措施，即采取自然溢出与人工疏导相结合的方式，

3、实行分级消能。于此同时，指挥部也加紧组织撤离，将群众转移到“8.28”洪水线的地点，即2006年8月28日洪水达到的最高水位。由地方政府、警察、部队三方联合建立8个观察哨，也开始24小时值班，并每两小时回报一次。1.4 决策结果 2008年5月18日凌晨5时，水位不断上升的堰塞湖终于自然溢出，水头在一个小时后抵达了关庄镇。水势平稳，这意味着危险得到了初步缓解。2008年5月22日下午，温家宝乘直升机，专门查看了唐家山堰塞湖，并在国务院地震救灾会议上表示，目前最紧迫的任务就是消除34个堰塞湖的险情。中央财政拨付了2亿元专项资金用于堰塞湖抢险。2 重建行为空间 在这次应急次生灾害的过程中，广元市政

4、府的最后决策是采取自然溢出和人工疏导相结合的方式，实行分级消能。根据现有的治理堰塞湖的方案，广元市政府采取的可能决策是以下几种。（1）爆破泄洪 在随后2008年5月22日的一次紧急治理堰塞湖灾害中，绵竹市清平乡的小岗剑堰塞湖被成功爆破泄洪。地震后,汉旺镇以北20多公里的两山合拢,形成了绵延5公里长的堰塞湖。专家经过勘察认为一旦决堤,汉旺镇将遭受灭顶之灾,并发出了70小时内必须实施爆破泄洪的警告。2008年5月21日13时10分,武警官兵和设备成功空投至小岗剑,等候于此的空降兵某部和武警水电三中队官兵迅速进行爆破准备工作，装填了500公斤炸药,并于16时爆破成功。爆破泄洪一般是采用人工上堤坝装埋

5、炸药完成的，是及时解决堰塞湖危机的方案。爆破泄洪的决策是在最紧急情况下（下游城市将面临灭顶之灾）和人员情况已经被成功转移的前提下才实施的。绵竹市政府治理堰塞湖晚于广元市，并已经有了借鉴的经验，提早输送了下游群众，并且是下游的汉旺镇面临严重威胁情况下实施的。（2）安全排水渠 经过地质勘察及历史考证，四川堰塞湖的坝体相对比较坚固，在雨季来临之前，因为水量的未迅速增大，在下游人员转移相对困难及重建难度较大的情况下，为减小洪水对城镇的最小破坏，可以使用安全排水渠法。水深面高度敬界线的测定是该方案实施的最大变量。治理的原理是按照疏导水流，控制堰塞湖水位。安全排水渠法强调人力资源及主观能动性的投入，对湖水

6、自然溢出采取了严格控制，即“洪水是顺着人的思路被动流入下游”，而不是自然溢出。这种方法是解决分散、水位较低、流量较小的中小型堰塞湖和灾害晚期、重建工程开始的情况下所采用的决策。（3）固堤防坝 在勘测地址状况及未掌握下游人员疏散情况的决策背景下，决策者及提供报告的智囊团会先采用暂时的决策，而且在很多程度上，这种方法被认为是“非理性的”，因为这种方案决策更多是因为对下游人员、物资价值的感性估值后作出的判断。这种判断出于直观、预感、灵感、潜意识、情感等非理性因素。在人类的决策思维中非理性因素之所以完全必要, 人类的神经传递能力是有限的, 不可能在极短的时间内做出大量的推理分析。比如，在这次地震的多种

7、决策过程之中，很多政府领导回忆时常带有这样的情结：“我们应详信大自然让人可恶的一面，同样也应想到它也有可爱的一面，自然奇迹仍会给当地人民带来重生的幸福。想出一个科学治理和运用堰塞湖的一整套方案，让上亿元上百亿元的投资更能体现出人性化的一面。保存住由溃坝而造成的当地，国家级一、二、三级文物的损失。让自然灾害变成后来者一笔财福。而在当时的情况下，我真的不能预料当洪水下泄之时，下游会是怎样一个状况。”这种情感的反应，会在“数据模糊”的未明了情况下，尤其是对下游人员及建筑设施的人文关怀，而把上游源源不断流下的水流通过加高堰体，增固坝体周围等措施先缓一缓。我想这就需要灾害参数共享的网络建设。防止这种决策

8、造成的非理性后果，必须加强各部门之间信息的传达。3 决策合理性分析 地震中的决策，首先是管理决策, 是管理者在管理活动中的认识活动。从狭义的决策角度看, 广元市政府领导者根据对堰塞湖这一次生灾害的认识、判断，做出通过自然溢出和人工疏导相结合的方式，实行分级消能以解除堰塞湖崩决而造成重大人员伤亡和经济损失的决定，是领导者在观念中对即将形成的堰塞湖危害治理的目标、方法、手段、结果所做的超前设计和决定。决策是主体对客体的主观认识过程, 这个过程包括发现问题、确定目标、制定方案以及最后抉择。广元市政府的决策过程，即发现堰塞湖危机，确定疏导水流以解决“悬湖”，保障人员安全的目标，制定分级耗能等方案到最后

9、实施抢险阻断灾害链的决策，都能体现出决策的合理性之处，当然，也存在不足。决策合理性的内涵不单是对决策过程整体描述。在常识中 ，尤其是启蒙儿童、开化认识的科学认识中，“合理性”扩展到创造学、价值论、社会一文化学等多层面。在本文中, 更多的运用哲学中实践一认识结构模型来研究决策的合理性，而非经典决策理论中的其他参数。它的内涵包含以下四个方面：合乎思维的逻辑性、主体的目的性、客体的规律性和行为的技术性。首先, 任何思维和观念都是由概念、判断按照特定的结构方式而组成的系统, 在这个系统中, 各个命题之间相互蕴涵、相互融合, 从而构成了一个思想之所以是它自身而区别于其它思想的逻辑尺度。假如一个思想或观念

10、内部相互矛盾而不能融会贯通, 那么其中必定有假。因此, 思想或观念系统的无矛盾性就是它本身的真理性尺度。采用分级耗能的决策方案，这是一次代价巨大的逻辑推理活动。在堰塞湖危机形成之后，领导者首先必须进行认知的是堰塞湖的地理特征：成丛发生，具有明显的震群型特征；震情发展趋势较难判断，决策风险性高；人群心理损害特征明显，社会背景复杂。堰塞湖破坏机理是如下：堵塞物不是固定永远不变的，它们也会受冲刷、侵蚀、溶解、崩塌等等；一旦堵塞物被破坏，湖水便漫溢而出，倾泻而下，形成洪灾，极其危险；灾区形成的堰塞湖一旦决口后果严重；伴随次生灾害的不断,堰塞湖的水位可能会迅速上升,随时可发生重大洪灾；堰塞湖一旦决口会对

11、下游形成洪峰,破坏性不亚于灾害的破坏力。领导者在判断何种方法把湖水排空时，首先进行的是对堰塞湖的风险评估，对众多堰塞湖排一个顺序。明显的是，最危险的地方必须马上处理。评估堰塞湖风险就必须进行相关勘察，包括遥感勘察和野外勘察。关于这一点，在这次地震中充分运用了现代化的科技手段以帮助抢险和救灾。通过全面掌握堰塞湖特征包括数量分布，特别是堰塞湖的性质分析堰塞湖溃决的条件和溃决的风险。其中，联系到前文描述的非理性因素中的对下游城市破坏程度，即对水流的破坏等级的评估。非理性情感变成理性逻辑推理的第一步是，在分析水流对建筑物的破坏时，一般把破坏程度分为下面五个等级：（1）基本完好；（2）轻微破坏；（3）中

12、等破坏；（4）严重破坏；（5）毁坏。对5述五种破坏状态有明确的定义，宏观描述如下。（1）基本完好：建筑物承重构件完好，个别非承重构件有轻徽损坏。不需修理，可继续使用。（2） 轻微破坏：个别承重构件出现可见裂缝非承重构件有明显裂缝。不需修理或稍加修理即可继续使用。（3） 中等破坏：多数承重构件出现细徽裂缝，部分构件有明显裂缝，个别非承重构件破坏严重，需要一般修理。（4） 严重破坏：多数承重构件破坏较严重，或有局部倒塌，需要大修，个别建筑修复困难。（5）毁坏： 多数承重构件严重破坏。结构濒于崩溃或已倒毁，已无修复可能。广元市领导的智囊团根据堰塞湖周围的地质状况（专家多次乘直升机考察）估算采用爆破泄

13、洪的后果会引发更多泥石流和山体滑坡，造成巨大的损失，水流的破坏等级将达到严重破坏（未经过正规设计、空旷的砖结构和砂浆4号以下的砖结构是下游灾区的主要建筑物构造，抗水流冲击能力低，易损性指数0.30VID0.40），对下游还有很多乡镇的群众来不及转移，加上红光乡一代的山土在地震之后已经松动，这样的方案首先被排除掉了；而在局势危及的情况下，安全排水渠方案对坝体的硬度有了过高预期，固堤防坝法则更是消极至极之举。对较重要的决策一般要求拟定出两个以上的可行方案供对比选择，各个方案中要明确列出限制性因素（即对达到目标有妨碍的因素），方案中必须要有准确的定量分析和明确的定性说明，这是决策的关键步骤。我们可以

14、看到，这次决策过程参考了大量专家的建议。决策者在制定决策过程中必须注重的团体效应，这有利于决策的科学性、全面性和合理性。西蒙说过：“一个伟大的决策者，总是善于利用别人的信息。”决策过程的科学化，是决策合理性分析的最重要指标，因为合乎思维的逻辑性是科学的典型特征。同时，主体的目的性、客体的规律性和行为的技术性这三个之指标在决策过程的科学化中得到体现。这里所说的目标，是指一定环境和条件下，在预测的基础上，所希望达到的结果。广元市政府的决策，折射出目标管理的基本原则，即把目标按照等级划分，当然在救灾时间较短的过程中，目标的等级划分不会有很多层次，但是最终目标的完成需要子目标的达成，这跟教学设计中“I

15、nstructional Goal”和“Instructional Objective”的关系是一致的，“宏观”“抽象”“最终”的“目的”依赖于“具体”“可测量”的“目标”（Carneys approach ）。地震中下游居民转移是领导者的最终目标，围绕这一目标，智囊集团根据社会状况和自然环境进行可行性分析，确立子目标，比如细化到到每位村长打开广播的时间，转移过程中食物衣服的携带等等。客体的规律性则在前文中对堰塞湖的自然机理的描述可以体现。在这次地震过程中，行为的技术性则贯彻始终，从对堰塞湖的研究分析，搜集资料、拟定可行方案、选择最优化方案、贯彻实施和追踪检查，都体现了技术的操作性。尤其是极有

16、可能发生其他地质灾害的情况下，在决策付诸实施之后，要随时检查验证，按照决策的方案一步一步对比分析，对未能达到预定效果的项目要找出原因，并进行控制或修订。4 评价 四川大地震的次生灾害中，堰塞湖的威胁极为严重。从整个地震的过程描述及结果启示中，政府处理突发自然灾害的决策行为和未来城市应急体制都是未来国家轨道中的动力轴，国家发展需要在实践中形成政府决策模型。政府决策的含义是政府为了实现公共利益，保障公共权益，从实际出发，制定和抉择以及实施行动方案的全过程。对以记何顺为代表的广元市政府在这次应对堰塞湖灾害事件中的决策，在前一节的“合理性”分析中已有所阐述。现实是最大的评价：截止目前，广元市地震形成的

17、堰塞湖并未造成重大险情。但是，还是有一些值得推敲并能够完善的地方。首先是责任的不明确。地震中的每一个决策，是关系到灾区人民的根本利益，一有疏漏或失误，造成的后果是不堪设想的。我们能在新闻媒体中接收到某某地方官员因为决策失误而退出权利圈子的事。纵观我国的政府决策机制，责任不明确。一是政府内部权责模糊，决策出现了失误，应该向谁问责，是主管领导，还是分管领导，是决策领导还是执行领导，问责程度是否按权力的大小分配；上级问责下级，责任又如何界定，是故意，还是过失，由于政府决策责任的不明确，政府决策的责任难以确定。第二是决策程序不健全。一个完整的政府决策过程应该包括提出问题、确立决策目标、调查研究、提出草

18、案、方案优选、试行、反馈、修正和执行等环节。广元市政府的决策能较好地执行决策程序，但是在反馈环节仍有欠缺。决策反馈机制不灵敏。在决策试行和执行的过程中发现的问题，决策者不能及时通报并修正原有方案，甚至有决策、无反馈，造成了很多本可以避免的损失。智囊团对堰塞湖坝体的测定结果经历前后多次转换之后才到达决策者手中，如果决策者在一定期限中没有采用详细数据的报告而是脑子一拍，想了一个排水的方法，则后果不堪设想。第三是决策民主程度不高。决策民主化要求要广泛征求意见，听取各方面建议，使决策方案更完善；二是从利益角度来看，决策要从人民的利益出发，考虑大多数人的利益，协调各方面的利益要求，在实际工作中，一项决策

19、的制定、实施，最终是要涉及到人们的利益的，不同的人们对决策的制定和实施有不同的利益要求。要保证决策的正确性一个重要问题是决策要从大多数人的利益出发兼顾协调各方面的利益要求。在这次事件中，虽然有专家等的广泛参与，但毕竟少了听取当地人民群众的意见。虽然，当时情况危机，但是群众不只是作为官僚和文人决策时调用的简单人力资源而已，更需要的是民主的参与。小部分、单成分的小团体决策代替集体决策，民主就无从谈起。唐家山堰塞湖 唐家山堰塞湖形成过程1下面的卫星对比照片显示了北川附近的唐家山堰塞湖在地震后的形成过程。左图拍摄于2006年5月14日，右图拍摄于2008年5月22日。唐家山堰塞湖抢险大事记 2008年

20、5月27日上午，中共中央政治局委员、国务院副总理、国务院抗震救灾总指挥部副总指挥回良玉深入唐家山堰塞湖现场指导抢险。国务院抗震救灾总指挥部水利组组长、水利部部长、水利部抗震救灾指挥部总指挥陈雷在现场介绍唐家山堰塞湖应急抢险处置进展情况。2008年5月27日下午，水利部陈雷部长主持会议，召集武警水电部队、成都军区、绵阳市委市政府和有关部门、省水利厅等有关部门的负责同志，研究唐家山堰塞坝施工、后勤保障、预测预警、人员转移、错峰调度等有关事宜，提出了明确要求。水利部刘宁总工程师随后在施工现场主持召开会议，与武警水电部队进一步研究完善具体施工方案，确定了“疏通引流，顺沟开槽，深挖控高，护坡填脚”的施工

21、方案，以加快进度，抢赶工期。2008年5月28日下午5时前线指挥部报告：当日共有作业面7个，其中上午机械开 5月22日唐家山形成堰塞湖2挖面3个，下午合并为2个，采石作业面3个，伐木作业面1个。截至16时，当日空运机械12台，（含自卸汽车一部），10吨油罐一个，汽油钻3台，发电机2台。当日共有重型机械39台。当日7时至16时，开挖土石方6000方，累计3.8万方，破大石200方。进口高程降为746米，出口降为745米，块石采集38方，机械伐木400棵，新建停机坪1个（600平米）。2008年5月28日下午6时坝前水位：729.185米；一共有6个工作面施工，其中开挖工作面3个，兵力631人，2

22、7日下午4点到28日晨7点，土石开挖1.95万方，累积5.75万方，凌晨开始大雨。进口平均高程745米，出口平均高程744米（遇较多破碎石）。2008年5月29日18：50唐家山堰塞湖抢险现场电话报道：截至当日16时，工程已投入46台施工设备，累计开挖土方量7.05万方。当日下游方向高程743米。当日有6罐煤油运到现场，每罐56吨，基本可以满足正常施工需要。至2008年5月30日7时，投入人员和施工官兵724人，施工机械46台。累计开挖土石方8.98万立方米，完成钢丝笼护坡380立方米，疏通道路17公里，平整场地4700平米。泄洪槽进口端高程降为741742米，出口端高程降为740741米高程

23、，中部高程降为743745米。2008年5月30日8时，唐家山堰塞湖坝前水位731.92米，比29日同期上涨1.97米。水面距坝顶20.08米，坝前水深64.55米，蓄水量1.733亿立方米，比29日增加1290万立方米。2008年5月30日上午8时许，国务院抗震救灾总指挥部水利组组长、水利部部长、水利部抗震救灾指挥部总指挥陈雷，水利部副部长、水利部抗震救灾前方领导小组组长矫勇，水利部抗震救灾前方领导小组副组长、长江委主任蔡其华等，再度率组进入唐家山堰塞湖应急处置工程现场指导工作，对施工组织、 人员撤退预案、开挖爆破方案等进行了现场一线会商。2008年5月30日，现场运进大批钢丝兜，固堤护脚工

24、作全面展开。地球物理勘测有关机构已经进入现场，对堰塞湖地理环境进行勘测， 对整体唐家山堰塞湖抢险工作做资料记录和科研考察3。2008年5月30日下午2时，投入施工人员724人，施工机械设备：反铲16台，推土机26台（其中3台待修），自卸车4台。完成土石方开挖累计达到10.2万方；累计钢丝笼护坡1500立方米，上游平均高程742米，中部高程743米，下游高程741米。截止2008年5月30日下午16时，累计完成土石方开挖11.05万方，铅丝笼护坡2900方，插筋265根，投入兵力619人。进口高程741.6米，出口高程740.5。反铲14台，推土机26台计，汽车4部。累运送食品12.5吨，饮料1

25、6.68吨，最高兵力680人，炸药10.8吨，柴油69吨，汽油0.7吨，铅丝笼4吨，帐篷45顶。从2008年5月30日16时至31日7时，完成开挖土石方1.3万方，累计完成12.35万方；铅丝笼护坡750立方米，累计完成3650立方米。投入607人，反铲14台，推土机26（6台维修），车4台。泄流槽进口高程降至741米，出口高程降至739米。30日傍晚，唐家山堰塞湖应急处置工程中的钢丝笼围堰已经全部完成。截至2008年5月31日8时，水位已达733.42米，比30日上涨1.5米。水面距泄洪进口端7.58米，坝前水深66.05米，蓄水1.834亿立方米。受上游降水影响，入湖水量持续增加，比200

26、8年5月30日增加1010多万立方米。2008年5月31日8:20，部分完成工作任务的武警水电部队官兵已经开始撤离施工现场，机械化施工仍然在有条不紊进行，现场施工进展顺利，工程进度较昨晚有明显进展。唐家山堰塞湖应急处置全面展开32008年5月31日上午水利部抗震救灾前方领导小组组长、水利部副部长矫勇来到唐家山堰塞湖抢险施工现场，检查工程进展情况，部署落实准备撤离等工作，强调在突击开挖的同时，务必周密做好撤离方案和现场观测方案,确保撤离、留守人员安全，确保及时发送水位、水量及溢流槽和堰体变化情况。2008年5月31日，为采集唐家山堰塞湖水情信息，尤其是实现过流后的信息，唐家山地区目前新设立四个观

27、测点。由四川省水文局实施的四套宽带无线视频实时信息采集系统正在安装调试。该系统的特点是实现实时视频传输，从不同位置、角度对唐家山堰塞湖泄流后的流量、堰体状况即时予以记录并传输，以供分析备案。截至2008年5月31日16时，唐家山堰塞湖水位高程733.88米，比2008年5月29日上涨1. 41米。目前水面距原垭口处坝顶18.20米，坝前水深66.56米，蓄水量1.868亿立方米，比30日同期增加940万立方米。2008年5月31日17时许，国务院抗震救灾总指挥部水利组组长、水利部部长、水利部抗震救灾指挥部总指挥陈雷，水利部抗震救灾指挥部前方领导小组组长、水利部副部长矫勇一行，又一次飞抵唐家山堰

28、塞湖应急排险施工现场，检查排险施工进展情况和人员撤离后期保障工作。陈雷、矫勇一行沿着正在施工中的泄流槽，从堰体下游一直检查到上游，对堰体泄流槽进、出口水位高程，泄流槽开挖程 堰塞湖水位降至720米以下4度和油料供给、排险人员安全转移方案落实等情况逐一询问。检查完施工现场后，陈雷强调要利用最后有限的时间抢进度、保质量，在确保如期完成排险任务的基础上，尽快落实现场施工人员安全撤离方案，确保武警水电官兵和水利专家的安全撤离。并要求做好后期保障工作，做好堰塞湖水位、水文监测和堰体的安全监测工作。唐家山堰塞湖应急排险施工已经基本完成原定高方案目标任务。为更大程度地降低堰塞湖水位，确保下游人民群众的生命安

29、全，武警水电部队还将加紧施工到6月1日零点。2008年5月31日22时，唐家山应急疏通工程建设任务完成。共完成土石方开挖13.55万方，钢丝笼护坡4200方，道路疏通17公里，场地平整140方，树木清障35000方。投入兵力1021人（前方621人后方400人），反铲14台，推土机26台（6台经常故障停滞），车4台（坏2台）。设备运行台班数752（一天三班）。泄流槽总长475米。进口段底高程740米，底宽大于7米，边坡1:1.5。中间段740米，底宽大于7米，边坡1:1.45。出口段739米，底宽大于10米，边坡1:1.35。2008年6月1日上午10时，唐家山堰塞湖抢险指挥部召开紧急会商会。国务院抗震救灾总指挥部水利组组长、水利部部长、水利部抗震救灾指挥部总指挥陈雷，四川省省长、唐家山堰塞湖抢险指挥部指挥长蒋巨峰，水利部副部长、水利部抗震救灾指挥部前方领导小组组长矫勇，四川省人大副主任、四川水利抗震救灾指挥部指挥长郭永祥，武警水电部队指挥部主任李光强以及成都军区空军和绵阳、遂宁两市党政主要负责同志等出席会议。会议就唐家山堰塞湖应急排险施工完成原定高方案目标任