当事人假退行为的法律分析与规制研究Word格式文档下载.docx

1、多年的价格行政执法表明，责令退还多收价款程序在保护消费者和其他经营者合法权益、规范政府价格主管部门的执法行为方面起到了积极的作用，受到了社会广泛的肯定和好评。但是，价格违法行为的要素特征决定了价格违法行为的复杂性。一方面，某些价格违法行为的客体众多，如医疗服务价格、药品价格及其他公共服务价格等，这些价格行为的客体（消费者或被服务者、缴费人）成千上万；另一方面，价格违法行为的主体之间往往具有一定意义上的管理关系，如教育收费检查中学校与学生之间的关系就存在教学上的管理关系，这些因素的存在导致责令退还多收价款程序在实际执行中出现许多问题，其中最突出的是价格违法相对人即价格行政处罚通常所称的当事人为了

2、逃避法律责任或者由于其他原因而故意制造退还多收价款的假象（简称为当事人假退行为），以蒙蔽价格行政执法机关，达到继续侵害消费者或者其他经营者合法权益的目的，给价格行政执法机关人为制造障碍，干扰了价格行政执法的正常进行。因此，对当事人假退行为进行分析，指出这些行为的法律本质和应当承担的法律责任，并从立法和执法的多个角度对其进行规制，有助于价格行政执法机关正确实施责令退还多收价款程序，保护消费者和其他经营者的合法权益，维护价格法律法规的严肃性。 一、当前价格行政执法中当事人假退行为的主要表现形式价格违法相对人为了逃避法律责任，在制造假退资料的手段上费尽心思，当事人假退行为的表现形式也显得多种多样。根

3、据当事人假退行为的虚假程度及其本质，可以将其表现形式分为完全的当事人假退和不完全的当事人假退，下面分别加以介绍。（一）完全的当事人假退完全的当事人假退是指价格违法相对人并无退还多收价款的真实意图，也没有真正实施退还多收价款的程序，其所提供的有关退款资料全部是虚假的，其目的是试图让价格行政执法部门认为价格违法相对人已经完成退还多收价款程序，其违法所得已经全部或部分退还给被缴费人（消费者），行政执法部门应当按照有关规定给予价格违法相对人从轻或减轻处罚。完全的当事人假退在价格违法行为主体之间存在某种管理关系时发生的可能性更大，因为在这种情况下，价格违法相对人具有制造虚假退款资料的方便条件，且所提供的

4、虚假退款资料足以乱真。例如在教育收费违法案件的查处过程中，价格行政执法部门根据查证的违法事实，依照程序规定向学校下达“责令退还多收价款通知书”，责令学校在限期内向学生或家长退还违反价格政策规定多收的有关费用，学校也按期向物价部门报送“退费清册”、退费结果“说明”等材料，而当物价主管部门审核“退费清册”时，也很难发现问题：“退费清册”有每个学生或家长的亲笔签名。但问题恰恰出在这个“亲笔签名”上。某些学校按照价格行政执法部门下达“责令退还多收价款通知书”中所列的应退费的班级、人数、应退费用项目、每人退费金额、总额等，编造所谓的“退费清册”。由于学校与学生之间存在非法律意义上的不平等关系，代表学校利

5、益的老师随意编造一个理由要学生在“清册”上签名，学生不敢不签，老师与学生立下“君子协定”，学生守口如瓶，如果不通过严格缜密的核查，价格行政执法部门很难核出“退费清册”背后的真相。（二）不完全的当事人假退不完全的当事人假退是指价格违法相对人实施了退还多收价款的程序，其所提供的有关退款资料也是真实的，从表面上看符合价格行政执法机关有关退还多收价款的要求，但是价格违法相对人利用其所掌握的资源，在退还多收价款程序之外做文章，以达到继续侵害消费者或其他经营者合法权益的目的，由于价格违法相对人具有实施退还多收价款程序的表象而无退还多收价款的实质，因此称为不完全的当事人假退。不完全的当事人假退由于其具有与正

6、常退还多收价款程序完全相同的表现形式，因而与完全的当事人假退相比，具有更强的隐蔽性，对价格行政执法的干扰也更严重。不完全的当事人假退按照其具体表现形式又可以分为以下两种。1、明退暗不退明退暗不退是指价格违法相对人为了应付价格行政执法机关的责令退还多收价款程序，通过正常程序将多收价款退还给消费者，然后通过其他种种手段将退还的多收价款再收回来，以达到既逃避承担法律责任，又继续侵害消费者或其他经营者合法权益的目的。再以某些教育收费违法案件的查处为例，价格行政执法部门根据查证的违法事实，下达“责令退还多收价款通知书”之后，学校按照价格行政执法机关的要求造册制表，确实将多收的某项违法收入退还给了学生或家

7、长，并取得真实的签名。至此，价格行政执法机关的有关要求当事人退还多收价款的行政措施似乎完全得到落实。但其实不然。某些学校正是在“真实地”退还已被查实的多收价款的同时，又编造某种理由，以“捐资”、“捐助”的名义再次在“自愿”捐资、捐助的花名册上要求学生或家长签名，使违法多收费变成了合法的“捐资”、“捐助”款了。2、将多收价款作为抵扣款或预交款。将多收价款作为抵扣款或预交款是指价格违法相对人按照价格行政执法机关有关责令退还多收价款的程序要求制作相应的退款清册，也表示要把多收的价款退还给消费者，但在退款时将多收价款作为抵扣款或有关费用的预交款，而用这些款项的收据抵冲。这种当事人假退的形式在教育收费违

8、法案件的查处中同样有所发生。一些学校为了扩大办学规模而加大基建投入，但由于财政拨款资金的不足，学校就开始在学生身上打主意，采用各种名目乱收费，当乱收费行为被价格行政执法机关在检查中发现时，这些学校已经没有足够的资金退还给学生，因此采用这种变通的手法。将多收价款作为抵扣款或预交款作为一种不完全的当事人假退行为，虽然不符合价格行政执法机关有关退还多收价款程序的初衷，但考虑到价格行政执法机关的实际执法效果和当事人的客观情况，其对价格行政执法程序和社会的危害性相对于其他形式的当事人假退行为要小。二、当前价格行政执法机关处理当事人假退行为存在的问题由于价格行政执法的责令退还多收价款程序中存在当事人假退的

9、现象，因此价格行政执法机关应当采取相应的措施应对，但从价格行政执法实践中看，当前价格行政执法机关在应对当事人假退时存在一些问题，具体表现为：（一）当事人假退行为的核实难度较大 从对当事人假退行为的表现形式的分析可知，价格监督检查实际上是价格行政执法机关与价格违法相对人之间的博弈，检查与反检查是一对矛盾。我们必须清醒地认识到，价格违法相对人在决定假退时，必然会费尽心思采取一切反检查手段来应付价格行政执法机关对退款情况的核实，如制作足以乱真的退款清册、与退款对象订立攻守联盟等，千方百计阻扰价格行政执法机关核查退款的真相，使当事人假退行为的核实难度加大，如果价格行政执法人员缺乏清醒的意识和足够的责任

10、心，只是将退款核实程序泛泛走过场的话，将很难获得退款的真实情况。（二）法律法规对当事人假退行为的处罚规定不完善我们知道，对于完全的当事人假退，价格违法相对人所提供的退费清册等退款资料不是价格行政执法机关所要求的真正意义上的清退资料，属于提供虚假资料的一种表现形式。价格法第四十四条规定，拒绝按照规定提供监督检查所需资料或者提供虚假资料的，责令改正，予以警告；逾期不改正的，可以处以罚款。价格违法行为行政处罚规定第十二条对此进行了细化，拒绝提供价格监督检查所需资料或者提供虚假资料的，责令改正，给予警告；逾期不改正的，可以处5万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予纪律处分。但从有关

11、释义中可知，这两条是针对在价格监督检查调查取证过程中当事人提供虚假资料的行为进行规制的，对在价格监督检查调查取证过程之外当事人提供虚假资料的行为能否适用，价格法律法规尚无明确的规定。而我们所指的当事人假退中的提供虚假资料是处在退还多收价款程序过程中，此时，调查取证阶段已经结束，进入后继处理阶段，如果没有价格法律法规或规范性文件的明确规定，而对当事人假退过程中提供虚假资料的行为适用上述两条进行处罚，则显得牵强。那么，对当事人假退行为是否适用有关从重处罚的规定呢？价格违法行为行政处罚规定第十五条规定，经营者有下列情形之一的，应当从重处罚：（一）价格违法行为严重或者社会影响较大的；（二）屡查屡犯的；

12、（三）伪造、涂改或者转移、销毁证据的；（四）转移与价格违法行为有关的资金或者商品的；（五）经营者拒不按照本规定第十四条第一款规定退还消费者或者其他经营者多付价款的；（六）应予从重处罚的其他价格违法行为。在这条规定中，第（五）项是指经营者对价格行政执法机关的责令退还多收价款通知书置之不理，没有任何退还多收价款的意思表示，当然也无假退的行为存在，显然，要适用这条规定，只能适用第（六）项兜底条款。而适用兜底条款对当事人假退行为进行从重处罚，则显得依据不甚明确，对当事人假退行为的打击力度也不够。三、当事人假退行为的法律分析当事人假退行为作为价格行政执法过程中出现的新现象、新问题，有其产生的深层次背景和

13、原因，对价格行政执法的正常进行也产生了一定的影响。作为价格行政管理相对人的一种行为，当事人假退必然具有一定的法律意义，因此，应当对其法律本质进行分析。（一）当事人假退行为的法理学分析 我们已经知道，价格法规定的责令退还多收价款程序，其本质不是一项行政处罚，在中华人民共和国行政处罚法所规定的行政处罚种类中并未包含在内，而是一项保证价格违法行为受害者的民事权利得到恢复的行政措施。当事人假退行为从其本质来看属于违反价格行政执法机关规定的行政措施的行为。对于价格管理相对人违反价格行政执法机关规定的行政措施的行为如何处理的问题，目前尚无统一明确的规定。但是从法律责任的角度来看，法律责任是指法律关系中的主

14、体由于违法行为而应当承担的强制性法律后果，它是拒绝履行法律义务的后果，通常表现为受到法律制裁。在责令退还多收价款程序中，价格法规定了价格违法相对人有将多收价款退还给消费者或其他经营者的义务，这种义务并不是所有价格管理相对人所共有的，而是由于价格管理相对人实施了价格违法行为，产生了多收价款而衍生的义务。一般来说，除非出现事实不能的情形，如旅游景点的消费对象来自五湖四海，无法全部退还多收价款，否则，价格违法相对人应当履行价格法规定的法律义务。当事人假退行为虽然没有拒绝履行法律义务的明显意思表示，但是却以实际行动变相拒绝履行法律义务，且其实施方式更加隐蔽，情节更加恶劣，对社会的危害性更大。因此，应当

15、承担相应的法律责任。（二）当事人假退行为的法经济学分析价格行政执法和其他政府行政管理活动一样，应当追求行政效率。行政效率是指行政法律制度要以尽可能小的经济耗费获取最大的社会和经济效益。公正和效率是市场经济条件下法律体系的两大价值目标，效率原则的提出导源于经济学方法对法律的渗透，揭示出法律内在的经济属性，行政主体实施任何行政行为，都必须作一定的成本效益分析，美国联邦第七上诉法院法官、芝加哥大学法学院高级讲师理查德a波斯纳指出，“效率表示使价值最大化的资源配置”，“可能造成行政机构低效率的两种途径是:具有与促进效率相反的目标;不论其目标是什么，它没有将其追求目标的成本最小化。”在美国刑事诉讼中广泛

16、运用的辩诉交易和查处价格卡特尔时实行的宽大政策，都是追求行政和司法效率、节约行政和司法资源的具体表现。在当前打造节约型、效能型政府的大背景下，价格法规定的责令退还多收价款程序，并没有简单地将价格违法相对人的多收价款没收上缴财政，而倾向于首先退还给消费者或其他经营者等价格违法行为受害者。因此，在公正和效率的平衡考量上，价格法实际上是倾向于追求公正的，而把效率放在了次要的位置。在这种执法理念的指引下，价格行政执法机关必然会对退款真实情况进行反复核查，以期实现公正的价值目标。当事人假退行为既没有使价格法追求公正的价值目标实现，也给价格行政执法人员核查退款真实情况设置了重重障碍，严重破坏了价格行政效率

17、、浪费了有限的价格行政资源。（三）当事人假退行为的法社会学分析价格行政执法的根本目的不是处罚，而是规范经营者的价格行为。价格法所具有的市场规制法特征，决定了其立法宗旨是根据一定的价值准则分配社会利益，确认和维护社会成员的权利、义务。其所规定的责令退还多收价款程序，就是为了防止和纠正社会利益在社会成员之间的不合理流动。而当事人假退行为的根本目的是为了破坏社会成员之间利益分配的平衡与和谐，且其无论是否得逞，都会对社会群体和个体产生一定的影响。我们知道，法律具有可预测性的特征，即依据作为社会规范的法律，人们可以预先估计到他们相互之间将如何行为。而当事人假退行为对处于与价格违法相对人相同地位的经营者，

18、则会发生法律可预测性作用的模糊与缺失。试想，对于同样收到责令退还多收价款通知书的经营者，是按照价格法律法规规定的程序退还多收价款？还是效仿当事人假退？如果价格行政执法机关对当事人假退行为缺乏打击力度，那么，这些经营者将无所适从。因此，应当从立法和执法的多个角度对当事人假退行为进行规制，以充分发挥价格法对社会群体和个体的积极指引作用，维护和保持社会利益分配的和谐与平衡。三、当事人假退行为对价格行政执法的危害前面已经对当事人假退行为进行了分类和法律分析，下面简要介绍当事人假退行为对价格行政执法的危害。（一）加大行政执法成本，干扰价格行政执法的正常秩序。责令退还多收价款程序，其本身是以关注民生、构建

19、和谐社会为指引的，其目的是为了保护消费者和其他经营者的合法民事权利得到保护和恢复。即使在该程序得到正常进行的情况下，与其他行政处罚程序相比，价格行政执法机关已经投入了相当的行政执法成本。当事人假退行为一方面使立法者设立该程序的目的落空，消费者和其他经营者等价格违法受害者的民事权利并没有得到应有的恢复，另一方面，价格行政执法机关在发现价格违法相对人有实施假退行为的可能时，为了核查退款的真实性，必须投入更多的执法成本，且是否发现当事人假退行为，对价格行政执法机关后继程序的影响较大。因此，当事人假退行为，加大了价格行政执法成本，干扰了价格行政执法的正常秩序。（二）增强价格违法相对人的侥幸心理，加大价

20、格行政执法难度。当事人实施假退的行为，是价格违法相对人应对价格行政执法机关责令退还多收价款程序的一种反检查的手段。可以想见，在众多的假退行为中，会有一些当事人最终得逞。在信息流动频繁、快速的当今时代，这些当事人假退成功的案例，会在同系统、同行业范围内广泛传播并引起效仿效应，增强价格违法相对人无论成功与否，都要试一试的侥幸心理，从而使得责令退还多收价款的正常程序被扭曲，价格行政执法机关疲与应对各种假退行为，价格行政执法的难度加大。（三）容易助长权力寻租现象，滋生腐败。美国明尼苏达大学教授安克鲁格指出：“权力寻租”是指政府的各级官员或企业的高层领导利用手中的权力，避开各种控制、法规、审查，从而达到

21、寻求或维护既得利益的一种活动。一方面，政府官员行使各种政府行为，对资源进行调控，此为权力；另一方面，政府官员本身又是经济角度的人，如果在客观上缺乏对政府官员的有效监督和管理，而在主观上政府官员缺乏职业道德和社会责任心，此时，缺乏约束的政府官员就渐渐丧失理性，利用政府赋予的权力换取金钱以满足个人私利，这就是所谓的“权力寻租”。当前价格行政执法的体制现状决定了价格行政执法受到了来自外部的种种压力，不排除一些缺乏职业道德和社会责任心的价格行政执法人员为了谋求自身利益或者在某些地方行政长官或部门的重重压力下，“不得已”而默许了当事人假退的行为。使得当事人假退成为价格违法相对人逃避法律责任的一条捷径，为

22、权力寻租搭建了平台，成为腐败滋生的温床。四、对当事人假退行为的法律规制建议（一）完善相关立法，明确当事人假退行为的法律责任。由于价格法将“责令退还”作为存在多收价款的价格违法行为处理的必经程序，使得这些案件的处置环节变得繁琐，处置周期加长，在价格行政执法实务界曾经引起一定的争议。2006年2月21日，价格违法行为行政处罚规定进行了第一次修订，明确了价格违法相对人在承担行政责任的同时所应当承担的民事责任，并将“经营者拒不按照本规定第十四条第一款规定退还消费者或者其他经营者多付价款的”增加为价格行政处罚从重情节的具体情形。这次修订，实际上表达了立法者坚持将责令退还多收价款程序作为处理某些价格违法行

23、为必经程序的信心和决心。这样，价格违法相对人在退还多收价款与否的问题上，存在着可能承担双重责任的风险，一方面，价格违法相对人不退还多收价款，则多收价款可能被价格行政机关没收上缴财政，另一方面，当价格违法行为受害者向其提出返还民事权利的主张时，还必须承担返还的民事责任，且如果拒不按照规定退还多付价款，还可能被从重处罚。我们认为，一项法律规定的出台，应当有相应的配套措施予以保障，价格违法行为行政处罚规定的这次修订，考虑到了价格违法相对人可能拒不按照规定退还多收价款的情形，却没有考虑到价格违法相对人可能实施的假退行为。因此，为了使价格行政执法机关处理当事人假退行为有明确的法律依据，应当在价格违法行为

24、行政处罚规定再次修订时或者采取规范性文件规定的方式，根据当事人假退行为的不同表现形式，明确对当事人假退行为的处罚方式和幅度，使责令退还多收价款程序的平稳有序进行得到应有的保障。（二）加大行政执法力度，严厉打击当事人假退的违法行为。为减少当事人假退行为对价格行政执法正常秩序的干扰，防止当事人假退行为继续损害消费者或其他经营者的合法权益，应当加大行政执法力度，严厉打击当事人假退的违法行为。在核查退还多收价款的真实性时，除了核查退款相对人签名是否真实外，主要通过调查价格违法相对人的资金流向来印证退款是否真实。因为，多收价款作为价格违法相对人一笔数额不菲的支出，应当在其财务支出中得到相应的反映，不少价

25、格违法相对人穷于制造虚假退款清册，却往往忽略了这一点。为防止退款相对人与价格违法相对人订立攻守联盟，对于接收退款数额较大的，还可以采取外围调查的方法，调查退款相对人的资金流向，看退款相对人是否真实存在这项收入。只有采取严格负责的态度，通过缜密细致的核查，才能充分掌握退还多收价款的真实情况。（三）充分灵活地运用执法手段，落实关注民生的价格法律法规。在市场经济条件下，对价格违法行为的查处是一个系统工程，单靠价格行政执法部门自身往往难以取得预期的效果，需要联合各有关方面的力量。在对当事人假退行为的处理上，要更密切地与纪检监察部门、组织人事部门配合，把对事的处理和对人的处理很好地结合起来，要充分发挥社

26、会监督的作用，对于教育收费等社会影响大的价格违法案件，可以在新闻媒介和有关主管部门的参与下，现场监督价格违法相对人退款，从根本上杜绝当事人假退行为发生的可能性，保证责令退还多收价款程序的顺利完成，切实保障关注民生的价格法律法规得到贯彻落实。总之，随着价格违法行为的隐蔽性、复杂性日渐增强，价格违法相对人实施的反检查手段也将日新月异。我们必须清醒地认识到，检查和反检查是一对相互联系的矛盾，价格行政执法人员应当加强学习与交流，内强素质、外树形象，研究新情况、解决新问题，充分行使价格法赋予我们的职责，为关注民生、构建和谐社会发挥价格行政执法应有的作用。参考文献：1、方建余，“责令退还多收价款”问题之我见，中国物价2006年第5期。2、梁柳源，“责令退还”泛谈，广西市场与价格2000年第9期。3、美理查德波斯纳:法律的经济分析，北京，中国大百科全书出版社，1997年版第15、795页。4、王芳，如何界定多收价款的应予退还、不应退还和不能退还，北京物价2001年第7期。5、张浩，对退还多收价款执行中问题的思考，北京物价2003年第6期。6、汪洋，价格监督检查实务，北京，中国物价出版社，2002年版第35页。