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1、郑秉文法国碎片化福利制度路径依赖历史文化与无奈选择概要郑秉文：法国“碎片化”福利制度路径依赖：历史文化与无奈选择） 在法国，罢工成风，数不胜数。最近的一次全国性大罢工发生在2007年11月1323日。这是法国近代史上大大小小的第n次全国性大罢工，工会、业主和政府三方是第n次坐下来谈判。这次全法大罢工的导火索与以前很多罢工一样，还是由法国社保制度改革引起的；但是结果却与以往大不一样：这次政府没有退让，而是工会妥协了，这样的结果在近十几年来的法国罢工记录里是几乎是首次，它引起全世界的关注。 一、导言：2007年11月大罢工的主要经过与结果 1.仅次于1995年法国铁路大罢工 2007年11月13日

2、，法国国铁公司（SNCF）7大工会（法国国铁公司总共有8个工会，只有1个即火车司机独立联合会宣布不参加罢工）正式宣布举行“无限期大罢工”，由此，铁路大罢工打响了全法公营部门大罢工的第一炮，随即巴黎公交公司（RATP）等立即群起响应，同声抗议社保制度改革。在这次大罢工期间，全法700个高速铁路(TGV) 班次只有90个正常运行；巴黎大区三分之二以上的地铁线路停止运行，快线地铁（RER）只有四分之一正常行驶；地面公交更加混乱，基本处于瘫痪状态，因为虽然正常行使的公共汽车大约60%，有轨电车大约75%，但周边公路车龙已超过200公里长，把巴黎包围得水泄不通。 法国人曾有戏言称法国是“春季工作、夏季度

3、假、秋季罢工、冬季过节”。2007年秋季注定又一次为这个戏言做了一个很好的注释。由于上台不久的雄心勃勃的萨科齐总统刚刚宣布社保改革方案，于是，早在10月18日酝酿已久的全法铁路大罢工就已如期举行，24小时大罢工造成法国铁路全线瘫痪；接着，10月28日航空公司举行24小时罢工，全法所有机场同时瘫痪，例如，巴黎奥尔利机场不得不准备4000多个房间来安置滞留的旅客。 如果说前两次罢工是“序幕”的话，那么，在这次罢工中11月1820日就是“高潮”。这次罢工的始作俑者是交通部门，但随着进程的推进，加入罢工行列的群体越来越多，人数最多时，法国电气公司（EDF）、法国煤气公司（GDF）、中小学、大学、医院、

4、邮政、消防队、税收、护士、电视台、芭蕾和歌剧演员、气象预报员、甚至印刷工人和香烟店工人等十几个行业也都走上街头举行游行示威。一时间，电台和电视节目的正常播出受到影响；不少中小学被迫停课，40的教师加入罢工行列，人数超过30万人；全法85所大学近半数发生罢课事件；印刷工人和送报工人罢工，导致看不到全国性报纸；许多演出被迫取消，等等。 据不完全统计，在巴黎、马赛、里昂、戛纳、南特、雷恩等城市游行队伍共148个。 2.在这次罢工中政府成为“赢家”的主要原因 虽然这次全法大罢工只持续了10天，于11月23日宣告结束，但是，十几年来，这大概是唯一的一次以工会妥协和失败而告终的全国性罢工事件。从1995年

5、秋季持续一个月的震惊世界的铁路大罢工，到2005年秋季令世人瞠目的青年骚乱和2006年春季历历在目的反对首次雇佣合同法的青年骚乱，每次都是政府被迫退让，几乎无一例外。例如，1995年朱佩政府提出的拯救社会保险制度改革“特殊退休制度”的改革计划遭到了铁路工人的强烈反对和200万民众激烈抗议，全国交通全部瘫痪，政府后来被迫撤销改革计划，朱佩后来被迫黯然辞职。 这次罢工政府获得成功，大约有以下一些因素发挥作用： 首先，广大市民成为罢工的实际受害者，甚至成为罢工的“人质”（萨科齐总统语）。根据法国财政部的统计，罢工每天给法国经济造成的损失达4亿欧元，巴黎市内的旅店预定取消量超过25，主要景点如艾菲尔铁

6、塔、凡尔赛宫、卢浮宫的门票销售大幅下降，饮食服务行业几乎遭受灭顶之灾，甚至业主们担心难以支付店面租金和服务员工资，饭店、咖啡店、网吧、健身房等都受到极大影响，例如加尼亚大歌剧院附近的一个咖啡馆雇主克雷兹说，“罢工以来，销售额大约损失了40-50%”。巴黎歌剧院取消了十几场演出，导致的直接经济损失为360万美元。 其次，罢工给民众生活带来很大的不便，市民产生厌倦情绪，甚至20日巴黎有上千人举行了反罢工的游行队伍，对铁路交通员工罢工表示出极大不满，民意逐渐倒向政府一侧，这是这次大罢工与1995年反对希拉克改革大罢工的一个最大区别。法国回声报民意调查显示，55%的法国民众反对罢工，法国自由报的民调结

7、果是59%民众支持政府进行社保改革，伊福普民调所（IFOP）测验中有62%受访者认为罢工是“没有道理”，1%未表态；英国独立报民调结果显示，超过70的法国人支持萨科齐政府的改革行为。 最后还有一个重要原因，即总统萨科齐刚柔结合，自始至终低调处理，这是十几年来法国最高层领导在罢工中很少采取的策略。萨科齐总统公开表态只有2次，一次是在铁路工人发动罢工数小时前，萨科齐重申将把经济改革政策“进行到底”，另一次是20日高调回应罢工浪潮，表示继续坚定不移地推行改革。除此之外，萨科齐再也没有发表什么言论，始终站在幕后，远离公众视线之外，把所有的“一线问题”都留给了内阁部长们和党内高官出面处理，他本人从不在晚

8、间电视和报纸上公开出头露面，这就为他最后出面收拾残局留下了空间，赢得了公众舆论。萨科齐对待罢工的态度意指坚定，毫不妥协，但却柔里透刚，有礼有利有节，例如，被誉为欧洲大学之母的法国第四大学即索邦大学历史学教授切旺蒂尔评论说，“政府的策略是非常明智的，它不是激烈批评人民说你们大家都太懒惰了，这说明萨科齐技高一筹，炉火纯青，我们甚至都为之感到震惊”。萨科齐总统的社会事务顾问苏比解释说，“对于社会事务，如果你要有效率并在谈判中取得优势并恰如其分的话，保持沉默有时比走向前台更好”。在萨科齐看来，如果他本人在罢工中高调亮相，势必会成为游行示威中的避雷针，在他看来，“这样的冲突对我来说，即没有赢家也没有输家

9、”。其实，舆论界认为，萨科齐本人并不是如此温和的性格，而是一个“硬汉”，这很可能与他的经历有关：2005年秋和2006年春在处理青年骚乱时他正是内政部长。 3. “特殊退休制度”改革首当其冲 几十年来，历届法国元首和政府都试图改革法国基本养老体制的“特殊退休制度”，但每次都遭到了工会的强烈反对，百般抵抗，都以政府的妥协为结果而使改革无疾而终。从参加罢工的人群来看，这次大罢工的特点有三：第一，参与罢工走向街头群体主要由两部分人组成，一部分是“特殊退休制度”覆盖的那些行业，另一部分是公务员。第二，“特殊退休制度”覆盖的运输工人是此次工潮的急先锋，但随后，这个特殊退休制度覆盖的其他所有行业都随之跟进

10、加入进来，几乎所有与这个“特殊退休制度”有关的行业和部门工会都纷纷递交了罢工通知，他们的目的只有一个即反对改革“特殊退休制度”。第三，包括其他公务员系统的所有潜在改革对象最后都卷入了罢工浪潮之中，虽然他们与“特殊退休制度”覆盖的群体的利益诉求有所不同，但是各路兵马齐上阵，最终也成为这次罢工的主力军之一，矛头直指公务员体制改革和国内改革计划，目的在于保护自身利益，免得殃及鱼池，这就导致罢工形势更加复杂化：诸潮合并，萨科齐面临着执政以来最大的社会压力和严峻考验。 可以说，十几年来法国社保改革的首要目标就是这个“特殊制度”，这个碎片是法国社保制度的一个软肋，是每届总统和总理改革的第一对象，是改革法国

11、基本养老制度的突破口。所以，虽然法国历次改革都屡改屡败，但又不可能绕开它，萨科奇在2007年11月12日罢工前夕赴柏林参加法德峰会时，德国总理默克尔都对改革这个“特殊制度”公开表示支持。 二、高度“碎片化”福利制度：安全网还是火药桶 1.法国福利制度高度碎片化：大碎片套小碎片 众所周知，法国作为老牌资本主义国家，现代福利制度是由几个世纪以前诞生的传统自发性行业和职业互助会改造过来的。经过1945-46年和1948年的改革，原本五花八门、支离破碎的福利制度逐渐形成了目前由四大制度构成的基本养老制度格局： 第一是“普通制度”，覆盖所有包括工业、商业、服务业等私人部门的工薪阶层；第二是“农业制度”，

12、覆盖所有农业经营者和农业工资收入劳动者；第三是“特殊制度”，主要覆盖公务员、职业军人、地方公共机构人员、法国铁路公司（国营）、电气煤气工作人员、矿工、海员等；第四是“自由职业制度”，覆盖所有自由职业者，如手工业者、企业家、自由工商户等。 在全法就业人口中，普通制度、农业制度、特殊制度、自由职业制度这4个制度的覆盖率分别是49.20%、11.65%、18.17%和20.98%。这四个“大碎片”是有许多“小碎片”构成，大碎片里面还套着小碎片，碎片里面还有碎片，比如，仅2007年11月这次引发全国大罢工的“特殊制度”来说，目前就包括11个“大制度”和9个“小制度”：11个大制度分别是国家公务员退休制

13、度、法国电气公司和煤气公司退休制度（EDF-GDF）、法国国铁公司退休制度（SNCF）、巴黎公交公司退休制度（RATP）、矿工退休制度、海员退休制度、神职人员与公证员退休制度、法兰西银行退休制度、地方公职人员退休制度、国营工人退休制度和军队退休制度；9个“小制度”分别是烟草业退休制度（SEITA）、歌剧与喜剧退休制度、剧院退休制度、储蓄所退休制度（包括十几个很小的特殊退休计划，比如军队储蓄制度，非职业消防队退休补偿制度等）、特殊行业退休金库制度（如印刷业、Hrault铁路、）、工伤事故基金、农业工伤基金、特殊地区集体制度（该制度包括80多个小的特殊退休计划，比如市镇退休金库、港口自治退休制度等

14、）和国民议会退休制度。 法国高度碎片化的福利制度现状令人眼花缭乱，以上仅是我从浩繁零散的资料中攫取而得，很不全面，就是法国学者也很难完全厘清，法国Metz大学讲师杜朗就断言说，就法国社保制度的碎片数量来说，“这个清单要远远比它还要长”。甚至有人说，确立碎片化福利制度的法国社会保障法第L711-1章和第R711-1章也没有完全囊括所有的多入牛毛的小制度。我多年前曾看过一份材料说，如果用“计划”来分类，法国的养老计划的数量多达1500多个。 2. “特殊制度”享有特殊待遇：碎片化福利待遇 不仅上述法国四个基本退休制度之间待遇水平不一致，而且，每个小制度和小计划之间都享有独特的福利特权和高度的自治权

15、，并且不同群体福利待遇之间存在相当的差距。这样，法国整体福利制度无论在行政和基金管理上，还是在福利待遇水平上，都呈现出一种高度碎片化的分离状态，尤其体现在“特殊制度”中。在这个制度中，国家公务员16万人、地方公务员55万、矿工40万、国铁公司33万、法国电气公司和煤气14万、司法人员4万、海员11万、银行1.5万，此外还有军人，等等。总体来说，与其他3个退休制度相比，“特殊制度”的特权体现在这样几个方面：缴费年限要少一些，退休年龄低一些，待遇水平要高一些等等。例如： 法国国铁公司（SNCF）员工达33万，是该制度中人数最多的行业。该公司员工养老缴费率只有7.5，比其他私人部门15低一倍，法定退

16、休年龄是55岁，但50岁退休时可领到75的退休金。高速列车驾驶员月收入较高，在30003400欧元之间，每周工作时间仅有20小时。 歌剧院有永久工作人员1680人，他们的退休制度制定于1698年的路易十六年代，规定154名芭蕾舞蹈演员在服务10年之后，最早可在40岁退休，最晚是42岁，其中歌咏队成员可在50岁退休。芭蕾演员的退休待遇与火车司机基本相同。 机场调度员每周只需工作24小时，法定退休年龄为57岁，此外还有2个月的带薪假期，每月薪水高达40008000欧元。 法国电力公司（EDF）根据1946年一项法律规定，任何员工只要曾经完成过一件艰苦的工作，就有权利在55岁退休，其“艰苦”的标准可

17、与公司协商决定，电力公司中一半多员工就是按照从事过“艰苦”工作的标准而提前退休的。每周只需工作32小时，每年可享受4个月的带薪假期。此外，法国电价昂贵是世界闻名的，但其员工用电只付正常电价的十分之一。 法兰西银行雇员的缴费率只是其他私营企业的一半，即只有7.5；生养3个子女的母亲工作15年就可退休；一般员工薪水比其他公共职能部门员工高出40，月均超过3100欧元。此外，在购买住房时，贷款可获得超低价的“友情利率（taux dami）”，并不用担心失业和裁员，在银行工作就相当于捧上了“金饭碗”。 公证人制度及其特权确立于圣路易时代，几百年来没有任何触动。例如，公证人总量严格控制在每1万居民左右一

18、个，全法共有8300名公证人，由于门槛太高，缺乏竞争，属高垄断性行业，房屋买卖等所有交易行为的法律文书均须由公证人签字，并按照标的价格抽取比例，所以2004年公证事务所纯收入高达23万欧元。 法国印刷行业被工会垄断，这也是历史传统的结果之一，因此该行业特权很多，尤其是所有日报印刷厂在录用工人时必须要由法国劳工总工会代为雇佣。多年来，印刷厂曾几次试图解除工会的这个特权，但都未成功，因为几乎所有印刷厂工人都加入了该工会。印刷工人薪水高于年轻的工程师，巴黎大区目前有2000名印刷工人，薪水在20005000欧元之间，每周工作2532个小时，每年享有9个半星期的带薪假期。 出租车司机行业也是高度垄断的

19、行业，1937年制定的法律至今有效，它规定全法出租车司机不能超过15200个，因此，进入这个行业难于登天，只有退休或是转行才能将执照转卖，或花高达15万欧元的天价购买，旅游城市例如威尼斯等地价格更高。于是，“执照出租”便司空见惯，承租的司机每月收入仅为10003000欧元，而执照租金则高达20006000欧元。 3.碎片化福利制度起源：路径依赖 与很多老牌资本主义国家一样，法国碎片化的福利制度历史悠久，源远流长，最早的可以追溯到路易十四时代。几百年以来，法国福利制度由这个起点开始，逐渐一个群体一个群体“贴上去”、一个项目一个项目“附加上去”，这种不得已而为之的“打补丁”办法最终形成了一种“碎片

20、化”状态，从而导致待遇高低不平，参差不齐，前后不一。历史悠久，既是积淀，也是包袱。行业和企业的福利互助制度的诞生，既为欧洲人带来福音，同时也形成了现在的麻烦。 法国最早的养老制度可以追溯到海员退休制度，它起源于1673年的路易十四年代，当时称之为“全国海员残疾保险机构”(ENIM, lEtablissement national des invalides de la marine)，并且没有覆盖全行业，保障项目当时只有养老金，带有“半购买”的性质，只是到1709年才逐渐扩大到全体海员。如果说法国“全国海员残疾保险机构” (ENIM)是法国现代“特殊制度”的“正式摇篮”的话，那么，在此之前还曾

21、有一些“非正式”的特殊照顾，其诞生的年代比它还要早，比如，1547年亨利二世(Henri II)在皇家诏书(dits royaux)中曾责令警察要照顾穷人；再比如，1604年5月14日亨利四世(Henri IV)曾对矿工给予过特殊的“皇家关照”等等。 法国公务人员养老制度也是如此，如前述，最远可以追溯到法国大革命时期，其法律依据是法国大革命时期的1790年8月3日和22日的立法。当时法国公务人员养老制度的覆盖率也非常小，缴费人数只有790人，并具有强烈的储蓄性质；后来，到19世纪初，其覆盖面开始逐渐扩大，逐渐形成了具有特殊利益的“特殊制度”一个主要部门；此后，这个享有特殊利益的“特殊制度”的基

22、本特征便被保留下来，一直到今天，如果说有什么变化的话，那就是“公务员部门”这个特殊制度逐渐扩张到其他部门，附加上来的不同群体越来越多，规模越来越大，势力越来越强，甚至战后以来还在不停地膨胀，例如，1958年10月4日宪法第34条将其他某些领域公务人员纳入进来，1964年12月26日立法将地方公务员和医院人员纳入进来。 法国1894年6月29日立法建立了矿工退休制度，对地下采掘工人实行预防性的强制参保制度。由于该法案在第一章做出了在工资总额中扣缴一定缴费比例的规定，第二章做出了医疗保险的规定，所以，这个制度的建立被后来社保专家和历史学家视为法国历史上现代社保制度的开端，它标志着公共权力对社会保障

23、领域的正式介入。 法国铁路工人的养老和医疗保险立法过程和历史与之相像，它于1855年的北方铁路公司、巴黎奥尔良西部铁路公司首先创立，随后，其他一些铁路公司便纷纷建立；半个世纪以后，1909年7月21日立法对这些不同的制度予以整合，强制性地建立了一个相对统一的铁路保险制度，1937年法国正式建立“法国国铁公司”（SNCF），这个特殊制度便保留下来。所以，可以说，矿工和铁路退休制度等许多“特殊退休制度”早在第一次世界大战之前就已存在并运行了几十年甚至上百年，例如，法兰西银行退休制度建立于1806年，法兰西大剧院退休制度建立于1812年，国家印刷业退休制度建立于1824年。 即使1945-1946年

24、改革确立现代法国社保制度之后，四大基本养老制度也是逐渐“附加”上去并最终形成了四足鼎立的格局，并且，有些保障项目是后来设立。例如，普通制度建立于第二次世界大战之后的1945年10月4日和19日的立法，它覆盖了所有的工商领域等私人部门；当时它并不包括独立职业者，例如个体商人、手工艺者、自由职业者等；为了将其覆盖进来，法国1950年建立了“自由职业保险制度”，1966年又在这个制度里加进了医疗保险的功能。 纵观世界各国福利制度发展史，他们几乎都走过了一条曲折攀升的道路。在组织形式上，福利制度的发展轨迹从低到高，其演进脉络是：家庭教会保险公司互助会社保金库互助性保险制度社会保险等；这种组织形式的所体

25、现的精神理念依次应该是：家庭团结宗教团结个人主义群体互助企业互助行业合作全国团结等；由此看出，福利制度的这个脉络大致经历了这样几个社会经济形态：自发经济私人自由经济社会自由经济现代市场经济等；在这个演进过程中，福利制度的覆盖面越来越大，并且逐渐从自愿型过渡到强制性的制度。 作为老牌资本主义国家，法国也不例外，经历了同样的演变道路。由此看出，福利模式的选择是一国的历史、文化、宗教、经济、民族性等许多因素综合影响的结果。 4.碎片化的一个致命问题：沉重的财政负担 法国的特殊退休制度是一个很“老”的制度，制度起源很“老”，已有几百年的历史，而且，人口也逐渐开始“老”起来，赡养率越来越高，财务难以为继

26、，例如，1999年法国电气煤气公司退休制度的缴费人数是15万人，而退休受益人数则高达14万人，几乎是一个养一个。为了维持特殊制度的财务平衡，保证养老金的足额发放，法国政府不得不从其他制度里“转移支付”。由于普通制度的人口刚刚建立几十年，人口相对比较年轻，1971年立法规定“普通制度”可以向法国国铁公司（SNCF）制度转移支付，1972年立法规定可以向矿山和海员制度转移。从此，“普通制度”向特殊制度转移支付便得以“合法化”。但是，从其他制度向特殊制度转移支付，不仅涉及到一个制度之间的公平问题，而且也是不可持续的，为此，中央政府不得不进行财政转移，以弥补缺口。巨大的财政压力是实实在在的，是逼迫法国

27、政府改革社保制度、尤其是改革特殊制度的重要动力。换言之，“老化”的人口的现状逐渐成为“古老”制度的一个挑战，或者说，老龄化的新法国与旧制度之间逐渐发生冲突。 法国老龄化在欧洲堪称首屈一指：法国5月22日发布的一份研究报告显示，2050年位于欧洲大陆的法国本土将拥有7000万人口，比2005年增加930万人口，其中超过三分之一人口年龄在60岁以上，而2005年只有五分之一；60岁以上人口与20至59岁人口的比率为7：10，是45岁人口同一比率的2倍。严峻的老龄化必将导致现收现付的养老制度不可持续。 法国养老制度财务不可持续的另一个重要原因是由碎片化导致的：不同碎片之间的待遇水平存在差距，具有攀高

28、的趋势，不可逆转。例如，“特殊制度”的缴费水平较低，待遇水平较高，长期以往，国家不堪重负，仅以“特殊制度”覆盖的国铁公司和电气煤气公司免缴费2.5年计算，法国政府每年就至少需要承担50亿欧元的财政开支，而现有110万名退休者领取养老金，缴费人数大约只有55万人。25年来“特殊制度”的预算从来就没有平衡过，它成了历届政府的一个财政包袱；据2008年3月刚刚公布的最新数据，仅普通制度2007年赤字就高达94亿欧元。法国政府提出的具体改革思路是将平均缴费年限37.5年提高到2012年的40年，与其他3个制度拉齐；目前实行缴费40年的制度从2009年开始每年延长一个季度，到2012年提高到41年，到2

29、020年提高到42年。到2007年10月4日，法国医疗保险制度已62岁。62年来，法国社会医疗疾病保险制度赤字高悬，2007年初已达到117亿欧元，面临空前严峻的局面。形势逆转发生在2000年1月1日实行的“全民医疗制度”（CMU）之后，而在此之前的1999年赤字仅为7亿欧元，次年实行“全民医疗制度”的第一年赤字就开始窜涨，到2004年竟达116亿。2006年法国国民保健开支总额达1983亿欧元，占GNP的11.1%，平均每个国民支出为3318欧元，在OECD成员国中排名第三。据2008年3月13日全国疾病保险基金会（CNAM）的一个报告，2007年法国普通社会保险的药品支出（不包括医院）是1

30、52亿欧元（全部保险险种总支出达200亿欧元），比2006年提高了4.8%。由于经费不足，医疗服务质量经常受到质疑，例如，2008年2月1日和2日法国LH2民意调查所通过电话随机向1056名15岁以上的法国人作出调查，其结果是：近56%的法国人认为法国卫生系统并不是所有居民都享受同样质量的治疗手段。 萨科奇当选总统后决心继承前几任政府改革措施，加大改革力度，采取开源节流措施，并于2007年10月国民议会通过了2008年社会保险机构筹资法案（PLFSS），加大了自付的定额范围和措施，例如患者每盒医药需自付至少50欧分，每次诊疗至少也需自付50欧分，医疗交通费需自付2欧元，等等；这些措施从2008

31、年开始实施，每年将减少8.5亿欧元的支出；对企业高管人员股权征税2.5%，这将为医保制度带来3亿欧元的收入。 如果考察法国社保制度的历史，福利支出和收入之间的比例将会是一条非常有意思的曲线。首先来看看在实际福利支出的比例。总的平均来看，1949-1994年间在全部福利支出（养老、医疗、生育和家庭津贴、失业和工伤等）中，雇主缴费平均大约占60%左右，雇员缴费占20%左右，其余20%来自国家的财政转移。这是一个大数。但具体来说，其发展趋势是雇主的缴费比例呈现出略微下降、雇员缴费比例略微上升、国家转移支付水平变化不大：1949年雇主缴费比例占63.70，一直下降到1994年的49.45%；雇员缴费占比则从15.78%一直上升到1994年的27.71%，其余的缺口由国家转移支付予以补贴，19