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1、 对于这样一些未来庞大的基础设施建设需要，资金从哪里来？大家开出的药方也是PPP，所以这两个模式，一个方面是从它有它的现实意义，另外一个方面也和我们最近国家领导人频繁出访，在国外受到的启示也有一些关系。比如说我们看到的材料上面就讲，就是说PPP，总理在出访的时候，特别在出访欧洲一些国家的时候，一些欧洲的领导人也频繁地向总理推荐PPP这种模式。所以PPP在中国现在之所以这么热，它的背景需求是这两个基本需求。大家最近也可以看到，在媒体上有很多关于PPP的报道，这些报道集中在两个方面：第一个就是某省，比如某省推出了多少万亿的PPP的项目，这个是大家经常看到的。 第二就是财政部门不断的发布关于PPP怎

2、么做的一些指导性和规范性的文件。所以这两者形成了以后，就在政府内部甚至在全社会内部都形成了一个关于PPP的热潮，所以各方面都想了解一下PPP到底是怎么回事。今天我们在两个小时左右的讲课当中，希望能够把这个问题跟大家汇报清楚。 我们汇报的内容分为两部分：第一部分是关于PPP的一些理论认识；第二部分是关于PPP的国内外实践。 一、PPP的理论认识 （一）PPP的概念 关于PPP的理论认识，一般来讲，就是现在我们对于理论方面的学习，看起来还是比较枯燥一点，但是我个人一直认为，如果没有比较好的理论认识的话，这个事情在实施过程中，很难做到始终不渝的方向正确。所以这一点很难。因此我们加强一些理论认识，对于

3、后来我们在做工作的时候，其实是很有好处。而且所有的理论有一个共同的特点，就是好的理论，一句话就讲清楚，用不着讲的特别复杂。可能一两句话就讲清楚了，你最后留下的可能就是一两句话，但是这一两句话呢，也很重要。 先让大家简单的看一下，关于PPP的概念。PPP的概念有很多国际组织，还有很多国家，还包括我们国家都给出了PPP的概念。不同的国际组织、不同的国家在阐述PPP的概念的时候，表述方法各不相同。这些具体的内容，我只给大家念一点，其它的时候，我们在PPT上浏览一下就行了。比如说联合国发展署对于PPP的解释是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，通过这种合作形式，合作

4、各方可以达到比预期单独行动更加有利的一个结果。这个是它给出的一个概念。这个概念当中，第一个涉及到PPP的主体，提到了三个：政府、企业、还有非营利性组织。非营利性组织，翻译成我们的话就是社会组织，换句话说，就是PPP它可能发生在政府、企业和社会组织这三者之间的任意两者、或者三者，既可以是三者形成的合作，也可以是他们当中的任意两个形成的合作。这个讲的是PPP的主体。 第二个来讲PPP它是基于某个项目而形成的，这个某个项目是个什么样的项目呢？简单的说就是一些公共服务和公共产品项目。PPP一定是基于某一个项目而存在的。后面我们会讲到一些PPP的案例，大家可以看到，里面有巨型PPP可以高达500亿，我们

5、也有一些比较小的项目，可能只有几千万。但是不管项目的大小，它一定是基于一个项目来形成的一个合作关系。 第三个它通过这种合作形式，从效果上来讲，就可以达到比单独一方更加有利的效果。比如简单的说三方合作，比如现在我们最看重PPP的什么功能呢？这当然是不完全正确的，比如我们看重社会资本的融资功能，我们看重分担政府财政负担的功能，这个功能当然是不全面的。但是我们可以明显的感觉到在面对这么庞大的城镇化建设需求的时候，我们如果能够把社会资本引进来，很显然，可以减轻政府负担，而且我们可以向社会公众提供他们所需要的公共产品和公共服务。所以这样的效果肯定是比较好的，比原来你单独去承担的时候，效果要好。下面我们还

6、会详细阐释。所以这是它给出的一个基本概念。 有了这个基本概念以后，大家再看，后面比如欧盟给的PPP的概念，它是公共部门和私人部门之间的合作关系，目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或者服务。这是它的一种解释。 另外我们给出了美国、加拿大、PPP国家委员会的解释。大家可以看到，这个解释我们详细地谈，但是基本上来讲，它有的解释是详细一点，有的解释稍微粗一点。但是不管怎么说，它的基本意思都是大致相同的。 我们国家在给出PPP的概念的时候，就对它进行了扩展，所以我们财政部给出的关于PPP的概念就非常长。这已经不是概念了，这实际上已经涉及到里边的一些具体内容了。这里边最大的变化是什么呢？就是我们

7、在PPP的合作主体上，给予了符合中国国情的改变。国外在讲到PPP的时候是讲到政府、企业和社会组织三者。我们讲到PPP的合作主体的时候，它是指政府与社会资本的合作。这个也就是PPP在翻译过来的时候，我们给它赋予了一个中国特色，而且大家更容易理解，准确的一个名字叫政府与社会资本合作。 PPP这三个字实际上是公共部门与私人部门合作伙伴关系的简称，就是三个英文单词的打头。以前在刚谈到PPP的时候，就是2014年刚谈到PPP的时候，大家更多的时候用的是公私合作，还有用了公私合营。所以这样的概念，中国人听起来不大舒服，公私合作。从我们的情感上面来讲听起来不是那么顺畅，公私合营，听起来有点像五六十年代搞的这

8、个事。所以后来经过反复磨合，提出了一个我们大家都觉得很乐于接受的表述，叫政府与社会资本合作。 这个社会资本指什么呢？其实说白了，也就是来自于民间。民间既可以来自于企业，也可以来自于社会组织。来自于企业的时候，既可以来自于国有企业，也可以来自于民营企业，我们再进一步地在资本上给它限定死，就是财政部的有关文件当中说的很清楚，社会资本是已经建立现代企业制度的境内外企业法人，但是不包括本级政府所属的融资平台和它所控股的国有企业。换句话说，在我们这儿，政府和社会资本进行合作的时候，你也可以和境内外的企业合作，可以和国有企业合作，也可以和民营企业合作。但是你不能和你自己的企业合作，你自己的投融资平台合作，

9、那不行。那你和你自己所控股的国有企业合作，那也不行。 所以说这个就根据我们国家这种特殊的需要，把社会资本作为一个限定，换句话说政府在开展PPP项目的时候，你不能自己跟自己合作。那个就是有其名无其实。就是你得把选择的面，拓展到在你所在的区域内和你隶属关系之外的一些企业，所以说这个就是我们进行了符合我们国家国情的一种改造。这是一个需要特别注意的，就是在我们国家提到了关于主体和表述方式上的一个改造。至于它的操作模式，后面我们要详细地谈到，在它的概念当中我们就不说了。所以这个概念当中，我们特别注意的就是到了中国以后，PPP模式，第一个换名了，叫做政府与社会资本合作，关于社会资本就是反正你不能跟自己的企

10、业合作，你可以和你自己之外的企业进行合作，就是简单的理解，就是这个意思。 楼部长也对于PPP做了一些概念性的解释。PPP在当前主要是指授予特许经营的问题。是关于授予特许经营权为特征，并且包括一些具体的模式，它主要是特别强调了特许经营方面的事情。 这些所有国内外的概念加起来，实际上在PPP概念当中包含一些核心要素，我们把它概括为四个方面： 第一个就是关于PPP的目的是提供公共产品或服务。换句话说是什么意思呢？就是PPP在中国提出是为解决我们当前城镇化建设过程当中，需要的庞大的基础设施建设而应时而生的。换句话说，PPP之所以出现，主要是政府有需要。这个情况还不止在中国，即使是在国外，在PPP刚出生

11、的时候，它也不是比如说为了政府、企业赚钱，它更多的目的也是为了更好的提供公共产品和公共服务。我们大家都知道，提供公共产品和公共服务是政府的天职，所以换句话说，PPP是为政府而生的。 这一块我在第一次讲话当中，我特别强调这一点。就是PPP它可以赚钱，也可以引入各式各样的社会资本。但是它的基本功能是服务于政府提供公共产品和公共服务，是为政府而生的，这个不仅在中国是这样，在国外也是这样。 所以说我们现在谈到PPP的时候，在使用PPP的时候，我们基本的初衷和出发点，是为了更好的提供公共产品和公共服务。在我们这儿特别是要提供相对数量比较充足的公共产品和公共服务。当然政府提供的公共产品和公共服务是全方位的

12、。既可以是比如涉及到特许经营的，比如说以后可能产生收入流的。比如说路桥建设、公用事业。同时它还可能涉及到一些未来没有收入流，完全是政府应该出钱承担的公共产品。比如我们的义务教育，还有我们的社会保障。这说起来都是公共产品，这些东西能不能够使用PPP呢？严格的说是可以的。 但是在现阶段不行，在我们国家现阶段，我们基本上是限定在未来可以产生收入流的公共产品和公共服务。换句话说就是具备收费条件的一些准公共产品。所以说我们有时候会接触一些地方基层的财政部门的同志，他们经常讲PPP好啊，有了PPP以后，我们好多事情就可以交给社会去办了。比如说有同志就跟我提到，比如说绿化、街道的维护，这些可不可以PPP？还

13、有的同志说，义务教育我们那儿有几个学校，我们负担很重，能不能PPP？其实严格的说，这里边可以使用一些局部的PPP模式，但是为了不使大家对这个事情有所误导，所以我们现在对他们的回答，一般都是这些领域，现在不适合PPP。PPP在现阶段比较适合的领域，就是未来有收入流、会产生收入的一些项目。这是第一个要说明的意思。 第二个意思，就是PPP的核心是合作，我们刚才说，在国外叫公私合作，在国内叫政府与社会资本合作。不管在国内和国外，都强调合作二字，那什么叫合作？合作就是平等、合作就是权责对等、合作就是双方之间的利益共享、风险共担。换句话说就是在政府和合作的对象之间，大家是一种平等的关系。这个话说起来容易，

14、但是做起来是非常困难的，因为总体来讲我们是管理型政府，总体来讲我们的政府官员是高于其它社会主体的一种存在。所以说在和社会资本谈合作的时候，我们政府官员是有严重不适应的情况。特别是在基层这种情况是很普遍的。所以说在第二个谈到的是合作，要强调的是一种合作关系。 第三个叫合作利益共享。我们现在PPP项目主要是适用于未来具备收费条件的一些准公共产品。所以这些准公共产品未来是可以收钱的。比如说修一座桥，它未来会产生通行费，这个通行费就是一笔巨大的利益。这个利益怎么在政府和企业之间共享？是通过一系列的合同，还有一些谈判进行约束。另外由于我们现在使用PPP方式去建设的这些项目，大多数是涉及到具有自然垄断性、

15、公益性。所以说政府在其中还要进行一种价格管控，这个后面我们会提到。这方面对于企业来讲，有的时候他要提出一些条件。这个条件如果不在前期的合同当中做很好的约束的话，很可能会造成这个项目建成以后，企业获得暴利的情况，这种情况是有的。获得了暴利以后，政府甚至就会面临着严重的公共压力。这个时候又会产生其它的一些问题。所以说利益是要共享，但是利益本身要设定区间，又要进行管控。所以这是它的第三个问题。 第四个特点是风险共担，PPP项目在特许经营上面，一般时间要长达25年左右，有的要长达二三十年的时间，这是正常的。因为特许经营，交通设施项目现在规定25年，而其他的有一些项目并不是这样规定的。所以我们现在已经接

16、触到有特许经营期长达50年的项目，在50年的过程当中，会发生很多的事情。在事情发生之前，未来在这么长的时间内，发生了各种各样的风险，这种风险怎样进行管控，在前期要做出很明确的规定。所以说PPP这个概念至少涉及到四个核心要素：第一个它要服务于提供产品和公共服务这样一个基本的目的；第二个它是政府和社会资本之间的一种平等合作；第三个利益问题；第四个风险分担问题。所以PPP涉及到这四个基本要素。不管国内外是什么样的概念，一定是涉及到这四个基本要素的。这是第一个我们想讲的意思。 （二）PPP的理论基础 第二个汇报的内容，实际上就是再深层次谈一谈为什么我们要PPP？这实际上是政府、市场和社会之间关系一种角

17、度的变化。大家都知道我们国家自改革开放以来，政府和市场的关系问题，就是一个纠缠到现在都说不清楚的命题。直到我们现在大家最熟悉的十八届三中全会，它的最高纲领也是更好地发挥市场配置资源的决定性作用，从而更好地发挥政府作用。核心还是政府和市场之间的关系。我们进行了简政放权的第三方评估，走了很多省，体现出来这些核心问题，真的还是政府和市场的关系没有理顺的问题。所以这个命题在我们这儿是一个到现在为止没有完全回答清楚，而且我个人认为，未来还要经过很长时间才能够在实践上完全把它分清楚的问题。 以前政府、市场之间的关系，我们注重两个词，一个叫做失灵，一个叫做替代。每个人都知道有市场失灵这个概念。市场失灵是什么

18、意思呢就是市场干不好，市场不能干，这是对的。市场干不好，市场不能干，怎么办呢？我们长期以来，不仅仅是在国内，包括国外在理论界也是这样一个趋势，就是市场干不好的，政府干。有一些人说政府干不好的，市场干呗。所以这当中是一个你不行，我来代替你的逻辑关系。我是关注市场它不能干，它哪些地方干不好？我关注的是这个点。然后我开出的药方，就是我引入另外一种机制来代替你，这种情况太多了。比如说我们计划经济体制不行，我们市场经济体制来代替。比如我们的医疗教育这样一些公共领域，我们以前说政府的体制有问题，然后我们引入市场体制。结果我们市场化过度，又有很多问题。所以我们以前的逻辑都是这样的，市场不行，政府替代；政府不

19、行，市场替代。 在西方国家后来还有一个在这个角度上面的延伸，就是政府干预、政府替代后面引出一个第三部门的问题，就是社会组织的问题。社会组织的问题提出以后有两个新概念：一个叫做政府失灵，政府失灵怎么办？一部分还给市场、一部分还给社会。后来有人还提这种概念，就说第三部门也会失灵。所以说基本上它的思想线索的链条，就是你不行然后我来代替你，就是这样一种概念。 这种概念有它的合理之处，但是现在我们面对的是一个复杂社会，复杂社会的问题就在于任何一种机制可能解决不了问题。它需要多种机制，多管齐下，在这种情况下，PPP实际上它是一种转换角度。就由以前我们看人家不行，现在我们看它行，看它能干什么事，然后它能干什

20、么事，我再把这个资源整合起来。所以在PPP的概念下，对于政府、市场和社会之间的关系，它的两组关键词都发生了变化。一个是由失灵到有效，就是以前我看它哪儿不行，现在我看它哪儿行。然后第二个是替代，你不行，我来代替。现在是我们大家一起来合作，我们大家合作。所以它基本的思维逻辑角度发生了变化。我们在理论上有很多阐释。 现在我们关注哪儿行，哪儿不行？总体来讲就这三种机制，人类社会的任何时候，只要结成政府，只要结成社会，这三种机制实际上都是存在的。只是在不同的国家、在不同的时间，有一些机制要强一些，有一些机制要弱一些。比如说美国，市场经济要强一些，在我们国家政府机制要强一些。比如说在现代，有一些西方发达国

21、家，它的第三部门的机制很强。在我们国家，第三部门的机制还比较弱。就是这三种机制。但是你回过头去看，在任何时候，这三种机制一定都是存在的，即使是在我们漫长的封建社会也是这样。 所以这三种机制，它能够同时存在，它有不可替代的功能。比如说我们大家熟悉的市场，市场最大的效果，虽然我们说它不行，比如说把市场机制引入到教育，教育出了问题；引入到医疗、医疗出了问题；引入到保障性住房，保障性住房出了问题。但是市场经济有有效的一面。这个有效的一面，我们从改革开放30年当中的体会太深了。它的有效一面是在于它的效益。无论怎么讲，市场经济的效率是政府无法比拟的。这一点是改革开放到了现在大家公认的东西了。 另外，市场在

22、创新方面，具有政府无法比拟的优势。创新的方向，创新的点突破，什么样的技术在社会上更切合社会的需要？对于这些问题，市场的敏感程度一定比政府高。另外，市场还是自愿的，市场是一种交易机制，它基本上要埋怨政府的地方就比较少。它是自愿选择的一种结果。所以说市场机制有它的独特性。在经济学上有一句话，就是市场经济不是最好的机制，但是它是人类社会到今天为止最不坏的一种制度。 所以这种是到现在为止最不坏的一种制度。当然它有它的问题了。但是问题不怕。所以这个地方的话，特别我们是看什么有效，在效率方面比较高、创新方面比较强，而且自愿选择无可抱怨，所以这个方面都是它的优势所在。 政府作为一种社会机制，它的作用更多的是

23、体现在第一个是强制性。出了一个政策以后，全社会必须执行，这是市场不可能做到的。另外它讲究公平。所以政府出政策的时候，要讲究平衡各个利益群体之间的冲突，要讲究公平。另外政府作为一种机制，它是针对绝大多数人的，表明任何一个政策，考虑的是大多数人的利益。特别是它的强制性，还有庞大的财力，还有组织资源的能力，这是市场机制不可比拟的。 作为社会组织的有效性也非常明显。我们把它总结为第一个具有公益性、第二个具有志愿性、第三个服务少数的特定群体。所以三个机制结合起来，你就可以看到，每一样机制都有长有短。但是它们三者当中，任何两个结合起来，都可以发挥比他们单独发挥作用时候更大的效果。所以实际上就是PPP之所以

24、要合作，提到在社会和政府之间要合作，核心的问题是在于各有各的优势。如果把优势组合起来。它就可以达到一种更加完美的效果。 当然我们大家知道，要组合一种机制的时候，那是非常困难的，后面有大量的工作要做。但是不管怎么说，我们现在在使用PPP的时候，我们现在更多的是要转换角度，考虑到社会资本能够做什么？哪些是他们的优势？哪些是他们的长处？然后考虑我们政府有一些什么样的优势？有一些什么样的长处？然后大家怎么结合？其实这个有点像挑对象，就是挑一个合适的，大家互相组合形成优势互补的情况。所以这是它的一个基本的东理论。 另外，和PPP相关的，还有一个理论基础是公共产品的多元化提供。以前有一段时间，公共产品和公

25、共服务是政府的天生职能。在有一段时间又发展成为政府的垄断性职能。就是这个事情只有我能干，不能你干。后来出现一个问题，就是花很多钱，但是公共效率提供比较低。后来我们也意识到公共产品在提供上面来讲，做了两个概念区分，一个叫做公共产品的提供，一个叫做公共产品的生产。生产这个事，可以交给别人去做，提供公共产品这个事是政府的事，所以把这个概念做了两层次的区分。区分了以后，然后整个公共产品的提供，整个的生产、组织、还有送达的空间就完全打开了。打开以后，大家就可以看到，在公共产品当中，我们也可以给它划分，要把权力做一个划分，有的是决策权，有的是执行权，有的是监督权。政府在其中要掌握的，主要是提供公共产品的决

26、策权。具体化是什么意思呢？具体化就是我们政府在制定公共政策上面的制定权，就是制定社会政策、制定公共政策的决策权一定是在政府。这是政府之所以为政府的特别功用。 但是具体怎么样去执行政策，具体怎么样去把政策落实，这个时候可以利用社会的力量，可以利用市场的力量。所以在它后来的执行和监督上面，都可以引入企业和社会组织的力量。这个是对这个事情做一些细分。实践当中有大量的例子，比如说以前的政府要提供公共产品，下面就是办一个机构，设一个人员。现在大家都不这么做了，现在大家或者向市场购买，或者采用公私合作方式。所以这实际上是公共产品的多元化提供问题。这当中，政府的角色由以前的亲自生产变为负责提供、负责送达、负

27、责制定政策，在公共管理上有一句话，叫做政府的角色从划桨到掌舵。以前亲自生产，现在制定政策，以前划船，现在掌舵，使我们这个大船，能够更好地回应公共需求，使我们这个社会能够运行得更平稳一些，前行得更远一些，是这么一个意思。这是它的第二个相关的理论基础。 （三）PPP：伟大的制度创新 在我们国家，关于PPP还有一些时代意义，这个时代意义就是有人把它总结为六个方面：第一个方面，当然它是现实的，可以缓解我们在城镇化和老龄化进程当中的财政支出压力。第二个是在公共服务当中形成一个1+1+1大于3的机制，就是合作产生的效益，我们可以简称合作力，这也是一种很伟大的力量。第三个是为企业市场主体打开生存和发展的空间

28、。这就是我们向民营企业、向社会资本开放原来由政府垄断性的、独占性的提供公共产品的领域。这可以使企业找到一个更大的生存和发展空间。 第四个是对接混合所有制，后边我们会谈到，PPP的基本组成模式是股份制，在政府和社会资本合作的模式下，它天然就是混合所有制。所以说政府出一部分，企业出一部分，以前我们知道有一些地方政府在吸引民资来参与政府的一些公共产品和公共服务上，提出民间资本可以来，但是不能控股，所以政府的控股比例一定要达到51%，民间资本最多只能达到49%。后来这一条也被否了。现在的基本想法是政府不能超过51，最多只能达到49，绝对不能达到51，要放弃政府在其中的控股权。所以PPP的模式天然就是一

29、个混合所有制的模式。 在这个混合所有制的模式下，就会再引出两条更深层次的意义，第一个是依法治国。因为在PPP的模式下，双方之间的权力、责任、义务是靠合同来规范的。如果说产生了纠纷，按照合同走法律程序，政府和企业是平等的民事主体关系。而不是以前管理者与被管理者之间的关系。所以说对政府，依法治国给出了实质性的约束条件。这是第五条。另外，还可以有一条，就是我们讲PPP在当前的现实意义当中，就是对冲经济下行压力。这个大家可以看到，PPP挂出了很多项目。有些地方几千亿、有的地方上万亿的PPP项目，说到底，是希望这些项目投下去以后能够稳住我们当前经济下行的态势，但目前效果不大好。但是从制度意义上来讲它是存在的。 所以从这个意义上来讲，现在有人把PPP总结出三个层次：第一个PPP是一种融资模式，但是它更是一种管理模式。后面我们会看到大量管理问题。第三个PPP是一种治理模式。因为在这样一个语境下，互相之间就是要形成政府、企业和社会资本之间平等合作的一种关系。这个就是治理，这个就是多元共治，这就是一种现实的治理环境。 所以PPP有三层含义：融资模式、管理模式和治理模式。之所以现在不论是理论界、还是实践界，对PPP给予非常高度的重视，是认识到了它在这个过程当中所蕴含的对于未来中华民族的巨大意义，对