论金融体制改革与中央银行立法.docx

1、论金融体制改革与中央银行立法论金融体制改革与中央银行立法 内容摘要：金融是市场经济国家宏观调控的重要工具，金融体制改革是我国经济体制改革的重要一环。目前我国金融体制改革面临三大任务，而成立健全中央银行宏观调控体系，增强对金融业的治理、监督与调控是其核心。为此，必需迅速地制定和公布中央银行法，就中央银行的性质与职能，中央银行在国民经济中的法律地位，中央银行的货币政策目标和工具，中央银行的组织体系、治理体制、职责权限，中央银行与政府、财政部门及其他部门的关系，中央银行与商业银行、政策性银行和其他金融机构之间的关系加以标准。关键词：中央银行中央银行法中央银行立法结构中央银行货币政策目标在我国经济由传

2、统的打算经济向社会主义市场经济过渡的进程中，宏观调控相当重要。深化改革，不仅包括深化企业改革，培育市场体系，也包括加速成立与之相适应的宏观调控体系，以增进国民经济持续、快速、健康进展。在市场经济国家，金融一直是国民经济宏观调控的强有力的工具。近些年来，鉴于金融改革事关全局，因此在改革中采取了十分审慎的态度，一些金融改革的方法并未触动深层次、带全然性的问题。金融改革进展缓慢，在某种程度上已经严峻滞后于经济体制改革，制约着经济体制改革的深化。在加速改革、加速进展呼声日高的今天，金融体制改革已不能再走一步看一步，规避难点，而必需确立整体设计，全面推动的改革目标。社会主义市场经济体制确立后，我国金融体

3、制改革面临三大任务：其一是成立健全中央银行宏观调控体系，增强对金融业的治理、监督与调控；其二是实行政策性金融与商业性金融分离，成立以国有商业银行为主体，多种金融机构并存、协作的金融组织体系；其三是成立标准有序、适度竞争、严格治理的金融市场体系。其中，首要的核心的任务是要成立和完善中央银行的宏观调控体系。为此，本文拟就金融体制改革与中央银行立法的几个问题作一简要论述。一、中央银行立法结构问题中央银行作为代表国家进行金融调控与治理的特殊金融机构，决定了中央银行立法不同于一般（商业）银行立法。中央银行是国家主管货币与信誉的金融机构，是货币发行银行和政府的银行。中央银行不以一般企事业单位为客户，而以其

4、他银行为客户，因其中央银行又称“银行的银行”。中央银行与商业银行及其他金融机构的关系，相当于政府主管部门与一般银行的关系。由于中央银行特殊的性质及其权利、义务、责任不同于一般银行，因此许多国家在银行立法时，将中央银行单独立法，称为中央银行法，其他银行立法称一般银行法。所谓中央银行法是调整中央银行的金融治理行为及由此而产生的金融治理关系的法律标准的总称。它是经济治理法和经济调控法，而非经济协作法。综观市场经济国家的中央银行法，一样立法结构要紧由以下内容组成：1.总那么。一样规定立法宗旨，中央银行所在地，中央银行分行体系、分行设立制度、撤销程序，中央银行资本来源及运用限制等。2.中央银行组织机构。

5、要紧包括：中央银行最高领导机构理事会或治理委员会的组成、人数、来源、任期；监事会的职权、违法情形的查处，行长或总裁的任期、任职条件、职责、行长缺席代理，中央银行下设的职能机构（如业务机构、发行机构、国库、金融研究机构、会计机构、稽核机构）及其职权范围等。3.中央银行业务。内容包括：治理政府部门、商业银行及其他金融机构和涉外金融机构的金融事务，货币发行职权、造币治理、货币单位体系及发行预备、发行数额按期公告、残币回收与兑换、旧币公告收兑，再贴现业务及其利率、期限治理，资金再融通业务，规定或指导银行利率、保管存款预备金并调整预备金率，公布市场业务操作，单据互换、银行清算、外汇生意、领导国库及发行金

6、融债券等。4.中央银行的预算和决算。中央银行每一会计年度开始前应编制预算，领导事会批准后执行。年度终了后，应作出决算报理事会审核。另外，还规定了银行会计各项目的提取比例及损益调整方式等。5.中央银行的法律责任。要紧规定中央银行及其人员在行使职权中，若是违背法律或有关规按时，应承担的法律后果。从法律责任主体看，分为中央银行的责任、要紧负责人的责任、直接责任人员的责任；从责任的性质来看，分为行政责任、刑事责任。上述可见，中央银行立法一样要确立：（1）中央银行的性质和职能；（2）中央银行在国民经济中的法律地位；（3）中央银行的货币政策工具、组织体系、治理体制、职责权限；（4）中央银行与政府、财政部门

7、及其他部门的关系；（5）中央银行与专业银行、商业银行和其他金融机构之间的关系。二、中央银行与政府的关系综观世界各国金融实践，尤其自第二次世界大战以来，中央银行与政府的关系一直是一国宏观经济治理中的一个不容轻忽的问题，中央银行的法律地位是不是独立亦导源于此。国家实现宏观经济目标，需要财政政策与货币政策配合利用，但中央银行担负的任务与工作偏重点并非必然在任何条件下、任何时期都同政府所担负的任务和工作重点相一致。因此就产生如何用立法来正确、合理、科学地和谐二者之间关系的问题。从中央银行学的角度来看，中央银行与政府的关系应遵循以下两个原那么：1.国家经济进展目标是中央银行活动的大体点。任何国家中央银行

8、的活动，都离不开该国经济、社会进展的总目标，不然，其活动就将失去最最少的支撑点。在中央银行制度的成立与进展进程中，已包括着这种关系。中央银行货币政策是实现国家进展目标的重要工具，国家干与和调剂经济，要通过货币发行量来实现。中央银行不以盈利为目的，对国家经济进展目标必需予以支持。不然，货币政策自行其事，足以阻碍国家经济目标的实现。正是基于这一点，因此各国中央银行立法要求中央银行制定和执行货币金融政策，不仅要考虑到自身担负的任务和承担的责任，而且要重视国家利益，尽可能与国家经济目标维持一致。2.中央银行货币政策要符合金融活动的客观规律。在具体制定实施货币政策、方法时，中央银行要充分考虑国家资源、社

9、会积存、货币信誉规律，不能一味地听命于政府，而应维持相对的独立性。因为政府与银行所担负的任务并非相同。政府是政治实体，偏重政治效益、社会效益，往往引发超经济行为；银行是经济实体，偏重于经济效益，必需按金融规律办事。中央银行在国家经济目标的指引下，通过货币政策及其方法维持相对独立，能对政府的超经济行为起到制约作用，割断国家财政与货币之间过份依托的弊病，避免在特定的政治需要和离开实际的打算条件下，不顾必要和可能，而捐躯货币政策，使其堕入短时间化的陷井，阻碍经济的久远进展，损害国计民生。（一）市场经济国家中央银行与政府关系的立法比较尽管存在上述两个大体原那么，但各国中央银行立法，根植于历史文化渊源和

10、经济、政治背景的不同，和对中央银行独立性程度明白得的不同，致使在处置中央银行与政府关系的立法做法上也就存在较大的不同。归纳起来，可分为三种类型：1.独立型。以美国、德国的中央银行为代表。此类中央银行一样都具有较高的法律地位、较强的独立性。在组织体系上直接对国会负责，独立于政府，政府不能对它直接发布命令，干与其货币政策行为。其人事、财务也与政府相对独立。如德意志联邦银行法第12条规定：“德意志联邦银行在行使本法授予的权利时，不受政府指令的干与。”又美国联邦储蓄法第10条第1款规定：美联储最高权利机构-理事会由七名理事组成，他们必需经参议院同意后，才由总统录用。其任期长达14年，每两年改换一名理事

11、。由于美国总统任期最长不超过两届（8年）；且二者起始期不同，因此，总统在任期内无法改换理事会的多数成员，从而也就保证了理事会不受党派和政治的阻碍，尽可能与行政当局维持相对独立性。2.半独立型。即名义上隶属于政府，但事实上具有相对独立性。如日本、英国的中央银行名义上均隶属财政部，但在实践运作进程中，由于政府权利行使的自我理性约束，和中央银行法对政府权利的限制（如按日本银行法规定，在日本银行决策机构中，日本政府部门大藏省、经济企划厅所派的两名代表无表决权），因此，在决定重大问题时，中央银行都维持了较大的独立性。3.依附型。如意大利、巴西的中央银行。按这种国家的中央银行法规定，中央银行不仅在法律上隶

12、属于政府，而且只能依照政府主管部门的指令来制定货币政策，采取重大金融方法那么必需经政府批准。关于中央银行作出的决议，当政府以为必要时，有权停止或推延中央银行决议的执行。 （二）我国中央银行与政府的关系目前，我国中央银行隶属于政府，独立性较弱。银行治理暂行条例第5条规定：“中国人民银行是国务院领导和治理全国金融事业的国家机关，是国家的中央银行”。由此可见，中央银行是被立法纳入国家行政机关的序列的。在组织机构设置，人事安排方面也深受政府部门的干与。如分支机构完全按行政治理区划设置，在中央银行的最高决策机构组成及议事规那么方面，规定其成员由中国人民银行的正副行长和少数顾问、专家和财政部的一名副部长、

13、国家计委的一名副主任、各专业银行行长、中国人民保险公司总领导组成。由中央银行行长担任理事长，而且从理事当选任副理事长，讨论问题不一致时，理事长有权裁决，重大问题请示国务院决定。据此不难看出，我国的中央银行过份地依存于政府。勿庸讳言，这种体制有其最大的优势，那确实是有利于保证中央银行的货币政策与政府的财政政策相统一、相衔接。可是，随着市场经济体制的成立和进展，这种体制的缺点便会日见明显。第一表现为中央银行不具有权威性，没有自主制定和执行货币政策独立的、超然的权利。长期以来，我国中央银行一直隶属于国务院，是国务院领导下分管国家金融事务的职能部门，与打算、财政部门的关系过于紧密，因此难以幸免受政府打

14、算的阻碍，也在必然程度上制约了中央银行依据市场走向独立、灵活地运用货币政策进行宏观调控。一般是政府及其职能部门乃至中央银行自身都以为中央银行应义不容辞地保打算、保财政，而不问其是不是科学。另外，货币发行权归政府，中央银行更多地是执行功能，货币政策的最高决策取决于政府的需要。结果，中央银行对政府的行为没有丝毫制约力，相反却受制于政府部门，极易致使经济秩序的混乱或经济萧条。因此，改革中央银行与政府部门的关系，确立中央银行独立、超然、权威的地位，使其货币政策能够取得真正独立，并以立法形式对相关制度予以确认，就具有十分重要的意义，它有利于形成中央银行对政府投资行为和财政政策的外部监管机制，并保证经济的

15、平稳进展。在具体的立法计谋上，咱们以为：（1）为确保中央银行宏观调控体系的独立性，在中央银行的决策机构和人员组成上，应规定其成员由中央银行行长、副行长、商业银行行长及少量专家、区域分行的行长和政策银行的行长组成。政府部门成员不得进入决策机构。但为增进财政政策和货币政策尽可能地衔接和统一，也为支持政府的宏观调控政策，可许诺政府派代表出席会议，陈述政府意见，但其本身不得享有表决权。总行行长宜由人大通过、由政府录用，重大决策采取投票表决方式。（2）明确规定中央银行与政府的资金往来关系，切实理顺中央银行与财政部、政府及其他经济主管部门之间的关系，使之相对独立开来。禁止政府向中央银行透支，限制政府向中央

16、银行的借款数额，以防发生财政发行。我国现行银行治理暂行条例对财政部向银行透支作出了明确的禁止性规定，但尚未提及借款的最高限额，因此在制定中央银行法时，有加以规定的必要。另外在改革中央银行与国家财政的资金关系的问题上，以下共识超级重要：（1）中央银行作为政府的银行或国家的银行指的是中央银行是国家金融事业的治理机构，代表国库收支，代表国家从事有关国际金融事务，而决非或要紧作为国家或政府的出纳，不科学、不顾社会经济后果地知足政府的各类资金需要。（2）中央银行应超脱于商业性经营活动，不经营任何以盈利为目的的金融业务。保证自身行为的标准化，对金融体系的监管才会切实实现。三、中央银行的组织体系按银行治理暂行条例的规定：“中国人民银行依照经济进展需要设置分支机构”。但在现实生活中却是按行政区划设置的。北京设总行，省、自治区、直辖市设