发展中国家为什么不要加入WTO政府采购协议 下文档格式.docx

1、而WTO协议的假定则相反：所有的经济活动都是同质的。发达国家为了推销其高技术产品和专利型产品而力争进入发展中国家的市场，作为回报，发达国家则允许发展中国家的纺织品和其他类似产品进入北方市场，也许正是在这种你来我往的讨价还价过程中，经济活动的同质性被表现得淋漓尽致。换句话说，WTO协议或多或少地假定静态的技术能力和贸易，收益来源于对这些能力的运用。因此，1994年WTO组织及其附属协议，如GATS（服务业贸易总协议）、TRIPS（与贸易有關的知识产权协议）、TRIMS（与贸易有關的投资措施协议）以及其他许多规范贸易、知识产权和投资的多边和双边协议的确立被许多非正统经济学家视为对发展中国家可利用的

2、政策空间的严重限制。正如韦德（Wade）简短指出的那样，这些国际规则“并不是要限制公司的选择，规则通常所指也正是如此；当然，它们是要限制发展中国家政府的选择，从而限制正在或者希望在这些国家从事经营活动的公司的选择”。然而，在很多情况下，双边贸易协议在知识产权规则、贸易自由化措施和投资要求等方面的规定要比各种WTO协议严格得多，研究人员对这一点已经形成高度一致的认识。然而一些研究人员认为WTO协议是不对称的（“发展中国家的权利和发达国家的义务都得不到强制执行”），其他研究者坚持认为发展中国家实际上应当在WTO内保持合作，以努力迫使发达国家遵守WTO协议。尽管如此，WTO协议还是留下了一些有一定实

3、质性的政策空间：例如，该协议差不多完整地保留了自1947年GATT（關贸总协定）签订以来其中所包含的产业政策思想，GATT认识到了基于报酬递增的进口替代和幼稚产业保护的意义（见第2部分第18条款）。WTO的第18条款允许缔约国保护自己免于遭受进口商品的竞争以便恢复国际收支平衡，第19和第6条款还允许针对个别产业实施保护（临时性保护）以免于遭受进口商品的竞争，并反对不公平的贸易惯例（反倾销）。此外，正如阿姆斯登（Amsden）xx年所指出的那样，TRIMS考虑到了保持适当的国产化的要求（巴西、阿根廷、智利、印度尼西亚、墨西哥、马来西亚和泰国都曾利用过这一点）。同样地，赖克曼（REichmann）

4、在2016年解释了像中国、印度以及巴西这样的国家如何在TRIPS下灵活运用各项政策，以适应它们自己的发展进程。WTO的法规事实上考虑了三个關键领域的补贴：1.研究和开发；2.区域开发；3.环境保护。显然，当前的这些灵活措施在发展中国家的能力构建活动中（由WTO和其他国际组织以及非政府组织实施）应该加以强调。因此，虽然WTO下的政策空间已经遭到严格的限定，而且与早些时候相比，现在大多数国家都已经加入了各式各样的WTO协议，但政策空间并没有被完全消除。因此，在WTO规则之下，促进发展和实施有利于创新和发展政策的政策能力已经成为焦点问题。能力问题 政府采购因为常常达不到预期效果而变得声名狼藉。对这种

5、糟糕的结果存在多种解释，例如缺乏竞争压力，就管制和组织机构要么过多要么不足等方面来看，还缺少适当的制度设置。此外，一个国家还可能遭受政策和管理能力较低之苦。關于PPfI，后面一种观点似乎尤其重要，因为促进创新的采购的性质更加复杂，还因为需要协调垂直领域和水平领域的不同政策。确实，在管理水平方面，政府管理人员在现代政府采购中往往有太多的目标要追寻成本节约、物有所值、透明度、部门政策（例如环境政策、能源政策、工业政策等）这些目标之间常常会相互矛盾。这可能会导致资源的分配不当，机构目标与更广泛的政策目标发生冲突。在合同的低成本效率与为了促进创新并以研发为基础的产品服务的高成本之间存在一个两难的困境。

6、这一过程促进创新的采购本身就是一项昂贵而且耗时的工作。促进创新的采购需要利益相關者之间的有力协调以及持续不断的评估和学习。但是协调和评估总会涉及交易成本，而在执行采购的过程中又不得不考虑交易成本。凯福和弗林金（Cave and Frinking）指出这样一个事实，即存在潜在的昂贵的协调失败。当回报不确定时，创造性的解决方案就会被视为更加昂贵的解决方案。因此，到了最后，在目前的政府采购文化下，成本节约可能仍然被视为最重要的目标。再来看经典的产业政策，它依赖于赖纳特（REinert）所说的竞赛：在资本主义500年的历史中，凡是成功的发展案例通常都是以无限制地仿效其他成功国家为基础的，过去和现在都一

7、样。本质上讲，从历史的角度来看，成功的发展都以政策创造为基础，并把历史当作一个工具箱来使用。而后者包括一些基本的原理，例如幼稚产业保护、对报酬递增的活动以及前面讲到的其他活动予以政策倾斜，这些原理的运用是以竞赛，而不是简单的模仿为基础的。应该说，一直到20世纪80年代，国际发展的争论都力图在竞赛规则上大致达成一致，而乌拉圭回合谈判后则开始反其道而行之。WTO及其子协议（BTAs）假定存在普适性的规则和制度，发展中国家或多或少应当对这些规则和制度进行精确的复制，以拓宽市场并允许技术和市场的领先者进入，这些领先者的活动将导致各种各样的外溢和正外部性。因此，当竞赛学说假定高水平的选择能力在一系列不同

8、的政策选项中进行选择的时候，WTO的政策空间则假定政策制定是去情景化的（例如专利权授予在什么领域、授予多长时间、授予给谁，其答案是在所有领域、世界上的任何地方都应当授予20年的专利）。前者假定了一个政策学习的制度框架，而后者假定执行意见一致的政策的能力。政策学习通常与高水平的政策能力、强大的官僚自治和协调性、经济活动主体和国家之间高水平的嵌入性相联系，这一点已由埃文斯（Evans）等人所描述的韦伯式的国家（Weberian state）所证实。相反，20世纪90年代以来的政策实施以及复制开始与公共部门的类市场化和分散化的行为准则相联系，这一点已通过新公共管理改革得到证实。然而，在最近的政府采购

9、文献中通常也会强调类似的价值观念：成本效率、透明度和竞争的强化。WTO和主流的采购文献都假定政府失灵比市场失灵更糟糕，因此自律性政府将比干预发展型的政府带来更多的回报。因此，WTO不仅以一系列非常不同的经济观念和思想为基础，而且以对政策能力及其如何演化的完全不同的见解为基础。此外，东亚的发展型国家依赖于伴有行业领导者的双边嵌入性，而今天，可以说我们需要的是一些伴有各种知识极点和行为主体的多边嵌入性。例如，能力和制度学习是与国际金融机构谈判所必需的，而且各国的研发实验室之间往往越来越不同并发生相互分离。虽然PPfI和产业政策都假定强大的政策能力，但WTO规则通过缩短政策学习的周期使能力建设复杂化

10、了：普适性规则的实施差不多才是一个完整的政策周期。对各种产业政策措施进行试验通常会失败是东亚成功的關键因素之一（例如，见Oki-moto对日本产业政策失败的部门的讨论），而在今天的WTO框架下，政府失灵被视为发展政策的主要过失。确实，在WTO内占主导地位的华盛顿共识的政策框架强调的是：首先，宏观经济能力（例如通胀目标、财政纪律）；其次，必须从当今的最佳实践工具箱中移植所需的政策。从本质上讲，自20世纪90年代WTO和华盛顿共识占统治地位以来，发展中国家已经变成了政策接受者。结果是，大多数发展中国家各自的政策已经与发达国家的政策趋同（知识产权、研发、FDI及其他领域）。然而，这种政策趋同还伴随着

11、分析和评估国内政策问题的本土能力的塌陷或消失，正是这种趋同所带来的政策制定的去情景化导致上述问题的发生。换言之，发展中国家自愿或不自愿地逐渐增加对发达国家和国际组织的政策的复制和移植，这通常会使它们的问题更加恶化，因为随着政策试验被减少到最低限度，本土能力的发展就会受挫。促进创新的政府采购与发展悖论 创新理论和经济发展的历史表明，促进创新的政府采购不仅会导致全球技术革命，也可以作为实现赶超的一个系统性工具来使用。发达国家为了在世界市场上获得主导力量而广泛使用的经济发展措施，其中就包括PPfI。此外，发达国家（例如欧盟的“领先市场”倡议）还有发展中国家（例如中国）最近的一些举措都表明，促进创新的

12、政府采购已经重新被视为一种经济发展机制。因此，如果发展中国家的政府采购只是为了通过创造公平的竞争环境来提高成本效率，那么这些国家就等于是自愿地放弃使用一种最强大的需求方面的创新政策工具，这一工具可以促进创新、产业发展、竞争力的提高和经济增长。尽管GPA规则对大多数发展中国家来说并不适用，可以适用的是PPfl，但这些国家都还没有为PPfI做好充分准备。如果没有特定的能力，例如，传导合适的市场信息、开发公共技术平台、把社会需求转换成功能性需求、解决腐败行为、把政府采购中的风险厌恶文化转变为风险管理文化、避免协调失败等，实施PPfI就会有问题。另外，除像知识产权、投资等方面的协议外，越来越多的发展中

13、国家签署了双边贸易协议（BTA），政府采购的问题经常被提出。这些协议连同其他多边协议和WTO协议一起，进一步减少了适用于PPfI的政策空间。GPA的目的在于使政府采购市场的世界贸易自由化。然而，发展中国家在加入GPA之后是否可以避免短期或长期的损失，例如失业，这个问题还有很大的疑问。正如上面讲到的，如果发展中国家的政府在目前的情况下加入GPA，由于结构和制度的不平衡，他们将把自己的市场置于不公平的竞争之下。尽管发展中国家经常被建议加入GPA框架，但是，这一协议使得把PPfI规则的直接和间接使用与其他创新政策工具相结合变得很困难。GPA框架的目标是公平的待遇、有效的竞争和技术效率，但是有效的PP

14、fI政策的目标并不是为了维护最大化的竞争和公平竞争的环境，而在于创造积极的溢出（positive spillovers）能力。要培养这种能力，政府必须参与互动式学习并与市场合作，而这与GPA规则是相冲突的。一些欧盟成员国在试图制定明确的PPfl政策时所遇到的问题就证明了这种冲突的存在。同时，PPfl假定了一个相对较高的政策和管理能力水平，而这正是发展中国家通常所缺乏的，而且在占主导地位的去情景化的WTO政策制定规则下很难获得这种能力。此外，PPfl还假定了一个较高水平的现有竞争力，以使采购变成一个现实的创新政策工具。但是，这并不是发展中国家常有的情形。发达国家的政策能力和现有的市场竞争力通常都

15、更强，从而可以实施大规模的PPfl政策，这使得它们在GPA框架下更有可能取得成功。但是即使在更为发达的国家，PPfl也不是可以随便运用的，因为它还需要遵守国际规则。因此，我们会发现，对PPfl和WTO框架下的发展中国家的争论充满着矛盾和悖论。可以说，如果发展中国家加入世贸组织的GPA，该协议将对它们造成严重的限制：要在对国家竞争力和经济增长起决定作用的领域实施PPfl政策将变得更加困难。同时，如果没有适当的政策能力就实施PPfl，这有可能导致无效甚至负面效果。图1对此作了概括。许多人撰文指出，减少GPA的缺陷并促进发展中国家加入GPA的一个可能的策略是让它们逐步加入。乍一看，这似乎是一个可行的

16、策略。这可以给发展中国家提供必要的时间以建立一种适当的政府采购制度，并允许它们采取一些措施以减少开放政府采购市场所带来的负面效应。更重要的是，在进行歧视性采购实践的时候，发展中国家非常乐意在适应期尽快地进入其他市场。但问题在于，只是逐步接受GPA协议还不够。尽管GPA为发展中国家提供了就免责条款（包括与产业政策相關的条款）进行谈判的可能性，但免责条款必须在事先规定好，这就减少了政策试验和运用试错方法的可能性。正如阿罗史密斯（Arrowsmith）所说：“这种可能性受制于政府采购委员会的批准，发展中国家可能确实如此担心当这些政策影响了其他缔约国的重要利益时，这种可能性将不会出现。”非常具体的PP

17、fl规划容易遭受失败，还要花时间去开发。PPfI政策带来的正外部性将在什么时候、以什么样的方式扩散到市场中去，对此很难预测。而且，大规模的PPfl政策还假定PPfl准则被公共部门采用，但要在有限的时间内创造这样一种政策和管理能力非常困难。结果是，使用更间接的措施或所谓的软PPfl措施被认为是发展中国家的一个替代性选择。进而，这意味着发展中国家应该将其培养政策能力的努力首先用于构建竞争力、协调机制和政策网络，以利用前面所描述的WTO政策空间。运用这些软采购措施设定优先发展的活动产品技术，并出台详尽的行动方案、质量标准等可被看作是构建实施PPfI能力的一个循序渐进的方式。通常，我们应该在逐步建立政

18、策能力这一背景下看待这个问题，在此背景下，我们可以证明，从执行WTO协议，执行过程中没有任何灵活性和对软采购实践即实施在WTO下仍然适用的经典的产业政策的修正，一直到全面的PPfI，始终存在一个连续的统一体。PPfl比产业政策措施需要更高水平的政策能力，这看起来似乎是与直觉不一致的，正如我们前面所讲，PPfI框架下的误差范围往往小得多，而产业政策总是与试错和政策试验相联系。在最近的文献中，最佳例子之一可能就是莱希曼（REichman）对发展中国家在TRIPS下的政策灵活性所做的出色研究。其中一个主要建议依据一些具体的灵活性就是，一个国家的知识产权（IPR）政策机构之间的协调似乎是决定这个国家能

19、否在TRIPS下发展旨在满足其需要的IPR政策的最重要因素（又见Deere關于发展中国家之间对TRIPS的不同执行的研究）。事实上，像巴西、印度和中国这样的国家正越来越多地在产业政策中运用试验的方法以加强它们在WTO规则下的政策能力，甚至是对抗来自美国和欧盟的压力（见Shadlen对巴西有關IPR机构和政策的试验的讨论）。结论：朝着在产业政策和发展的背景下理解政府采购的目标前进 表2概括了目前发展中国家使用PPfI和产业政策的政策空间。从表中可以看出，发展中国家在经济发展和赶超的背景下计划并执行政府采购政策的时候有四种策略可供选择。第一种选择创造公平竞争环境的政府采购建立在比较优势假定的基础之

20、上。这种观点在现存的有關GPA的文献中得到广泛推崇，它强调透明度、非歧视性和自由竞争作为促进创新和产业发展的唯一途径的作用。目前的WTO和GPA框架的设计就是为了支持这种政策方针。尽管如此，基于我们在本文前段所陈述的观点，可以认为，这种方针还不足以创造创新、技术和发展所需的溢出效应，还可能加深低均衡的陷阱。 第二种选择歧视性的政府采购建立在保护主义思想的基础之上，经常被作为支持或反对产业政策的理由。它是一种工具，政府可以用它排除政府采购市场中的竞争、促进次级政策的发展或追求隐秘的个人或政治目的。对那些加入了WTO但还没有加入GPA的政府来说，如果它们有政策能力的话发展中国家大多没有这种能力这种

21、策略比较容易使用。相反，GPA的思想就是限制这种政策的使用。歧视性方法的问题在于，它把竞争的作用最小化，而且经常被到处使用，即并不根据产业或创新政策的实际需要来使用。第三种选择PPfI与促进创新、竞争优势和多样化经济有關。它以演化经济学为基础，演化经济学强调政策学习和技术运用的重要性。然而，在这里，竞争效应高度依赖于现有的市场竞争力，但发展中国家的情况并非总是如此。虽然WTO的总体框架并不直接影响PPfI策略的使用，但发展中国家在目前的GPA框架下使用这种工具时将面临严重限制。PPfI的问题在于，在一个政府能够在公共部门中发展与PPfI相關的适当的政策和管理能力之前，需要很长一段时间。第四种选

22、择“软”采购措施其基础与PPfI的基础类似，但这里的主要障碍在于一般的WTO规则和协议。在PPfI中，政策能力是发展中国家面临的主要缺陷，与此相比，由于“软”采购措施本身假定集中采取一些更加有力的措施，政府就更容易开始“干中学”的过程，对这种政策制定来说这一过程是不可避免的。总而言之，对发展中国家来说，作为产业政策一部分的政府采购能够带来的好处要比目前的讨论中所展示的更多。不管怎样，为了运用政府采购以促进创新、进而促进经济发展，发展中国家不应该直接移植发达国家的政策。由于国际制度设置和PPfI的复杂性质，发展中国家首先应该在目前的WTO政策空间下发展更加有力的创新政策技巧和能力，然后逐步转向具体的PPfI政策制定。