林业论文国有林场改革方向的探索Word文档格式.docx

1、国有林场体制改革与发展方向的探索： 6基本论调：国有林场改革必备条件：改革的基本思路： 7具体改革方向的探索：改革的主要任务： 8改革的保障措施： 9参考文献：国有林场改革方向探索我国国有林场改革从上个世纪七十年代末就开始，历经漫长的年月，逐步发展到现在。但是随着改革的发展，国有林场的有些弊病渐渐浮现，还有一些历史沉寂下来未革除的问题也日益严重。本文根据国有林场改革北京、历程和现存的主要问题，探究了我国国有林场未来改革的发展方向。The reform of Chinas state-owned forest in the late seventies of last century began

2、, after a long years, and gradually developed until now. But with the development of reform, some of the shortcomings of state-owned forest gradually emerge, there are some historical subsided not get rid of the problem has become increasingly severe. In this paper, the main problems of reform in Be

3、ijing, according to history and the existing state-owned forest, explore the future direction of the reform of state-owned forest farms.事业化 历史遗留问题 生态效益国有林场体制改革与发展的背景国有林场总体上一直具有比较强烈的事业单位特征,而且逐步强化。国有林场的现行体制,既有定位不明的问题,又有“多头管理”的弊病。这种“企不企、事不事、工不工、农不农、城不城、乡不乡”的性质,条条块块的多头管理,已经严重制约了国有林场的发展,使其难以走出困境。改革开放30年来

4、,我国的经济生活发生了巨大的变化,我国正处于完善社会主义市场经济体制时期。我国目前正在进行事业单位的分类改革, 作为事业单位的国有林场（其中大部分都是差额拨款的事业单位）,同样面临着如何进行改革的问题。从上世纪 70 年代末开始， 国有林场也和其他行业一样，进行了多方面改革探索，从上世纪 80 年代中期至今，国有林场改革大致可划分为三个阶段：第一阶段：时间为上世纪 80 年代中期至上世纪 90 年代初期。 这一阶段的改革，主要是围绕着国有林场内部经营管理展开的。 改革的主要内容包括：全面推行场长负责制，确立场长在生产、经营、管理中的中心地位，以实现责任和权力的统一。 建立了多种形式的承包经营责

5、任制，使责、权、利有机结合起来，以调动广大职工的积极性。第二阶段： 时间为上世纪 90 年代初期至 90 年代后期。这一阶段改革，是围绕着强化内部管理，转换经营机制，适应市场经济体制要求展开的。第三阶段：时间为上世纪 90 年代后期至今。 这一阶段的改革，主要是围绕着国有林场如何摆脱困境，建立健康发展的长效机制进行了积极探索。 随着国家经济社会的快速发展和综合实力的增强，人民的物质生活水平不断提高，精神文化需求日益增加， 对林业的主导需求也发生了根本性的变化。 国家对林业的指导思想进行了及时调整，提出了以生态建设为主的林业发展战略， 林业工作的重点从以木材生产为主转向了以生态建设为主。而根据现

6、在国有林场的现况，可以发现有如下几方面的问题：国有林场的隶属和级别问题：国有林场的隶属不明确、级别分配不均，存在很大的层层管理、通路不畅的弊端，管理机制累赘重复、效率低下，且资源不能共享,发展不平等,竞争不公平。国有林场的性质问题：国有林场的性质是随着时间的推移、社会经济的发展和林业发展战略的变化而变化。计划经济时期基本是全额拨款的生产性事业单位;改革开放后至20世纪末,随着国家经济体制的改革,大部分国有林场成为差额拨款的事业单位,实行事业单位企业化管理; 21世纪以来,随着国家和社会对对生态环境的重视,国家对生态公益林建设的加强,国有林场的任务从木材生产为主转向生态利用为主,国有林场的性质又

7、趋向纯事业单位性质。这造成了很多国有林场处于“企不企、事不事、工不工、农不农”的四不像的性质。国有林场的运行资金来源问题：目前的改革思路是对于绝大多数国有林场应确定为事业单位,其工作经费纳入同级财政预算。往往国有林场所在的县都是经济不十分发达的地区,这势必给县级财政构成了极大的资金压力,形成越穷支付越多的局面,即使由省级财政支付,仍然存在穷省支付多富省支付少的问题,改革实施难度较大。国有林场的运行资金来源问题,本质上是生态公益林的资金来源问题。2007年,全国重点公益林实际认定面积达到105亿hm2,约占全国林地总面积的372%,存在补偿标准偏低、补偿标准单一、未对全部重点公益林实施补偿等问题

8、。国有林场的历史负担问题：国有林场巨大的历史债务,既造成国有林场经营举步维艰,也是造成国有林场拖欠职工工资,不能保证职工参加基本养老险、医疗、失业保险等社会保障的重要原因。国有林场的人员问题：冗员多是长期积累下来的国有林场的通病,据调查,全国国有林场现有在职职工48万人中,需要分流安置20多万人。妥善安置富余人员,是改革的难点。国有林场不同于城市中的企业,由于大多处经济落后的山区,员工素质较低,其人员固着性较强,一旦离开国有林场,难以找到工作,因此将其一股脑推向社会是不现实的,而养起来也不可能。在对国有林场改革与发展的方向上,目前我国主要有3种观点:国有林场企业论；国有林场事业论；国有林场分类

9、论。目前,主流的观点是将占据国有林场绝大部分的生态公益型林场转变为公益性事业单位,重新核定生态公益型林场的事业人员（主要是管理和技术人员）编制,将其工作经费纳入同级财政预算,实行收支两条线。内部实行精简机构,改革劳动、用工和分配制度,绩效承包等多种形式改革,调动职工生产积极性,增强林场发展活力。国有林场体制的改革与发展,是一个工作点多、牵扯面广、政策性强、极其复杂的社会工程,不是一蹴而就、一步到位的,是一个长期的历史过程,也必定是艰难、复杂的,尤其是国有林场企业化改革,更会遇到利益相关者的重重阻力，其需要有足够的改革与发展的外部条件第一， 为了保证持续经营，各级政府应对其各自确认的生态公益林全

10、部、分类、足额补偿,行使公共物品出资人职能；第二， 还清历史债务，使之“轻装上阵”：这要求各级政府,尤其是中央政府,应甄别债务原因,根据债务类别,出台专项政策、拿出专项资金予以解决；第三， 国有林场职工的问题：完善社会保障体系,切实解决目前国有林场普遍存在的基本养老保险、医疗、失业保险等社会保障水平低的问题,使国有林场职工在改革中没有后顾之忧,有利于国有林场改革与发展中的减员增效；第四， 理顺国有林场管理体制,使国有林场成为真正的企业经营主体。为此,应取消国有林场的行政级别,改变现在国有林场归属于不同级别林业管理部门的情况,减少管理层次,建议国有林场统一归口属地县级林业部门管理。第五， 做好国

11、有林场的清产核资工作；第六， 改革国有林场税费制度。由于林业的弱质性,尤其国有林场经营林地、森林质量均比较差,所处的社会经济环境落后,因此国有林场即使企业化后,也需要政府在税费方面给予优惠政策,甚至需要政府一定的基本建设投入,改善林场经营条件；一是要进一步明确国有林场的发展方向和目标。 国家投资设立国有林场的目的是大力造林、育林，加快森林资源培育，以保护和经营管理森林资源为根本任务。 在全面实施以生态建设为主的林业发展战略， 大力推进现代林业建设的新时期，必须对国有林场发展方向和目标进行重新定位，也就是要集中精力把培育扩大森林资源作为根本任务。 要采取多种方式加快造林绿化进程,加强森林资源保护

12、,强化经营措施，不断提高森林资源质量。二是要改革管理体制，完善相关配套政策。 国有林场实行了近 20 年的事业单位、企业化管理、自收自支的管理体制，已不符合新时期林业发展的要求，必须从根本上进行改革。 要按照市场经济条件下，社会公益性事业主要由政府负责、商品经营性活动主要由市场运作的职能分工，把国有林场承担的社会公益事业和以获取经济效益为目的的商品经营性活动相对分离开来， 使以承担生态建设这一公益事业为主要任务的国有林场纳入政府管理的范畴， 其建设所需投入主要由政府财政负责， 为社会公益事业的发展提供保障； 使以商品经营性活动为主要任务的国有林场以及场办经营性项目，按照市场经济的要求进行运作，

13、给予更灵活的政策，让其在市场竞争中求得更好的发展。三是要建立符合市场经济要求和国有林场特点的运行机制。 要彻底改变国有林场管理机构庞大， 供养固定职工多，管理成本高，经济负担沉重的现状，变国家出钱养人为国家出钱办事。 生态公益型林场要按照所承担的任务和管理的难易程度，合理核定事业编制。 用人上全面推行聘用制和岗位责任制， 林业生产性活动通过多种形式由社会力量来完成，商品经营性活动面向市场经营。生态建设不是国有林场事业化的理由：不能认为只有国有林场才是生产生态公益林这一公共物品的唯一单位，这是非常片面的，而且生态公益林生产和事业型国有林场并不是必然的一体关系。目前,我国政府实施森林生态效益补偿基

14、金制度以及天然林保护工程等,以生态公益林为对象对生态公益林管护予以补贴,而不是将以承担生态公益林管护为主要任务的国有林场直接纳入财政预算,实际上就说明了政府已经认清了生态公益林和国有林场的差别,生态公益林是公共物品,国有林场只是生态公益林这一公共物品的生产者。因此承认生态公益林是公共物品,应由政府提供,并不意味着政府组织事业型的国有林场去生产生态公益林这种公共物品。政府提供公共物品本质上是提供公共物品生产所需要的资金,而不是具体生产经营公共物品。所以我们承认国有林场的主要任务是生态建设，但是这并不是说国有林场必须是事业型单位。多元化发展的混业经营使国有林场难以事业化：多年以来，大多数国有林场已

15、经成为一个多元化生产经营体，其建设和管理业务涉及林业、农业、工业、商业、交通运输、电力电信、旅游等诸多行业,即使是在林业范畴,也同样涉及营林、管护、林产品加工等性质不同的方面。其中,只有生态公益林管护、荒山绿化等属于公益性活动,其他行为基本是经济性活动。国有林场的企业和事业职能混杂,使它很难成为纯事业型单位。国有林场事业化面临诸多体制难题。因此一种解决办法是国有林场应该采取事业型单位企业化经营的模式,实行收支两条线。但是事业、企业的性质是很难调和的。国有林场事业化面临诸多体制难题：要将生态公益型林场转变为公益性事业单位,这意味着要将绝大部分国有，林场转变为公益性事业单位,因为绝大部分国有林场都

16、是生态公益型林场。这显然与当前国家减少事业单位的改革方向相悖，使得林业局的上交的改革相关文件得不到上级的审批。企业化是国有林场体制改革与发展的方向：企业是以盈利为目的,从而进行生产经营,为社会提供产品和服务的经济组织。追求利益构成了企业型国有林场发展的原动力。在企业模式下,国有林场与各级政府之间不再是行政隶属关系,政府不能干预国有林场的具体经营活动,使国有林场摆脱了现有人事制度、管理体制的桎梏,成为自主经营、自负盈亏的发展实体,有效解决了管理体制不顺、经营机制不灵活问题。国有林场转变为企业,可以很好地将国有林场混业经营的问题完全解决,多种经营本身就是企业的一种经营方式,各种经营活动的协调和取舍

17、完全由利益机制决定。国有林场应当继续推进企业化、市场化改革,真正转变为企业。国有林场的综合配套改革， 主要涉及管理体制和经营机制两个方面。在管理体制方面：一是界定两类林场，明确各自的性质和相关政策。 将生态区位重要、以公益林营造和管理为主要任务、主要发挥生态效益、 为国家和社会提供生态产品的林场界定为生态公益型林场，按公益事业单位管理；将自然条件较好、以商品林和其他产业经营为主要任务、主要发挥经济效益、为国家和社会提供物质产品的林场界定为商品经营型林场， 逐步推行企业化管理。二是生态公益型林场要根据事业发展的需要，按照“ 精简、效率”的原则，重新核定事业编制，其人员经费和机构经费纳入同级人民政

18、府财政预算。三是对于森林管护人员，与林场订立劳动合同，通过政府购买服务或产品等方式， 加大对生态公益型林场的投入力度。在经营机制方面：一是生态公益型林场要建立以聘用制为基础的用人制度。 商品经营型林场的劳动人事制度，可以参照国家对企业的有关法律法规执行。二是生态公益型林场的各类商品经营性活动和产业开发项目，都要按市场机制运作，组建独立法人实体经营。 国有林场的造林、抚育、森林采伐以及其他生产性活动，要引入市场机制，采取承包或向社会招标等形式进行三是生态公益型林场范围内各种资源的开发利用和产业发展，按照“ 公开、公正、公平”的原则，通过招投标的方式，采取面向市场的办法进行。为了确保国有林场改革的

19、顺利实施， 切实把各项改革政策落到实处，真正实现改革的目标，必须认真解决好以下几个方面的问题：一是要妥善安置国有林场职工。 生态公益型林场除纳入事业编制的人员外， 其余人员要通过长期聘用森林管护人员、利用林场现有经营性项目转为企业职工、内部退养、领取一次性安置费后自谋职业等多种途径进行妥善安置。二是解决好国有林场职工社会保险问题。 需要分门别类制定具体政策，解决不同类别职工参加养老、医疗等社会保险问题，解除职工的后顾之忧。三是解决国有林场积累的债务问题。 要在深入调查研究的基础上，提出解决国有林场各类债务的具体政策，为国有林场发展创造宽松的环境。四是切实解决国有林场建设投入问题。 要通过制定具体政策，把国有林场的各类基础设施建设以及营造林、森林防火、病虫害防治等投入，逐步纳入国民经济和社会发展计划和社会主义新农村建设规划，加大扶持力度，为国有林场稳定健康发展提供保障。1 田明华,王自力,李红勋.试论我国国有林场体制改革2 姚庆端.国有林场实行分类经营管理若干问题探讨3 田明华,李红勋,王自力.中国国有林场改革与发展中若干问题的思考*