办案手记61原村支书的宅基地纠纷Word格式.docx

1、否则，我在不明真相的情况下接受委托，最后输了官司，后果是由他自己承担的。老娄坚持说，他确实不知道，他没有隐瞒什么，他把知道的全部告诉我了。2005年1月18日，我接受了委托；1月29日，以特快专递向宁海县人民法院提起诉讼，请求确认跃龙街道办事处、宁海县规划局、宁海县国土资源局拆除原告房屋的行为违法。同时，我们还提起了一起行政赔偿诉讼，请求法院判令被告赔偿原告各种损失40400元。也就是说，笔者代理当事人提起诉讼的是两起案件：一起是行政案件，一起是行政赔偿案件。这样的案件，必须作为两起案件提起诉讼，如此荒唐的规定不知道从何而来。国家赔偿法第9条第2款非常清楚的：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义

2、务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”即只需在申请行政复议或者行政诉讼时增加一个诉讼请求。但相当长一段时间，大多数法院都要求对本案这种情况，分成两起案件起诉。笔者只能服从法院的要求。由于老娄提供的批文。都是以其爱人严女士的名义取得。两起诉讼，都是以严女士的名义提起的。同年2月22日，宁海县人民法院受理本案；3月1日，三机关提出答辩状。跃龙街道办事处和宁海县规划局的答辩意见是一致的：它们不是本案适格被告，既未组织也未实施拆除原告楼房的行为，拆除楼房行为是宁海县国土资源局实施的，该两机关只是到场配合，清空屋内外开关人员到安全区域。当然，该两机关并没有完全抛弃宁海县国土资源局，

3、在答辩状中再三强调国土资源局的强拆行为是合法的。而宁海县国土资源局则进行针对性的答辩：1997年12月12日，原告严户经批准取得位于宁海县原城关镇城关镇木勺丘村大湾塘处的建房用地125平方米。1999年4月，原告严户超过法定标准面积报批建房用地被同村村民举报，原城关镇人民政府经查要求原宁海县土地管理局注销原告的建房用地批准文件，原宁海县土地管理局据此调查发现原告严户确实存在超过法定标准面积报批和骗取批准的确定,决定注销其建房用地批准文件（详见宁土管199923号文件），并同时要求原城关镇人民政府及时通知原告办理注销手续。同时，原宁海县城乡建设委员会也吊销了建设工程规划许可证和建筑工程规划许可证

4、。2001年2月，原告未经批准，擅自在已被注销用地批文和“规划两证”的原城关镇木勺丘村大湾塘处（天寿西路与银菊路交叉处）集体土地上建造两间一层建筑；原宁海县土地管理局发现后，立即派人阻止，并发出了违法用地责令停工通知书。之后，原告未继续建造。2001年6月5日，原宁海县土地管理局将宁建字1999第40号文件、宁土管199923号文件及土地审批款的退款通知送达给原告，同时告知其1997年12月的建房用地批准文件已注销，并通知其在2001年6月10日前到原宁海县土地管理局办理退款手续，逾期不来办理退款手续，款项将统一退到木勺丘村委会，今后到村委会办理退款手续。2001年6月14日，因原告逾期未办理

5、退款手续，原宁海县土地管理局将原告的土地审批款及时及利息1691.8元退到木勺丘村经济合作社。2004年10月1日，原告未经批准，又擅自加建第二层建筑被村民举报。被告经调查，及时立案，并立即发出了责令停止违法行为通知书。但原告不听劝阻，继续抢建。2005年1月5日，原告依据浙江省土地监察条例第二十四条的规定，对原告违法抢建的第二层建筑进行强制拆除。现该案还在进一步处理之中。综上所述，被告拆除原告的违法抢建物具有事实和法律依据，并符合法定程序，请法院依法驳回原告的诉讼请求。宁海县国土资源局共向法庭提供了16份相关证据。果然不出所然，强制拆除房屋后面还有很多故事。我不禁有些责怪老娄。好在从被告提供

6、的证据来看，案件依然是很有希望的。案中案宁海县国土资源局的答辩意见是，该局2004年10月1日曾经作出过责令停止违法行为通知书，而根据浙江省土地监察条例第24条第2款规定：“当事人接到责令停止土地违法行为通知书后，应立即停止违法行为；拒不停止违法行为的，土地管理部门有权予以制止；对继续违法抢建部分的建筑物和其他设施有权予以拆除，拆除费用由违法行为人承担，并可查封用于施工的工具、设备、建筑材料。”因此，宁海县国土资源局发出的责令停止违法行为通知书是否合法就成了本案的关键。责令停止违法行为通知书，是一个独立的行政行为。在严不服宁海县国土资源局等强制拆除房屋行为提起的诉讼中，法院对此只能作为一个证据

7、进行形式审查，很难直接确认其违法。因此，当事人接受笔者的建议，2005年4月30日，单独对之提起了行政诉讼。由于责令停止违法行为通知书是向老娄发出的，因此诉讼是以老娄名义提出的。当天，宁海县人民法院就受理了本案。同时，中止了对前面一案的诉讼。同年5月20日，宁海县人民法院公开开庭审理本案。为了证明原告取得的批文已经被注销，被告出示了三份文件。这三份文件是本案最关键的证据：宁海县城关镇人民政府（函）城政发199895号关于吊销娄文科等8户个人建房审批手续的函县城建委、县土管局：本镇木勺丘村村民娄文科等8户，一九九七年七月和一九九七年十二月月经城关华、土管局、城建委批准，在城关镇乌石山易地新村、大

8、湾塘天寿西路南侧，新建个人住宅15间面积892.6。其中娄文科、娄四福、娄开达、魏梅香4户，村委会未经本人同意借用其名报批，赵法妹已死亡作户主报批，娄、严（即老娄夫妇）、王春莲、周玲彩4户个人建房用地超标报批，村民反映很大。经城关镇政府研究决定吊销娄文科二间面积120，娄四福二间面积120，魏梅香二间面积120，娄开达一间面积60，娄二间面积120，严二间面积125，王春莲二间面积125，周玲彩二间面积102.6审批手续。请城建委、土管局按有关规定手续发文给予注销。城关镇人民政府一九九八年十二月十七日抄送：镇领导邵兴杰、徐畅成、王可翻、褚孟形、陈剑飞、袁宏望、王美君印发：城土办、辛岭办事处宁海

9、县城乡建设委员会文件宁建字1999第40号关于吊销娄文科等8户个人建房审批手续的复函城关镇人民政府：城政发199895号文收悉，同意吊销娄文科等8户木勺丘村村民个人建房审批手续，其中娄文科二间面积120，娄四福二间面积120，魏梅香二间面积120，娄开达一间面积60，娄二间面积125，王春莲二间面积125，周玲彩二间面积102.6。一九九九年四月五日宁海县土地管理局文件宁土管1999第23号关于同意吊销娄文科等8户个人建房土地使用权的通知城关镇政府：根据你镇城政发199895号关于吊销娄文科等8户个人建房审批手续的函，经我局研究决定：同意注销娄文科120平方米、娄四福120平方米、魏梅香120

10、平方米、娄开达60平方米，娄120平方米、严125平方米、王春莲125平方米、周玲彩102.6平方米，共8户，面积为892.6平方米的土地使用权，接此通知后，及时通知木勺丘村委及娄文科等8户，办理有关注销登记手续。附件：城关镇城政发199895号函宁海县土地管理局一九九九年四月七日在此基础上，被告提出了两点抗辩理由：一、行政诉讼法第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”被告2004年10月1日作出责令停止土地违法行为通知书，原告于2005年4月30日提起行政诉讼，超过了法定期限。这个问题，早已是老生常谈

11、。我非常惊讶于行政机关总是不会提高。我宣读了最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题是解释第41条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过年。”并指出，被告作出责令停止土地违法行为通知书时没有告知原告诉权和起诉期限，因此应该适用2年的诉讼时效。二、被告认为，原告获得的规划批文和用地批文，已经注销或者吊销。笔者则提出，被告关于同意注销娄文科等8户个人建房土地使用权的通知，只是被告和原城关镇政府之间内部的公文来往，对

12、于原告没有法律约束力。而且，该通知的关键内容是，要求城关镇政府及时通知原告等8户村民，办理有关注销登记手续。换句话说，该通知只有在原告等去被告处办理有关注销登记手续，才能发生法律效力。可是，原城关镇政府根本没有通知原告，原告也没有办理注销登记手续。或者说，被告没有证据证明城关镇政府已经通知了原告。而被告呢，也没有作出进一步处理。因此，涉案建房用地的批文依然是有效的。2005年7月5日，宁海县人民法院作出（2005）宁行初字19号行政判决，撤销宁海县国土资源局2004年10月1日作出的宁国土字（2004）196号责令停止违法行为通知书的行政命令。理由是：“1999年4月5日原宁海县城乡建设委员会

13、、1999年4月7日原宁海县土地管理局作出的宁建字1999第40号、宁土管1999第23号文件，虽建函复原宁海县城关华人民政府同意注销包括原告及其妻子严在内的8户建房户的规划二证、用地批文，但该两二份文件为内部的公文往来，被告又不能证明已送达原告户，对外不能发生法律效力。在原告户规划二证、用地批文未被注销的情况下，被告不能认定原告户建设住宅的行为系非法用地，故被告作出的行政命令主要证据不足。上述判决的说理部分，很值得赞许。我国从事行政法理论研究的学者都缺乏法理学功底，因此理论成果和法律规定，都无理可循。行政机关制作行政处理决定，是一种法律行为，是一种意思表示，目的是为了给相对人设定权利和义务。

14、意思表示，当然只有送达当事人才能发生法律效力。这本来是一个最基础的法律问题。可是，我们的理论研究、法律规定和实务操作，却似乎没有能够意识到这一点。譬如，甚至于行政复议法第9条笼统地规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”行政诉讼法第39条同样规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”规定复议和诉讼期限从当事人知道或者应当知道具体行政行为之日起计算，实际上没有领悟到行政处理决定只有送达当事人后才能生效，而且以其送达的内

15、容对当事人发生法律效力。这样的规定，不仅免除了行政机关的送达义务，而且将行政机关未尽到送达义务的责任转嫁到了相对人身上。台湾地区诉愿法第14条第1款：“ 诉愿之提起，应自行政处分达到或公告期满之次日起三十日内为之。”则科学得多。当然，对于行政机关作出行政行为时不知道的利害关系人，或者行政机关不以设定相对人权利义务为目的的事实行为，应该以知道行政行为时作为复议期限或者起诉期限的起算点。但也应该给以相对较长的起诉期限，行政复议法和行政诉讼法规定的60日或者3个月的期限，缺乏基本的合理性。对此，诉愿法第14条第2款“利害关系人提起诉愿者，前项期间自知悉时起算。但自行政处分达到或公告期满后，已逾三年者

16、，不得提起。”当然，后面的问题与本案无关。在现行法律规定存在欠缺，甚至理论界都没有认识到，对于行政机关应该送达的行政决定，应该以送达作为行政决定作为生效的要件的情况下，宁海县人民法院能够依据法理作出上述判决，实在是难能可贵的。宁海县人民法院在法定期限内没有提出上诉。不过，宁海县人民法院也没有及时恢复了对严不服宁海县跃龙街道办事处、宁海县规划局、宁海县国土资源局强制拆除房屋行为一案的诉讼。期间发生了什么，笔者不得而知。对于行政诉讼来说，发生什么都是正常的。2005年10月19日，宁海县人民法院恢复诉讼。2005年11月4日，宁海县人民法院作出（2005）宁行初字第10号行政判决，确认宁海县跃龙街

17、道办事处、宁海县规划局、宁海县国土资源局拆除原告严房屋第二层建筑物的行政强制措施违法。“被告规划局、跃龙街道虽然称其工作人员到场是为了维护现场程序，防止无关人员进入现场，但其目的是配合被告国土局实施拆除行为，三被告的行为目的一致，应当认定拆除原告房屋第二建筑物系三被告共同行为1997年12月12日原宁海县土地管理局批准原告建房用地125平方米，1998年11月1日原告领取规划二证，应当认定原告已取得建房的合法手续。原宁海县土地管理局、原宁海县城乡建设委员会应原宁海县城关镇人民政府的要求函复同意注销包括原告在内的8户的用地批文、规划二证，但未对原告等8户作出正式处理决定，该函复只能认定为机关内部

18、的公文往来，三被告又不能证明已送达原告户，对外不能发生法律效力。因此，作为三被告主张原告的批文已被注销的主张不能成立。被告国土局据此认定原告的建设行为系未批先建不当，且其向原告丈夫娄发出责令停止土地违法行为的土地行政命令已被本案判决撤销。对原告的建设行为，三被告适用浙江省土地监察条例第二十四条规定采取强制措施缺乏前提，同时法律、法规也没有赋予三被告有拆除原告房屋的职权。收到判决书后，笔者长长地舒了一口气。根据宁海县人民法院委托评估机构评估，原告房屋第二建筑物造价2万多元。法院没有开庭，而是希望老娄能够放弃赔偿请求。并给老娄施加压力说，如果他不同意，法院可能将原来的判决撤销，重新判决政府部门胜诉

19、。老娄征求我的意见时，我表示同意老娄放弃赔偿请求。我说，虽然法院撤销原来判决，重新判决的可能不大。但法院这样威胁老娄，说明宁海县人民法院两个案件中都判决被告败诉，承受了很大的压力。在目前的司法环境下，作出这样的判决，确实是不容易的。其实，老娄来征求我意见之前，也已拿定了主张，决定放弃赔偿请求。我们认为，给法院一个面子，应该有利于防止政府方面重新采取什么措施。县政府撤销土地批文可是，事情并没有按照老娄预想的思路发展。2006年2月17日，严收到了注销用地批文通知：宁海县国土资源局注销用地批文听证告知书宁国土撤告知20061号严：根据原城关镇人民政府关于吊销娄文科等8户个人建房审批手续的函城关镇【

20、1998】95号的要求及木勺丘村民的举报，经调查核实，你户于1997年12月12日获取的个人建房用地批文是采取欺骗手段骗取批准，现经县人民政府批准关于同意注销跃龙街道木勺丘村严个人建房用地批文的批复（宁政函【2006】5号），拟注销你户于1997年12月12日采取欺骗手段骗取批准的个人建房批文。根据国土资源听证规定（中华人民共和国国土资源部令第22号）第二十一条规定，你户享有要求听证的权利。如需要听证，应当在接到本告知书后五个工作日内（节假日除外）向我局提出书面申请，逾期不提出的视为放弃听证权利。二OO六年一月二十八日收到听证通知书后，老娄跑了宁海县人民法院又跑了宁海县国土资源局；得到的信息是

21、，宁海县人民政府有关负责人，坚决要求注销他家的建房用地批文。对于县政府有关负责人为什么坚决要求撤销他家的建房用地批文，老娄给出了两个理由：一是村民们的不断信访，村民之间存在派别斗争；二是老娄曾经是村支书，但在任村支书时不大配合县里的这位领导。老娄很看重申请举行听证的权利，希望我能够作为代理人参加。我却认为，既然县政府有关负责人坚持要求注销他家用地批文，宁海县国土资源局只是执行而已，听证自然是起不了作用的；相反，我们在听证会上指出问题，只会让宁海县国土资源局纠正那些明显的错误，给以来的诉讼增加困难。加上双方在代理费问题上的一些分歧，我没有参加听证会。不过，老娄最后还是提出了听证申请。2006年2

22、月28日，宁海县国土资源局举行了听证会。后来，老娄告诉我，听证会非常成功；宁海县国土资源局在主要问题上，都被他说得无言以对。但是，2006年6月1日宁海县人民政府还是作出了撤销严美丽户个人建房用地行政许可决定书（宁政决字2006第10号），认定严户在已经得到宁海县人民政府批准的两块宅基地109.6平方米和62.5平方米，面积已经超过法定标准情况下，1997年12月12日原宁海县土地管理局又批准宅基地125平方米，决定根据行政许可法第69条第1款第4项规定，撤销原宁海县国土资源局该宅基地许可行为。老娄认为，决定书认定他家建房用地面积超标不符合事实，他详细地向我解释了事实情况。这一点后文另有介绍。

23、不过，老娄认为该决定更加严重的问题是，与上述宁海县人民法院作出（2005）宁行初字第10号行政判决相抵触。老娄认为，（2005）宁行初字第10号行政判决已经认定“1997年12月12日原宁海县土地管理局批准原告建房用地125平方米，1998年11月1日原告领取规划二证，应当认定原告已取得建房的合法手续。”而且，他认为行政诉讼法规定，行政机关的具体行政行为被判决撤销后，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。我很惊讶于老娄的聪明，通过一次诉讼，他居然已经能够说出不少法律概念，在我代理他的案件过程中，他一直有着自己的观点。虽然，这给我工作增加了不少难度，也不见得给解决

24、问题带来什么好处。但我依然在内心中佩服他的聪明。我在代理农民兄弟们的案件时，经常碰到这种情况，并且深深地感到：教育事业的落后，实在是毁了很多人的一生；有些农民如果能够受到良好的教育的话，他们的聪明是足以让他们成就一番事业的。当然，老娄上述观点是不能成立的。宁海县人民法院作出（2005）宁行初字第10号行政判决只是认定，在有关建房用地批文被依法注销之前，批文是有效的；言下之意，当然是，只要县政府注销建房用地批文，政府部门才能认定老娄所建房屋是违章建筑。而宁海县人民政府作出的决定正是注销建房用地批文。我甚至隐隐感到，这次县政府注销批文似乎是咨询过行政庭法官的。早年，我在行政诉讼中也曾经代理过行政机

25、关，知道行政机关在作出决定之前，或者在诉讼过程中，与行政庭法官商讨案件，让法官出些点子，是司空见惯的事情。不过，经过研究宁海县人民政府的决定书，我感到仍然存在着比较明显的问题。2006年8月8日，我代理严向宁波市中级人民法院提起诉讼；8月10日，宁波市中级人民法院指定象山县人民法院管辖；8月28日，象山县人民法院受理本案。庭审交锋2006年9月18日，象山县人民法院公开开庭审理本案。在法庭上，被告共出示了15组证据，其中证据1证据14都注明是2006年8月5日从宁海县国土资源局档案室复印件出来的。笔者提出，既然这些证据是8月5日才收集的，而本案被诉行政行为是6月1日作出的，也即这些证据形成于行

26、政行为作出之后，因此不能用来证明被诉行政行为的合法性。而且，这些证据只有“户籍证明”和有关老娄大儿子娄华建房用地批文在听证会上出示过，根据最高人民法院的司法解释，这些证据作为认定被诉具体行政行为合法的依据。最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第60条规定“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；”最高人民法院行政审判庭对此的解释是“其基本含义：一是当事人依法享有的陈述权、申辩权或者听证权被行政机关非法剥夺；二是未依法进行陈述、申辩或者听证的证据被行政机关作为事实依据采用。”1本案的情

27、况应该属于第二种。笔者知道，法院不可能以此理由，否定这些证据的合法性。笔者也没有听说过哪个人民法院曾经适用上述司法解释否定过行政机关提供的证据的合法性。但是，提出这种质疑，至少还是可以对被告形式一些心理上的冲击。被告出示的证据中，有关老娄家庭成员的宅基地批文共6份，被告认为原告家庭成员共有宅基地6处。这些批文，都是老娄任村支书时上报，并获宁海县原土地管理局或者宁海县人民政府批准的。老娄共二子一女，儿子娄华、娄成、女儿娄绒。6份批文内容是这样的，1995年5月2日，登记在老娄名下宅基地两处，分别是109.6平方米和62.5平方米；1996年12月18日，以严作为户主申报，在册人口严、老娄、儿子娄

28、绒、大儿媳华六人，获得批准140.40平方米，以娄华作为户主申报，在册人口严、娄华、华、娄常（非家庭成员）四人，获得批准60平方米；以娄成作为户主申报，在册人口老楼、娄成、娄绒三人，获得批准120平方米；1998年7月20日，以老娄为户主申报，在册人口老娄、陈、蒋绒四人，获得批准120平方米。初次见到这些批文时，笔者也感到大吃一惊，感到违法批地的情况确实非常严重。或许是因为笔者在执业过程中，接触的村支记“反面人物”太多，因此也在内心中对老娄产生了一些偏见。但笔者深知，作为律师不能因为自己的感情影响了代理工作。于是，笔者在庭前非常仔细地向老娄了解过事实情况。上述批文中，娄华为户主的批文，早在19

29、99年4月15日宁海县人民政府就已经审批给娄常，现在实际也由娄常在使用；老娄为户主的1998年7月20日批文，也已经被有关部门充分注销。实际上，老娄家庭成员仍然保留的宅基地四处，两处是位于木勺丘村，即宁海县人民政府决定书中提到的109.6平方米和62.5平方米；一处位于大湾塘即本案所涉及宁海县人民政府决定撤销的批文，面积125平方米；一处位于乌石山小区，登记在娄成名下，面积120平方米。老娄说，木勺丘村62.5平方米的宅基地是他父亲的遗产，他是通过继承所得。笔者提出，被告宁海县人民政府被告撤销1997年12月12日批文的理由是：原告户1995年5月2日已经先后取得了109.6平方米和62.5平方米的宅基地，原告户1997年