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1、根据不同时期土地储备发展状况和特点，大致可分为“起步探索发展完善快速扩张和规范改革转型”四个阶段。（1）起步探索阶段（19962001年）。从1996年我国第一家土地储备机构上海市土地发展中心成立，到2001年国务院印发关于加强国有土地资产管理的通知（国发200115号）。（2）发展完善阶段（20012007年）。从国发200115号文件下发，到2007年国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定发布土地储备管理办法（国土资发2007277号）。（3）快速扩张和规范阶段（20072015年）。从2007年土地储备管理办法（国土资发2007277号）出台，2012年国土资源部、财政部、中国人民银行

2、、银监会联合出台关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发2012162号），到2015年新预算法实施。（4）改革转型阶段（2016年至今）。从2016年至今，土地储备工作进入了改革转型时期。按照预算法和国发43号文的有关要求，2016年4月，财政部、国土资源部、人民银行、银监会联合印发了关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综20164号），明确提出了土地储备机构职能调整和筹融资方式调整（“两调整”）的要求，从2016年1月1日起，各地土地储备机构不得再从事新增土地储备贷款业务。开启了土地储备重大转型的改革，其目的就是“规范土地储备，防范债务风险”。同年，按照财预20164号文对储备

3、机构职能调整的有关要求，完成了2016年土地储备机构名录更新审核工作，最终审核通过纳入名录机构2459家。2017年5月，财政部与国土资源部联合印发地方政府土地储备专项债券管理办法（财预201762号），明确提出设立和发行地方政府土地储备专项债券，土地储备专项债券在地方政府专项债券中额度单列，以合法规范的方式保障土地储备项目的合理融资需求，这是土地储备制度建设的又一次创新举措。2017年中央批复土地储备专项债券2810亿元，占全国专项债券总额度（8000亿元）的35%，有效保障了土地储备资金需求，防控了地方政府债务风险。2018年1月，国土资源部、财政部、中国人民银行、银监会联合印发新版土地储

4、备管理办法（国土资规201717号）。同年，财政部、国土资源部印发了新版的土地储备资金财务管理办法（财综20188号）。两个办法的修订出台，分别从土地储备总体业务和资金管理等方面做出了系统性规定，为下一步土地储备工作的规范运行指明了方向。2019年1月，自然资源部印发关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知（自然资办发20193号），除继续强调“严禁以政府储备土地违规融资、严禁将储备土地作为资产注入国有企业”外，首次提出“将土地储备情况纳入地方政府向同级人大报告的全民所有自然资源资产情况中。”2019年5月，财政部、自然资源部联合印发土地储备项目预算管理办法（试行）（财

5、预201989号），试行土地储备项目预算管理，着力健全土地储备专项债券项目控制机制，有效防控专项债务风险；并提出“自然资源主管部门受市、县人民政府委托代持土地储备资产，并交由土地储备机构具体管理。”2019年下半年，自然资源部组织在石家庄、杭州、宁波等8个城市开展土地储备资产负债表试点。土地储备工作开始迈出新一轮转型创新的步伐。3.重要作用20多年的实践证明，土地储备制度对保障政府土地供应、调控土地市场、落实国土空间规划、落实国家重大战略、促进节约集约用地、助推生态文明建设，具有重要作用。一是保障“净地”供应优化营商环境，二是提供用地保障，三是调控土地市场，四是落实国土空间规划，五是落实国家重

6、大战略，六是促进节约集约用地，七是推动落实生态文明建设，八是形成实物工作量拉动经济增长。（二）土地储备的管理框架当前土地储备制度管理框架，主要包括机构管理、计划管理、项目管理、地块管理、资金管理、债券管理等。1.机构管理土地储备机构是组织实施土地储备的主体。土地储备管理办法规定，土地储备机构应当是市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于自然资源主管部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。根据关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发2012162号）、关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综20164号）规定：土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城

7、投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。目前，自然资源部依据关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发2012162号）要求，对土地储备机构实行名录制管理。根据土地储备机构名录（2018年版）中，全国共有2603家土地储备机构,我省为102家（含开发区机构1家）。市、县级自然资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级自然资源主管部门，经省级自然资源主管部门审核后报自然资源部，列入全国土地储备机构名录，并定期更新。土地储备机构名录制管理有以下几方面基本要求。（1）合理控制机构数量。每个县级（含）以上法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构。各省、自治区、直辖市的机构总数不得超过所

8、辖县级（含）以上法定行政区划的总数。各级自然资源主管部门统筹本地区土地储备机构数量，配合相关政府协调各地土地储备机构的设置，做好重点地区的土地储备工作。县级（含）以上行政区划包括：省、自治区、直辖市，副省级城市和地级市、自治州、盟、地区，县（县级市）、旗、市辖区；新疆生产建设兵团及其各师；20世纪70年代（含）前成立的独立区域（如林区、牧区、垦区、特殊管理区等），且管辖范围稳定，社会管理机构和体制健全。经国务院正式批准设立的国家级新区也可设置土地储备机构，不占用县级（含）以上法定行政区划名额。中国开发区审核公告目录中的国家级、省级开发区可设置土地储备机构，但需占用法定行政区划名额。（2）申请进

9、入名录的条件。申请进入名录的机构，应符合以下条件：一是正式批准成立。应有法定行政区划的人民政府或机构编制管理部门正式印发的批准设立文件。二是隶属关系准确。直接隶属于所在法定行政区划的自然资源主管部门。批准设立文件中应有明确的隶属规定（例如：“某土地储备中心隶属于某市（县）自然资源局”）。开发区设立的机构也应直接隶属于所在行政区划的市、县自然资源局。三是具有独立法人资格的事业单位。应有组织机构代码（9位）或新版事业单位法人证书（载有18位统一社会信用代码）。四是明确承担土地储备工作。应有规定该机构工作职责的文件，可以是批准设立文件、“三定方案”或所隶属自然资源主管部门正式出具的管理规定等文件。文

10、件应明确该机构承担土地储备职能，明确具体的业务区域（应为行政辖区或较为完整的功能区，不包括水利、交通设施等行业附属区域）。五是开发区等非法定行政区划设立的机构应明确占用指标。在符合上述4项条件的基础上，国家级、省级开发区等非法定行政区划如需设立机构，需明确其占用指标的法定行政区划名称，并提供被占用指标的行政区划政府或其上级政府认可的证明文件（应加盖政府公章）。其他相关要求：各地区应当将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业，上述业务对应的资产和债务等也相应剥离或划转。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能

11、无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务。（关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综20164号）（3）监管考核与机构退出机制。按照自然资源部办公厅关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知（自然资办发20193号）等文件要求，土地储备机构在土地储备监测监管系统中的填报情况作为机构名录更新的重要依据，对于不报、迟报、瞒报、漏报、错报的，建立预警通报机制，并根据各机构日常填报情况进行考核。对于已进入机构名录，但长期不在系统中填报土地储备项目信息或资金信息的，或存在多次错报、漏报等违规情况的，适时予以通报；对整改不到位的，退出名录；情节严重的，在

12、一定年限内不再接受其进入名录的申请。对于违反党中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险有关文件精神，在自然资办发20193号文件印发后有新增以储备土地抵押融资、或将储备土地作为资产注入国有企业的机构或市、县，一经查实，直接退出名录，三年内不再接受相关市、县所有机构进入名录的申请。土地储备机构原有的下设或挂靠其从事工程建设的机构，必须与土地储备机构彻底脱钩。2.计划管理土地储备实行计划管理，包括三年滚动计划和年度计划。（1）三年滚动计划。各地应根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等

13、方面做出统筹安排，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。（2）年度计划。各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等因素，合理制定年度土地储备计划。年度土地储备计划内容应包括：上年度末储备土地结转情况（含上年度末的拟收储土地及入库储备土地的地块清单）；年度新增储备土地计划（含当年新增拟收储土地和新增入库储备土地规模及地块清单）；年度储备土地前期开发计划（含当年前期开发地块清单）；年度储备土地供应计划（含当年拟供应地块清单）；年度储备土地临时管护计划；年度土地储备资金需求总量。年度土地储备计划中，新增储备土地规模（含

14、本年度收储已在本年度供应的储备土地），原则上应控制在市、县本级前三年平均年供应的储备土地量之内。各地土地储备总体规模，应当根据当地经济发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等因素确定。现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。市、县自然资源主管部门应会同财政部门于每年第三季度，组织编制完成下一年度土地储备计划，提交省级自然资源主管部门备案后，报同级人民政府批准。因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因，确需调整年度土地储备计

15、划的，每年中期可调整一次，按原审批程序备案、报批。土地储备年度计划是制定年度土地储备资金收支预算的主要依据。3.项目管理土地储备项目是土地储备业务管理和信息录入的基本单元之一。土地储备项目是指有关主管部门根据国民经济与社会发展规划、国土空间规划等，将拟收储或入库土地按照宗地、区域、工作时序、资金平衡等条件适当划分并纳入土地储备三年滚动计划和年度土地储备计划后形成的管理基本单元。土地储备项目可以包含一宗地或多宗地；包含多宗地的，应当符合地域相近、整体推进的要求。根据土地储备项目预算管理办法（试行）（财预201989号），土地储备项目管理有以下几方面基本要求。（1）土地储备项目库。土地储备项目实行

16、项目库管理。地方各级自然资源部门应当建立土地储备项目库。土地储备项目反映项目名称、地块区位、储备期限等基本信息，以及预期土地出让收入、项目成本、收益和融资平衡方案、政府净收益等信息，按项目统一配号、统一监管，并做好与地方政府债务管理系统的衔接。土地储备项目库与土地储备三年滚动计划、年度计划同步编制或更新，与土地储备监测监管系统、地方政府债务管理信息系统互联互通，未在土地储备监测监管系统填报相关信息并配号的项目，不得纳入项目库，有关主管部门不予安排预算资金，不予发行地方政府土地储备专项债券。（2）土地储备项目的设立。土地储备项目应当实现总体收支平衡和年度收支平衡。土地储备项目设立前，市、县自然资

17、源主管部门组织土地储备机构开展前期研究，合理评估项目预期土地出让收入、土地储备成本，作为编制项目收支平衡方案的依据。其中：预期土地出让收入由土地储备机构会同同级财政部门委托第三方评估机构根据土地区位、用途等规划条件以及基准地价，评估土地资产价值，合理测算；土地储备成本由土地储备机构根据当地征地和拆迁补偿标准、土地前期开发涉及的工程建设标准等合理测算。土地储备机构根据土地储备项目收支平衡情况，分类提出资金安排建议。对预期土地出让收入大于或等于土地储备成本，能够“收大于支”或“盈亏平衡”的项目，可按规定发行专项债券融资。对预期土地出让收入小于土地储备成本、“收不抵支”项目，应当统筹安排财政资金、专

18、项债券予以保障。对没有预期土地出让收入的项目，确需实施的，应当安排财政资金保障。（3）纳入项目库的方式及后续管理。市、县自然资源主管部门会同财政部门组织审核论证土地储备机构提出的项目收支平衡方案以及资金安排建议，通过审核论证的土地储备项目纳入项目库管理。项目库区分自然资源主管部门负责管理的项目库、财政部门负责管理的项目库。自然资源主管部门负责管理的项目库包括全部土地储备项目，财政部门负责管理的项目库包括已纳入预算项目和拟纳入预算的备选项目。土地储备机构应当于每年第四季度从自然资源主管部门管理的土地储备项目库中选择年度拟申请安排预算的项目，并纳入年度土地储备计划，根据项目分年度收支平衡方案编制土

19、地储备项目年度收支预算草案，反映年度收储成本、前期开发成本等支出，提出财政预算安排、专项债券等需求，报自然资源主管部门审核。报自然资源主管部门审核。自然资源主管部门审核汇总后，随本部门预算草案一并报同级财政部门。待财政预算经法定程序批准后，正式组织实施。4.地块管理土地储备地块是土地储备业务管理、资产管理、信息录入的基本单元之一。空间上一个闭合区间为一个地块，一个地块可以是一个独立的宗地，也可以在出库时根据工作需要切割为多个宗地。地块管理的对象包括拟收储土地、入库储备土地等。（1）拟收储土地。是指已纳入土地储备计划或经县级（含）以上人民政府批准，已启动收回、收购、征收等工作，但未取得完整产权的

20、土地。土地储备机构可以将符合条件的地块，纳入收储计划、编入土地储备项目，按规定履行程序后，启动收储工作。需要注意的是，土地储备管理办法强调“不得为了收储而强制征收土地”，即不得以土地储备为名实施征收。（2）入库储备土地。是指土地储备机构已取得完整产权，纳入储备土地库管理的土地。下列土地可以入库：依法收回的国有土地；收购的土地；行使优先购买权取得的土地；已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；其他依法取得的土地。需要注意的几点：第一，入库储备土地必须是产权清晰的土地。第二，上述入库土地，正式纳入土地储备库前，需注销原土地登记手续。第三，对于依法征收、收回、收购、行使优先购买权等事项，土地

21、储备机构可接受政府委托，从事具体的事务性工作，但不能作为征收、收回、收购的主体。第四，入库储备土地必须符合国土空间规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。（3）地块的前期开发。前期开发指土地储备机构按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。前期开发可以确保土地供应后使用者可以尽快开工建设，可以极大地优化政府营商环境，同时也是使政府土地资产保值增值的重要手段。储备土地的前期开发具体工程应按照有关规定，选择工程勘察、设计

22、、施工和监理等单位进行建设。前期开发工程施工期间，土地储备机构应对工程实施监督管理。工程完成后，土地储备机构应按规定组织开展验收或委托专业机构进行验收，并按有关规定报所属自然资源主管部门备案。值得一提的是，部分城市土地储备机构，在土地前期开发之后，才将土地纳入土地储备库。从全民所有自然资源资产管理的角度，只要产权关系理顺，土地依法征收、收回、收购后，即应计为全民所有土地资产。与是否进行前期开发无直接关系。此外，近年地方实践中，一些地方逐步探索将污染修复、文物勘探、矿产压覆评估、地质灾害风险评估、区域环境影响评价等也纳入前期开发环节，由土地储备机构组织实施。为进一步优化营商环境、提高政府服务效能

23、，土地储备机构可以承担相关工作的组织工作，或按照有关规定由相关单位完成核查、评估、治理之后，再转交给土地储备机构。相关费用不能全部纳入土地成本，应依据有关规定另账核算。（4）地块的管护与临时利用。土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护；建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护，可以由土地储备机构的内设机构负责，也可由土地储备机构按照相关规定选择管护单位。在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。储备

24、土地的临时利用应报同级自然资源主管部门同意。其中，在城市规划区内储备土地的临时使用，需搭建建（构）筑物的，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意，不得修建永久性建筑物。（5）地块的供应。储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划，由市、县自然资源主管部门统一组织土地供应。供应已发证的储备土地之前，应收回并注销其不动产权证书及不动产登记证明，并在不动产登记簿中予以注销。储备土地供应主体是市、县自然资源主管部门，市、县自然资源主管部门可根据需要，将出让文件的准备、公告等前期事务性工作委托储备机构或土地市场交易机构办理。5.资金管理土地储备资金是指土地储备机构按照国家有

25、关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理。土地储备资金实质是一项周转性资金：开展土地储备工作所发生的土地储备成本支出先用土地储备资金垫付；储备土地出让后实现的土地出让收入上缴财政后，将土地储备成本支出拨付土地储备机构归还土地储备资金。可见，土地储备资金运行的流程为：土地储备资金取得、土地储备资金使用、土地储备资金归还。（1）土地储备资金来源。按照土地储备资金财务管理办法（财综20188号）规定，土地储备资金来源的渠道主要有四类：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用

26、、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用，即财政拨款；二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；三是发行地方政府债券筹集的土地储备资金；四是经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。关于国有土地收益基金计提：国有土地收益基金的提取、分配等由财政主管部门负责。市、县财政主管部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，作为国有土地收益基金，拨给土地储备机构作为土地储备积累资金，用于土地储备。目前，各地国有土地收益基金的计提比例一般为35%。（2）土地储备资金使用。土地储备资金使用范围具体包括：一是征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包

27、括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用；二是征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出；三是按照财政部关于规范土地储备和资金管理的规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出；四是经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。土地储备资金实行专款专用，只可用于土地储备工作。土地储备机构所需的

28、日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。土地储备时，支付储备土地收储前的勘测、评估等费用，支付征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用；储备土地前期开发时，支付储备土地“七通一平”等基础设施建设的工程费用及项目开发管理费用等；储备土地管护时，支付储备土地委托管护或自行管护时费用；储备土地出让前，支付储备土地地籍勘测等费用。（3）土地储备资金归还。按照“收支两条线”的管理模式，储备土地供应后，全部出让收入上缴地方国库。土地储备机构对出让的储备土地进行成本核算，包括储备土地收储前的勘测、评估等费用、购买或征收补偿等取得的成本、前期开发费用、管护费用等，经

29、市、县自然资源主管部门审核后，报市、县财政主管部门。市、县财政主管部门将该储备土地相应的储备成本归还给土地储备机构。（4）土地储备收支预决算管理。6.专项债券管理地方政府土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（统称“土地出让收入”）偿还的地方政府专项债券。省、自治区、直辖市政府为土地储备专项债券的发行主体，土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。（1）债券额度管理债券额度分配：财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入状况等因素，确定年度全国土地储备专项债券总额度。各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券额度应当在国务院批准的分地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门。省级财政部门在财政部下达的本地区土地储备专项债券额度内，根据市县近三年土地出让收入情况、市县申报的土地储备项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资平衡情况等因素，提出本地区年度土地储备专项债券额度分配方案，报省级政府批准后将分配市县的额度下达各市县级财