我国城镇化体制机制问题及若干政策建议Word格式文档下载.docx

1、在经济全球化背景下和全面建设小康社会的新阶段，推进城镇化健康发展对于促进经济增长、优化经济结构、统筹城乡发展、提高人民生活水平等，都具有重要意义。改革开放以来，伴随着经济的快速增长，我国的城镇化进程也快速推进，取得了巨大的成就。城镇人口占全国人口的比重从改革开放初期的大约18%增长到2006年的大约44%，28年提高 26个百分点，年均提高0.93个百分点。特别是近年来我国城镇化进程更是呈现加速推进的态势，从1997年到2006年的10年间，城镇化率从30.5%提高到44%，年均提高1.35个百分点，相当于每年平均有约1700万人口从农村转向城市。尽管如此，我国城镇化面临一些问题和矛盾，制约着

2、城镇化进程的健康发展。其原因是多方面的，既有现实的原因，也有历史的原因；既有政策的原因，也有国情特点的原因，但根本的问题还在于体制机制方面存在弊端，有些属于深层次的体制问题。当前，我国正处于城镇化快速发展的关键时期，必须通过加快体制改革和政策调整步伐，健全城镇化体制机制，促进城镇化健康发展。一、现阶段我国城镇化存在的问题我国城镇化进程中主要存在六方面的问题：（一）城镇化进程相对滞后1.低于相同发展阶段国家的平均水平。2006年，我国的城镇化率为43.9%，低于与我国人均实际收入大体相当的国家55%的平均水平。同时，尽管我国整体经济增长快于一些发展中国家，但同这些国家在它们经济高速成长时期的城市

3、人口增长率相比，我国城市人口年均增长率却相对较低（见表1）。2.城镇化水平存在虚高问题。按现在的统计口径，虽然有很多人被统计在城镇人口中，但由于户籍制度限制、公共服务不足等原因，一些人并没有真正融入到城市生活中，没有享受到城市现代文明的成果。严格地说，这些人不属于被城市化了的人口。如果不包括这部分人，则我国城镇化水平更低。3.土地城镇化快于人口城镇化。据统计，我国城市建成区面积从1996年的2.02万平方公里增加到 2005年的3.25万平方公里，能的发挥，加大了出行和社会运行成本。3.城市生态受到破坏，环境污染日益严重。城市环境污染形势严峻。绿地大量被占用，城市的生活环境质量下降。全国90%

4、的城镇水域和65%的饮用水源受到不同程度的污染，50%的重点城镇集中饮用水源不符合取水标准，城镇污水处理率只有36%，导致地下水源受到进一步的污染。城市能源利用效率偏低，能源消耗居高不下，加剧了能源短缺与经济增长的矛盾。（四）城市运行欠佳，城市特色不强1.城市管理有待改善。在城市供水、燃气、地铁、公共交通等市政公用产品和服务的供给方面，在就业机会的创造和社会保障体系的建设方面，在社会保障性住房的建设和供应方面，在义务教育、公共医疗卫生、城市生态环境的保护和建设、城市安全的规划和建设、社区建设、扶持弱势群体、调节收入分配等方面，离老百姓的需求还有差距，其管理和运行效率都需要进一步改善。2.城市特

5、色风貌缺失，传统文化遭到破坏。一方面，城市建设风格雷同，千城一面。另一方面，城镇建设量大面广，建设与保护的矛盾会更加突出。一些城镇在建设中不注意保护自然资源和历史文化资源，出现了不少建设性破坏现象，致使城市传统消失。（五）城镇化过程中积累了一些社会矛盾1.农民工的基本权益没有得到充分保障。进城务工的农民工已超过1亿人（如包括城乡摆动人口可达 1.8亿，且这部分人口仍在不断增长），但农民工的利益和基本权利被忽视，在基本生活条件、生产安全、劳动报酬、工伤保险等方面，还缺乏有效的保障。农民工生产条件差，劳动保护措施不力，超时工作或加班得不到应有报酬；农民工无社会保障或社会保障程度低下。2.失地农民大

6、多缺乏可持续的生计保障。我国目前征地补偿标准偏低，补偿机制不全面。农民失去土地后，既丧失了土地的保障，又因劳动技能差而缺乏就业机会，且较少能享有与城镇居民同等的社会保障，给社会稳定造成巨大压力。3.城镇拆迁的补偿规则不完善。房屋拆迁过程中，政府、开发商和房屋所有入之间纠纷不断，群众上访问题频发。部分被拆迁户所得到的货币补偿金不足以使其安居。人员安置和集体土地上的房屋拆迁补偿没有法律法规的依据，拆迁程序不规范、不透明，拆迁补偿不到位，缺乏沟通协商，有时甚至有野蛮拆迁行为，致使“城中村”集体土地上的拆迁成为难点和热点，成为社会不稳定的因素。（六）城乡发展不协调1.城乡收入差距扩大。全国和各省区内的

7、城乡居民收入差距均呈持续扩大趋势。据统计，1997-2006年，全国农民人均纯收入只增加1496.9元，为同期城镇居民收入增量的22.7%；全国农民人均纯收入年均增长速度为4.9%，是同期城镇居民增速的55%。城乡居民收入差距由1984年的1.83：1持续扩大到2006年的3.28：1。如果把城市居民收入中一些非货币因素，如住房、教育、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内，城乡居民的收入差距可能更高。2.城乡居民福利水平差距大。城乡居民在享受到的教育、医疗、就业条件等方面差距甚大。2004年城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、

8、68.1倍。更重要的是，在最基本的公共服务如义务教育、医疗卫生方面，城乡差距也很大。在九年义务教育阶段，农村学生辍学、流失现象比较严重。城乡之间初级卫生保健和卫生服务可及性差距较大。虽然近年来新型农村合作医疗的覆盖面大幅度提高，但筹资水平偏低，保障水平不高，农民医疗负担仍很重。从总体上看，目前农村居民的消费水平只相当于20世纪90年代初期城市居民的消费水平，而许多贫困地区的居民消费水平更差。二、我国城镇化问题的成因我国城镇化进程中之所以出现上述问题，究其原因，主要包括以下六方面：（一）认识不足和存在偏差1.相互攀比城镇化率的高低，出现了急于求成和盲目无序发展的倾向。城镇化是一个重大的经济社会结

9、构转型过程，不仅表现为城市人口比重提高的过程，同时也是城市体系和功能不断发展完善的过程。我国城镇化的进程是不平衡的，各地区不可能齐头并进，不宜在城镇化率上互相攀比；一些地方把推进城镇化片面地理解为增加城镇数量和提高城镇人口比重，相互攀比城镇化率的高低，竞相通过修编城镇规划、设置开发区、调整行政区划（如“县改区”、“乡改镇”）等，片面追求城区和规划区的扩张；城镇拆迁规模过大；一些城市脱离本地实际，搞了大量脱离实际、劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”，形成了严重的债务。近来全国已有182座城市提出要建“国际大都市”，约占全国城市总数的28%，还有不少中小城市也纷纷提出要“建设成为大城市”。2.对

10、城镇化本质和内涵认识不到位、不全面。重城市自身轻区域协调，重城市建设轻产业拉动，重工业发展轻第三产业，重外延拓展轻内涵提高，重扩大规模轻有效管理和资源保护，重改善形象轻完善功能等问题较普遍。一些地方热衷于把城镇的公共设施投入用于行政办公中心等形象工程，重视政绩效应和视觉效果，忽视城镇居民特别是外来务工人员的基本公共需求。一些地方往往把推进城镇化片面理解为大规模的城市建设。大拆大建、城镇面貌短期内改观等成为了政绩考核的标准之一。体制和政策方面的缺陷和扭曲的激励，导致城镇化发展中最为重要的人口城镇化的目标被忽视。3.仍然以城乡二元分割的思维考虑城镇发展。对城镇化进入加速期政府职能调整的认识不到位和

11、理论准备不充分，长期形成的城乡“二元”分割的治理思路、政策体系和管理体制，仍然影响着地方的经济社会发展和城镇化规划。政府管理仍然未能从城乡统一协调、有利于城镇化健康发展的角度谋划长远的发展。城镇化过程中忽视了我国独特国情下城乡二元结构问题；未能从现阶段经济和社会发展水平的基本状况出发，为农村劳动力向城镇转移创造就业环境和生存条件。（二）规划体制不完善1.规划体系不完善，存在部门分割、城乡分割等问题。一是与城镇规划相协调的国土空间规划和城镇体系规划、土地利用规划存在缺失和不衔接。最突出的问题是规划体制的部门分割妨碍了总体规划的科学性和协调性。国家发展和改革委员会主导编制“国民经济和社会发展五年规

12、划”，建设部负责编制“城镇建设规划和村镇建设规划”，国土资源部负责编制“土地利用总体规划”，这三种规划存在一定程度的冲突，缺乏衔接。二是城乡规划体制分割，导致城郊结合部建设较为混乱，产生引人注目的“城市郊区病”。三是上位规划往相对滞后，例如在经济社会高速发展的近30年时间里，省域层面的城镇体系规划至今尚未全部完成审批，全国城镇体系规划仍未批准实施。城镇体系规划的滞后性，一定程度上导致了区域城镇空间布局混乱和城市无序竞争的局面。2.规划科学性不强。规划编制科学性和前瞻性不足，缺少空间布局和产业支撑的统筹考虑，影响了对资源的合理利用；规划水平不高，深度不够，影响了其指导和调控作用的发挥。一些规划编

13、制违背国情、盲目攀比，超越资源、环境、经济承受能力和群众的实际需要。特别是以经济规模扩张为主要目的进行的以各类开发区为主的城镇发展，在经济活动聚集的同时忽略了人的聚集，为城镇长期健康发展设置了许多障碍。3.规划执行的刚性不足。城市规划法已不能适应当前经济社会快速发展的需要。规划的权威性和强制性不强，体制不健全，配套法规不完善，执行力较差，缺乏有效的监督机制和问责机制。修编和调整程序不规范，修改规划的成本过低，致使随意改变规划和违规建设在一些地方还较严重，使规划丧失了调控城市发展的刚性。缺乏人大等立法机构对规划编制的监督和公众的参与。（三）人口迁移体制的制约长期形成的城乡“二元”分割的政策体系和

14、管理体制，使得城乡之间在就业、教育、医疗、福利、保险等各个领域，都存在着制度上和政策上的不公平。以户籍为分界的不公平的社会管理制度，导致我国出现了一个庞大的既脱离农村社区组织，又脱离家庭，同时又没有融入城市的庞大的农民工群体。大量农民工长期处在墟市的边缘，不被城市接纳乃至受到歧视或伤害，融不进城市社会，享受不到应有的权利，定会累积很多矛盾。农民工自身的合法权益难以得到保护，对城市普遍怀有一种疏离感和责任缺失心态。处理不好，可能成为不稳定因素。（四）土地制度的不完善1.中央政府与地方政府对城市土地产权的界定模糊。土地管理法规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，明确了国有土地所有权只能

15、由中央政府代表行使，但地方政府代理和承担着城市土地开发的事权和义务，使中央政府土地所有权被虚化。再加上在现行财政体制下，地方客观上存在财权与事权不对等的问题，使得城市政府从自身利益最大化出发，尽量多的占用土地或者“以地生财”，造成城市土地粗放使用。2.现行征地制度的固有缺陷导致地方能以较低代价占用农村土地。征地制度本身存在根本性的缺陷。例如征地补偿办法不合理，土地补偿费总体不高；征地程序不透明，农民参与度低；“公共利益”未加限定，造成对集体土地所有权的随意侵占和损害，使得地方政府能够以较低代价取得土地，进而通过所谓“经营土地”获取差价收益。在多数城市，政府同旧城区居民、国有企业或地产管理机构去

16、谈判来获得土地要比从农村获得土地代价昂贵和费时，政府更倾向于征用农村土地，对提升已有的城市土地的效率重视不够，最终导致了城市粗放、低效率的发展格局。另外，现存征地制度的不完备，也为一些地方通过“以租代征”等方式擅自将农用地转为建设用地、竞相低价出让工业用地、违规分拆批地、越权批地、圈占土地、乱占滥用耕地留下了空间。3.现有的土地制度约束了农村人口向城市的自由流动。现有的法律缺乏对农民土地权益的有效保护，农民缺乏完整的处置土地的权益。土地处置权的不完整，限制了人口的正常流动。与征地制度紧密联系，集体建设用地流转制度改革迟迟难以突破，农村居民点用地在城镇化后难以进入城乡统一的土地市场进行流转，土地

17、利用率低下。 （五）财政体制不完善 1.城市财政来源的税收结构不合理。目前，我国城市收入主要来源于增值税、营业税以及土地使用权出让收益。这种税种结构鼓励城市招商引资，做大经济总量，却不鼓励吸收外来居民。另外，由于很多城市建设资金不足，仅仅依靠现有税收等基本财政收入难以支持城市建设和发展。因而国有土地作为城市的最大资产，就被一些地方政府用来变卖以缓解财政压力。通过土地的“农转非”，低价从农民手中征得土地，再以高价出让，差价就可以成为各地方城市建设的资金。2.现行的土地出让收益使用管理亟待改进。允许将出让土地使用权收益（法定年限为70年）作为城市日常预算开支的做法，鼓励短期任职的政府官员出售长期资

18、产（土地使用权出让年限往往多达30-50年）而获得短期收入，支付当期的日常开支，这就剥夺了后代人从这些资产中获益的机会。（六）治理和管理考核政策不完善1.现行的行政管理层级和体制，导致资源过度集中在“高位”级别的中心城市和城区。较高行政级别的城市拥有更大的权力和政策资源，从而在招商引资、发展产业等方面的竞争中具有更大的权力优势，挤占了中小城市发展的经济和政策资源，制约了中小城市的发展。这种模式不利于不同城市之间根据各自资源禀赋进行公平竞争，以发展壮大特色经济，特别不利于那些有潜力的中小城市发展壮大。各级中心城市的发展基本处于自我扩张的阶段，基础设施的投入和管理也自成体系。陈旧的等级化的城镇行政

19、管理模式，限制了以市场力量推动形成合理布局的城镇区域。2.考核机制设计不科学。过去偏重以经济增长指标为核心的干部考核体系，使得地方政府注重城镇化发展的速度，忽视城镇化发展的质量和效益，忽视城市有效管理，忽视城镇治理和公共服务覆盖面的扩大。加之缺乏有效的问责机制，往往使得城市建设中出现的“形象工程”、“政绩工程”和对历史文化资源、风景名胜资源的建设性破坏等，很难得到制止。三、促进城镇化健康发展的体制机制的政策建议为促进我国城镇化健康发展，提出以下八方面的政策建议：（一）以科学发展观为指导，明确城镇化的方向和思路1.深刻理解城镇化的本质，进一步明确城镇化发展的导向。城镇化是以农村人口比重下降和城镇

20、人口比重上升为表征，以产业结构从农业经济向现代经济、社会结构从农村社会构成向城镇社会构成、人类聚居场所从农村空间形态向城镇空间形态的转化为本质的多元演进过程。因此，必须多方面系统地考虑城镇化问题。应加快起草促进我国城镇化健康发展的指导意见，明确城镇化健康发展的重大意义、总体战略和基本要求。要坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。要以完善城市化的体制为保障，推进城市化健康发展。2.坚持科学发展观，努力创建经济高效、资源节约、环境友好、布局紧凑、社会和谐的城镇发展新格局，促进城市发展模式从

21、粗放型向集约型转变。积极促进产业发展和集聚，增加就业岗位，不单纯追求提高城镇化率，不单纯通过扩大城市建设规模推进城镇化。坚持节约和集约利用土地和其他资源，加强城镇生态建设和污染综合治理，特别是解决好空气污染和水污染问题，走资源节约型、环境友好型的城镇化道路。把培育、壮大城市群和促进区域协调发展结合起来，着力促进中心城市发展，提升功能，充分发挥城市尤其是大中城市对产业结构升级、消费结构升级和技术创新的集聚、辐射和示范效应，带动区域发展。3.形成合理的城镇化空间格局。继续把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续

22、的城镇化空间格局。有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。人口分散、资源条件较差的区域，重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇，成为本地区集聚经济、人口和提供公共服务的中心。4.坚持以人为本，兼顾不同群体的利益要求，使城镇化发展的成果惠及全体人民。要增强城镇对农村富余劳动力的吸纳能力和城镇的综合承载能力，让农民能够享受城镇化成果。要完善城市社会保障体系，增强城市公共服务提供能力，加强对弱势群体的扶持，维护群众利益。（二）完善土地制度，促进用地节约1.切实保障农民的合法土地权益，合理提高征地补偿标准。完善征地制度。在征

23、地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益，要使被征地农民的长远生计有保障。要根据农民长远生存和发展的需要、经济社会发展所处的阶段以及政府财力，依法提高征地补偿标准。应把因城市建设承包地被征用、完全失去土地的农村人口，纳入城镇职工养老保险体系和最低生活保障体系。城市政府要负责为被征地农民提供就业援助、技能培训。加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。2.提高城市建设用地的利用率。要盘活城市存量土地，适当提高土地利用强度，对城市土地进行再开发，提高城市综合承载力，走城市用地内涵式挖潜的发展道路。积极开拓城市地下空间，如地下商场、地下停车

24、场、地下设备间等，并大力加强地下人防工程利用。推进土地市场化进程，优化配置土地资源，调整产业结构，促进老城区焕发新的活力。完善现行城镇用地制度，严格推行经营性土地使用权挂牌出让制度，形成由市场决定土地价格的机制，让价格真正反映土地的稀缺程度和成本。3.严格管理土地收益。明确土地收益范围，严格收缴程序，规范收支管理，加强预算监督。依法管理、分配、使用土地收益，将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理，建立健全年度土地出让收支预决算管理制度。规范土地出让收入使用范围，重点向新农村建设倾斜，土地出让收益应当用于被征地农民社会保障，用于建设城市廉租房和农村基础设施建设等。探索建立国有土地收益

25、基金，探索土地出让金逐年收取的办法，遏制片面追求土地收益的短期行为，从资源配置的利益机制上彻底解决当前地方政府的占地扩地冲动。（三）推进户籍制度改革1.逐步建立城乡统一的人口登记制度。积极稳妥地推进建立城乡一体、以居住就业地户口登记制度为重点的户籍制度改革。逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口制度，实现公民身份平等，从制度上消除城乡分割藩篱，促进人口自由迁徙。2.把户籍制度改革与就业、教育、医疗、养老、住房等各项社会福利制度改革结合起来。积极稳妥地推进与户籍挂钩的就业、工资、教育、医疗、养老、住房等制度改革，在消除城乡二元结构的体制性障碍方面取得突破。对计划生育、最低生活保障、社会保险、义务

26、教育，特别是农村土地承包和集体经济收益分配等与户籍改革相关的现行法律法规政策进行全面清理，并制定出相应修改和过渡性措施。逐步地、有条件地解决在城市长期就业和居住的农民工的户籍问题。对在城市已有合法固定住所、稳定职业或生活来源的进城务工人员，要创造条件使之逐步转为城市居民，依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。3.逐步缩小城乡基本公共服务上的差别。应加大农村和落后地区的基本公共服务投入，一旦城乡基本公共服务的差距缩小到一定程度，取消户籍差别、实行统一政策就会水到渠成。这样可避免政策突然变化使大量农村人口短期内涌向城市而导致的社会问题。在推进城乡统筹方面，要尽可能做到全国各地协调发展，避免地

27、区之间的差距过分悬殊。为此，需加大中央政府对落后地区的财政转移支付力度和其它政策支持，加快推进全国基本公共服务均等化的步伐。（四）完善公共服务体制1.以公共服务为导向，转变城镇政府职能。政府应把提供“低水平、广覆盖、均等化”的基本公共服务作为政府的一项基本职责。城镇政府的公共决策应首先服务于社会需求，重点是改善城镇管辖区内与居民生产和生活条件有关的基础设施建设。要把安全饮水、污染排放及治理、垃圾处理、居住区道路建设和清洁卫生、义务教育、贫困救助、社会治安、最低生活保障等作为政府服务的重要项目，把促进居民收入增长和就业作为政府的战略目标。2.重视进城务工的农民公共服务需求，切实保障农民工的合法权

28、益。输入地政府要转变思想观念和管理方式，对农民工实行属地管理。要在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑在城市长期就业、生活和居住的农民工对公共服务的需要，提高城市综合承载能力。当前对临时进城务工人员，继续实行亦工亦农、城乡双向流动的政策，应重点加强对其劳动报酬、劳动时间、法定假日和安全保护等方面合法权益的切实依法保护；建立健全用人单位对农民工的工资支付和支付监督制度，切实解决拖欠、克扣农民工工资问题。建立地方政府在保护农民工基本权益方面的责任和问责机制，加大对损害农民工权益的企事业单位的法律追究和惩处。建立健全适用于农民工的工伤保险制度、医疗保险制度、社会援助制度等。3

29、.把城镇的基本公共服务向与城镇连片的农村（城中村）延伸。城镇政府应把城镇市政管辖的给排水、供电、交通、有线电视和网络以及垃圾处理等设施延伸到“城中村”和已经与城镇连片的农村，使城镇的公共服务更迅速地扩展到有条件步入城镇化进程的农村地区。城镇的教育、医疗卫生、社保等网络也应尽快地覆盖这些地区。通过城镇公共服务的延伸和城乡居民服务的均等化，加快城镇密集区和工业化发展速度较快的农村区域的城镇化进程。（五）推进财税体制改革1.加大财政对城乡基本公共服务的支持力度。改革和调整财税体制和政策，建立财权与事权相对称的财税体制，形成城镇税收随城镇人口增加而增长的机制。进一步完善转移支付制度。2.尽早开征物业税

30、。在研究和试点的基础上，对商业房产和居民房产征收从价的财产税（物业税），扩大城市政府的税基，增强为居民提供服务筹资的能力，提高土地收益的持久性和稳定性，遏制盲目“卖地”行为。3.扩大省管县财政体制改革的试点范围。理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。省级财政要着眼于全省范围内的公共财政支出，特别是要加强对全省范围内基本公共服务均等化的服务财政，弱化建设财政。省级财政的财力补助、一般转移支付、专项转移支付等尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。（六）完善城市治理和管理模式1.为各类城市创造一个公平竞争的环境，使其能够发挥各自的优势又好又快