价格管制复归制度变迁分析Word文档下载推荐.docx

1、可见，天津市经济发展作自身时序比较的确还是比较快的。然而，当我们把天津市同周围的其他省市特别是与全国的先进城市相比时，天津的经济发展速度和发展水平似乎仍嫌稍慢且稍低。这种差别的原因当然是复杂的，主客观原因加在一起可以列出一长串，但我们认为其中经济社会发展战略恐怕是重要因素。自80年代末以来，天津市全面地执行中央关于以稳定求发展的发针，把稳定作为压倒一切的大事来抓，其中突出强调控制通货膨胀上涨。这一战略是正确、必要且有效的。值得注意的是，人们在实际经济运行中自觉不自觉地把控制通货膨胀理解为“物价越低越好”，以致于天津经济似乎实际上进入了“低物价、低工资”的一种传统发展模式之中。本文无意全面地对天

2、津市的整体经济发展战略作出评价和分析，仅就为维护天津市场“低物价”的政治形象而对鸡蛋之类产品采取的物价管制制度的得失作些实证性的分析。目的在于说明，在市场经济改革的进程中，以物价管制强制地维持某些并不需要管制的产品的低价状态，其交易费用不是减少了而是增加了。成本大过收益，得不偿失。透过对鸡蛋的价格管制的制度分析，也许能够对天津市的整体发展战略以及体制改革的推进有所启示。二、制度背景：天津市鸡蛋购销制度的演变过程鸡蛋，作为中国人现阶段消费中的一类重要的副食商品，其供求状况及政策制度的安排和实施，历来受到各地各级政府的关注。因此若仅就其交易制度变迁的指向而言，天津市鸡蛋购销制度变迁与中国其它省市并

3、无二致，都大体经历了从计划统购统销逐渐到由市场价格调节这样一个过程。其差异主要表现在这一过程的不同时间安排及各阶段的不同特征中。天津市的鸡蛋价格制度安排过程及阶段性特征如下：（一）变迁过程的时间表根据中国经济改革与发展的实际，可以认为，几乎所有与市场价格制度有关的制度演进均滥觞于1978年中共十一届三中全会的召开。因此，研究天津市鸡蛋购销制度变迁，即由改革之前的统购统销到目前的市场调节过程，亦应以此为起点。1979年5月，根据中央统一布置，天津市先后大幅度提高了猪、牛、羊、鲜蛋、水产品、粮食、油脂、油料、棉花等农产品收购价格，其中鸡蛋收购价格提高幅度为29.2（粮食收购价格平均提高18.65）

4、，并安排了鲜蛋的季节差价。统购统销制度首先从收购价上有了一些变化。1979年11月，按照国家规定天津市有计划地提高了8类主要副食品及相关产品的销售价格，其中鲜蛋的销售价格上调了22.2（猪肉、牛肉和羊肉销售价上调幅度分别为：29.1、33.3和31.6）。统购统销制度中的销售价格也有了变化。1985年5月，天津市有条件地放开了肉、蛋、禽、菜及水产品等主要副食品价格。在鸡蛋购销政策上采取了“放”（放开搞活）、“保”（保价收购）、“限”（限价销售）、“订”（合同订购）几项措施。统购统销制度有了更大的变化。1987年3月，天津市政府为纠正长期以来由于农口（农委系统）只管生产、商口（商委系统）只管销售

5、造成的产销脱节、禽蛋生产和供应不稳定局面，决定改革旧的禽蛋经营管理体制，实行产销一体化，为此，成立了天津市禽蛋服务公司（全民所有制企业），隶属天津市农村工作委员会。该公司下辖天津市蛋品加工二厂和天津市津牧工商联合公司。天津市禽蛋服务公司是我国由计划经济向市场经济转轨条件下的特殊产物，它兼有计划管理与商品经营两种职能但以计划职能为主。该公司的业务范围是（1）：负责制定本市禽蛋产销计划，保证市场需要和均衡供应。推行经济合同制，将禽蛋的产销纳入有计划商品经济轨道，做到有计划生产、有计划调市、有计划销售。利用价外补贴、物资分配、蛋料挂钩等手段组织禽蛋的加工、储运，旺吞淡吐，保证市场供应。与国内外企业合

6、资兴办禽蛋联合企业。1989年3月，为加强对鸡蛋、蔬菜和生猪生产及调市的计划管理，切实保障城市供给，稳定物价，天津市政府决定从3月1日起实行主要生产资料供应与鸡蛋、蔬菜、生猪的收购、调市挂钩。涉及鸡蛋的挂钩政策为：生产单位每交售1公斤鲜鸡蛋，供应配合饲料3公斤、育雏料1公斤。此外，市政府决定，由市农委负责安排全市鸡蛋生产、收购、调市任务。负责挂钩物资的分配和调剂与承担鸡蛋生产和调市任务的区（县）及其它生产单位签订收购、调市任务承包书。市粮食局、供销社要按计划保证收购及调市鸡蛋所需挂钩生产资料供应。到此为止，传统的统购统销制度已经发生了不少的变化或改进，但是其基本的特点并没有改变，基本的运作模式

7、大致是：图一：1991年前天津市鸡蛋计划流通流程图1991年11月，在新的经济环境及市场条件下，天津市全面放开了鸡蛋和饲料的收购、销售价格，仅安排了鸡蛋销售参考价格，每500克不超过2.30元。由于当时鸡蛋生产大于需求（2），货源充足，市场销售价格呈下降趋势。鸡蛋和饲料价格放开后，天津市相应取消了对生产环节饲料的“暗补”和经营环节亏损的“暗补”，全部改为对职工的明补。从91年11月份起，市财政按每个职工每月1.5元的标准发放鸡蛋价格补贴。（3）市场调节的运作模式比较简单清晰：图二：市场调节下的鸡蛋购销流程图1995年8月，在改变了的市场供求条件下，市政府成立专门的“鸡蛋调市工作组”，对鸡蛋的销

8、售过程进行干预，对鸡蛋销售价进行管制（详见后文）。1996年3月，放弃价格管制，重新让市场作调节主体。（二）制度变迁的阶段及特点从以上价格制度的变迁过程，可以概括出以下几个具有不同特征的制度变迁阶段：第一阶段（1979年1985年5月）：价格调整阶段。这期间天津市在保证鸡蛋生产者、销售者和消费者诸方利益的前提下，有计划地提高了鲜蛋的收购价和销售价，为下一步深化鸡蛋价格改革做了必要准备。这一阶段天津市鸡蛋购销体制仍属由国家单一渠道控制的统购统销模式，只是价格做了一些调整。第二阶段（1985年5月1991年11月）：“三多一少”流通格局形成阶段。随着价格改革的深化和企业经营机制改革的开始，天津市改

9、变了过去鸡蛋经营上的固定进货渠道、固定销售对象、固定倒扣作价的“三固定”形式和分层次、多环节、大流转的批发经营模式，逐渐形成多经济形式、多流通渠道、多经营方式和少流通环节（“三多一少”）的禽蛋流通格局。这一阶段国有副食商业仍是鸡蛋经营的主渠道（4），发挥着较大的调控作用。第三阶段（1991年11月1995年8月）：市场调节开始与价格管制复归阶段。1991年11月后，天津市鸡蛋及饲料价格的全面放开，这标志着整个鸡蛋购销体制由计划调节向市场调节的根本转变。这一制度变迁具有历史转折意义。然而却不是稳固的。在这一阶段的末期又重新实施了价格管制制度。这实际上是计划经济体制的部分复归。在保护人民群众基本生

10、活必需品价格稳定的前提下，市政府制定了国有副食商店鸡蛋销售价格的最高限价，并强制执行，同时配合以对鸡蛋实施部分统一收购和部分统一销售的措施。第四阶段（1996年3月至今）：价格管制解除与市场调节最终确立阶段。这一阶段的特征表现为市政府对鸡蛋价格管制的解除和市场机制最终成为调节鸡蛋的生产和销售的主角。这种市场调节机制对政府计划管理体制的再次占优势是伴随着鸡蛋价格的相对稳定，人民群众心理承受能力的相对提高和市政府在鸡蛋价格问题上的观念的转变而出现的。它预示着市场调节制度将长期持续存在下去。三、价格管制的运作过程从以上关于天津市鸡蛋价格制度变迁的过程和阶段性特征的描述中可以看出，天津市1995年实施

11、的价格管制制度这一制度安排，从本质上看表现为天津市市场导向性改革的反复和曲折。于是研究这一制度安排的导因、实施过程及运作后果，就有了颇为重大的意义，因为它将为今后改革的顺利推进、避免反复提供借镜。（一）诱因。从19911994年，天津市在鸡蛋购销体制的市场体制改革已进行4年的时候，为什么又转回头来搞价格管制呢？这当然不是没有原因的。1995年二季度天津市鸡蛋价格就开始显出上跳征兆，至7月份继续不断上扬，市场价格有时高达3.503.80元/斤不等，大大突破了市政府原定每斤3.00元的限价水平（9395执行），这可能是市政府对鸡蛋价格进行管制的导火线。我们调查了导致鸡蛋价格上涨的原因，主要有以下几

12、个方面：（1）供给相对减少和需求相对扩大。前已述及，自1991年鸡蛋、饲料价格双放开后至1995年期间，天津市鸡蛋产量平均每年递增2.67，而同期天津市城乡居民每年消费鸡蛋总量由9655万公斤增至约14000万公斤，平均年递增率为9.7。（见附表一）。这样，尽管总量上鸡蛋生产仍大于需求，（5）但鸡蛋供求差距的缩小有可能在某些情况下导致鸡蛋价格反弹。（2）成本推动蛋价上涨。鸡蛋的生产成本包括饲料、水电、兽药、设备折旧以及死鸡摊销等，其中饲料成本占养鸡总成本的70左右。前几年，国家大幅度提高了粮食收购价格，造成了以粮食为主要饲料的养鸡成本也大幅度增加。以玉M为例，1995年上半年天津市农村集贸市场

13、成交价格比上年同期上涨了87，以玉M为主料的饲料价格上涨了47（6），因此，成本推动是1995年7月份后鸡蛋价格上涨的另一重要原因。（3）季节原因造成价格一定幅度的上涨。由于中秋、国庆两节临近，生产所需用蛋量加大，城市居民购买也比较集中。这在一定程度上影响到鸡蛋市场的均衡供应。统计资料显示，市场价格几乎在每年7月份后均有不同程度提高。图三显示了1995年的蛋价月平均变动态势。图三：1995年天津市鸡蛋月平均价格变动图（二）限价措施流程面对鸡蛋价格不断上涨的局面，天津市政府从稳定物价、保证人民群众生活不受大的影响的良好愿望出发，于1995年8月25日对鸡蛋价格实行管制，最高限价定为每斤鸡蛋3.3

14、0元。这是一整套价格管制过程的目标。这整个价格管制过程包括如下几个相互联系的环节和方面。1成立专门机构。为了对价格管制工作进行组织、协调和统一领导，市政府专门成立机构天津市鸡蛋调市工作组。“工作组”成员包括4位市长、2位秘书长，农委、商委主任以及物价局、财政局、工商局、公安局、交通局等部门有关负责人员。然后各委、局及县、乡也成立相应的办公室等机构。层次之多、人员之众、规模之大、重视程度之高，均是少有的。工作组如同战斗指挥部每天都要以报告的形式向市主要领导陈述当日的鲜蛋调市量，完成日调市任务的比例，以及未完成任务的原因，还要制做各种统计报表等。工作可谓至细至微。2鲜蛋调市。这项工作安排的具体措施

15、是，“工作组”责成市农委和商委对设在各郊县的鸡蛋生产基地逐层下达鲜蛋调市任务，保证鸡蛋日上市总量达到20万斤，调市价格（收购价）定在3.15元一斤的价位。市农委将各鸡蛋生产基地与市内国有副食门市部（110个限价蛋销售点）结成对口单位，由市区内的副食门市部派车到指定鸡蛋生产基地去收取原由生产单位送到市区的鸡蛋，然后按市里统一规定的每斤3.30元价格销售。其差额为销售利润。3层层补贴。1995年前后，天津市每斤鸡蛋的成本逐步由3.15元上涨到3.35元左右（其中包括饲料、水电费、兽药、设备折旧及人工费等）（7）如果再加上0.10.2元的生产利润，鸡蛋的出厂价在3.43.5元/斤上下比较合理。而在价

16、格管制期间，鸡蛋的收购价定在3.15元/斤。这样一来对养鸡场（户）来说，每出售一斤鸡蛋将损失0.250.35元左右。生产不仅没有利润，而且已部分折掉成本，在市场经济环境下经营的企业无法接受这样的事实。因此一段时间内，天津市国有副食店的鸡蛋有价无货（见图三）。考虑到限价收购给养鸡生产基地带来的损失，“工作组”做出决定：各养鸡场（户）每售一斤平价蛋（3.15元/斤），可得到市财政局0.1元的价格补贴。事实上这对于生产者所受损失而言无异于杯水车薪，110个定点国有副食店仍然有价无货，限价政策的推行非常困难。对此，天津市农委在财政补贴0.1元/斤的基础上另外再加补0.1元。这既是为了减少生产者的损失，

17、也是出于调动积极性完成鲜蛋调市任务之目的。然而事情远未到此结束，生产者的所得与所失仍未“摆平”，各郊县及乡政府在落实鸡蛋调市任务时仍遇到种种困难。因为在管制实施后，当时不受管制的市场批发价也节节攀升，已经达到了3.8元一斤的水平，有的个体商贩甚至以4元的价格竞争性地向生产者直接收购。面对这种局面，在行政任务的压力下，各郊县、乡政府不得不“上行下效”，对鸡蛋补贴款一再加码。据市禽蛋服务公司当时不完全统计，各郊县（或乡）对调市鸡蛋先后所增加的补贴款分别为：蓟县乡级财政补0.20.3元/斤。宝坻县县财政补0.3元/斤，乡财政补0.2元/斤。宁河县财政补0.4元/斤。东丽区区财政补0.2元/斤，乡财政

18、补0.25元/斤。这样，在市财政、市农委及县（乡）财政多方补贴后（年平均鸡蛋总补贴接近0.51元一斤），生产者弥补了成本损失并已略有赢利。这时，国有副食店才购得鲜蛋。但是，当鸡蛋收购价逐步接近甚至超过固定的销售价时，110个国有副食商店也不可能白白销售鸡蛋，更不可能蚀本经营（因鸡蛋的损耗也很大）。而且他们还有另外一本账，如果不是卖鸡蛋而是销售有利可得的其他商品，就会有更大的收益。所以市财政还必须为这些销售点补贴0.10.18元。这样鸡蛋管制下的鸡蛋实际交易才真正有进行起来的条件，价格管制措施才有了开始奏效的基础。这里还需提及的是，补贴的发放不是即时的，而是至少有一至二个月，甚至三个月的时滞。按

19、照规定是一月后，当鸡蛋生产者向上层层把他们的供蛋量票据交到市财政部门，并且与市内各销售点汇集上交的售蛋量票据相一致时（为防止补贴蛋外流，实际上只是流于形式），才能反过来逆原渠道层层下发补贴额，而实际上这一过程有时要延迟至三个多月。4挂牌销售。据事后调查发现，（8）此次鸡蛋价格管制期间，市区内110个限价蛋定点销售门市部的组织工作多数比较简单，各销售点均未发放任何凭证，（9）只是每人限购3斤，反复排队反复购买或为卖而买（自由市场鸡蛋小贩雇人购买）也无人干涉，各销售点排队人数每日一般在200300人左右。为此，市公安局曾派出100多名干部分别到各鸡蛋销售点维持秩序。物价、交通、工商部门也都抽调大批

20、人员进行监督，防止各种哄抬物价、“卖大号”、走后门、私分等意外现象的发生。图四：19951996年天津市鸡蛋价格管制流程图（三）市场环境下管制措施的特点：前已提及天津市1995年的价格管制是计划经济体制的部分回归。换言之，这种制度安排是发生在市场调节的环境之中的。市场环境是相对于“计划环境”而言的。就是说，1991年以前所实施的价格管制制度是处在计划流通起着支配作用的购销制度结构中，其它形式只是作为一种补充。1991年后，养鸡业的产品及要素价格均放开由市场调节，价格机制成为制度结构中的核心安排，这时鸡蛋的生产、流通处在“市场环境”之中。显然两相比较，市场环境下的鸡蛋价格管制（补贴）制度必具有不

21、同的特点。从流程图的比较（见图1和4）中可以归纳出两种制度环境下价格管制这项制度安排的六个不同特征：实施管制的频率。91年前政府价格管制是以经济计划形式表现的，它具有经常性和一般性。91年后的价格管制是在鸡蛋市场价格突破限价水平时政府对市场进行的干预，其发生具有不连续性和特殊性。2管制的渠道与环节。91年前对鸡蛋的管制与补贴渠道单一（财政渠道）、环节较少。91年后管制与补贴渠道较多（市农委及市、县、乡财政），所经历的环节也较多。3补贴的形式。91年前对生产者采取以“蛋料挂钩”为核心的暗补，对消费者发放蛋票给予暗补。91年后价格管制期间对生产者给予价外补贴，对消费者通过限价给予暗补。4补贴最终受

22、益者。91年前生产者、消费者均从补贴中获利。91年后价格管制时补贴最终受益者是消费者，对生产者补贴主要是为弥补限价损失。5管制的力度。91年前对生产者价格的管制的力度较强，从上到下的指令容易得到贯彻，因为各个层次的独立利益较弱。91年后情况不同了，从事鸡蛋生产和销售以及管理的各有关方面都成为相对独立的利益主体，这就使管制指令的执行力度受到很大的制约。6博弈双方力量对比。91年前市政府通过农委（禽蛋服务公司）就基本控制了鸡蛋生产和销售整个过程。政府的统一安排在控制、引导经济方面有较大的力量优势。91年后政府实行价格管制时事先成立专门机构进行组织协调，在具体补贴时又通过“两层三级”补贴（财政、农委

23、两层、市县乡财政三级）来完成。这说明部门、企业同政府谈判能力大为增强，另一方面也说明政府在控制力和财权上的相对削弱。这就是天津市19951996年价格管制制度安排的全部故事。四、价格管制制度对鸡蛋销售中交易成本的影响如何评价天津市于1995年9月至1996年3月期间实施的鸡蛋价格管制制度的得失利弊？显然可直接借鉴的理论供给就是制度经济学。制度经济学与主流经济学的主要不同点，或者说制度经济学的核心，是制度经济学把制度作为影响经济的变量，而主流经济学则假定制度不变。在制度经济学中，交易费用学派是把制度作为影响交易费用变动的基本变量。所以按照制度学派的观点，对一种制度安排的评价，或者说测度一种制度安

24、排是否有效和能否持久存在，主要就是分析这种制度在创建和运行过程中的成本和收益，即是节约还是增加了交易费用。如果是节约了交易费用，这种制度就是恰当的，就有生命力。否则就不是恰当的，不可能长久。我们按制度学派的观点和原则来分析一下天津市鸡蛋价格管制制度对鸡蛋这项产品的交易过程中发生的交易成本的影响。根据高斯（coase，1937）等制度经济学家的定义，交易费用就是为了完成一项交易所花费的各种成本的总和。在现实中交易费用很少为零。因为有制度的存在。但有的制度使交易费用减少，有的则使其增加。本文以下讨论的是鸡蛋价格管制制度的实施相对于没有管制即市场调节条件下，对完成鸡蛋从生产者向消费者转移的交易过程中

25、的费用的影响。在市场经济条件下，鸡蛋从生产者手里转移到消费者手中，如果撇开生产成本不说，则所花费的成本主要就是批发商的运输成本及零售商的销售成本。但是管制条件下不同了，完成这一交易的过程复杂多了。在这一过程中比在市场调节条件下多发生的所用所费都是交易费用的增加。一般说，任何一项政府管制措施的社会成本，从广义上看，都包括下述两种成本：一是“院外成本”，即管制措施的潜在获益者为使得政府管制机构服从其意愿而实施管制所花费的成本。二是“运行成本”，即管制措施的实施和运作成本，这项成本是由社会承担的。（10）在天津市鸡蛋价格管制案例中，管制的院外成本为零：管制措施是市政府主动采取的行为，其潜在获益者居民

26、（目标主要是低收入阶层居民）并未花费任何成本去促使市政府采取管制措施。因此在测量管制成本时可以将“院外成本”予以舍象，而只考虑“运行成本”。天津市19951996年价格管制的运行成本主要包括以下几方面内容：i组织成本。这是市场调节情况下不发生的费用。天津市政府在实施价格管制过程中，曾从各级政府本身及有关部门抽调大量人员（包括各级行政负责人及一般业务人员，估计约涉及几千人）组成专门机构，以对限价措施运转进行管理、协调、监督。这些组织包括，市政府成立的领导决策机构“鸡蛋调市工作组”，市农委、商委联合成立的鸡蛋调市实施办公室，市财政局成立的鸡蛋价格补贴发放办公室，市物价局、工商局专门安排的鸡蛋价格监

27、督人员，各郊县乡村成立的相应办公室，市公安局向各限价销售点分派的维持秩序人员，市交通局设专门人员为各销售点运输车发放特别通行证，派专人在各主要交通要道设卡防止鲜蛋外流。所有这些专门机构和专门人员均需支付两方面的组织成本，一是机构成立的开办费及机构运转所需经常性支出。二是各有关部门为此负担的成本，可用抽调人员后对正常工作造成的损失来衡量。简言之，组织成本应包括专门机构的“增人成本”和有关部门的“缺人成本”两部分。前者从管制实施的流程图可清楚看出其组织成本是相当巨大的（就动员的人力物力范围看）。后者在政府部门存在完全闲置的雍员的情况下，或者在被抽调从事鸡蛋调市人员的工作可由本部门其他人员加大工作量

28、而完全承担的条件下，可能为零，但这一假设在现实中很难成立。将“缺人成本”视为正数是合理的。此外还应提及的是机会成本，即将以上组织成本和有关人员用于某项有更高收益且可行的工作中所能带来的净收益额。虽然对此进行精确测算是困难的，但它无疑是存在的。这些在广义上都是鸡蛋管制制度的组织成本的范畴。ii补贴成本。补贴成本由两部分构成：初始补贴成本和随之而来的一系列追加成本。初始补贴成本是为启动价格管制政策而支付的成本，主要是指各级财政和市农委为保证限价措施的顺利施行而注入的补贴资金。根据我们的调查，同时经过估算，这部分成本的总价值约为500多万元。追加补贴成本是指为维持价格管制运作需陆续追加的补贴成本，它取决于限价水平的高低及限价时间的长短。这是因为限价刺激了对鸡蛋的超额需求，拉大