关于PPP模式十大问题Word格式文档下载.docx

1、虽然部分概念分属欧美不同语境，但都是按照项目运作流程任务分解的角度来区分的。 因此，BOT、ROT等都仅属于PPP范畴下政府与私营企业的具体合作形式。 从另一个角度而言，BOT等模式关注点是解决政府资金短缺时基础设施、公用事业项目的投资问题，政府最终想获取的是项目所有权，比方国内上世纪90年代的以广东沙角B厂、温州电厂二期项目为代表的多个发电特许经营项目就是案例；而PPP项目更多关注的政府所采购服务的质量、价格以及效率等因素，比方财政部76号文中就提出“积极借鉴物有所值Value for Money，VFM评价”来评估PPP项目。三、PPP与特许经营的区别？ 特许经营分两大类，政府特许经营Co

2、ncession和商业特许经营Franchise，项目融资领域所说的特许经营特指政府特许经营。私营企业参与公共产品服务的提供，通常是需要政府的授权的。 基础设施和公用事业特许经营法征求意见稿2014年5月3日稿中，特许经营是指“各级人民政府依法选择中华人民共和国内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设运营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。” 政府特许经营项目的要点是私营企业从事提供公共产品服务必须是获得的政府授权。PPP的本质是政府向社会购买公共产品服务，一般可以分为：服务外包比方：垃圾清运服务、特许经营比方：污水处理

3、项目、私有化比方：燃煤发电项目三种类型，并非所有PPP项目都必须获得政府授权。四、国内外模式的区别？ 国际上，PPP指政府与私营企业之间长期合作提供公共产品服务，分为服务外包、特许经营、私有化三类。 由于我国存在着国有企业、集体企业和私营企业等不同性质的社会资本，因此，PPP在国内指的是政府与社会资本之间长期合作提供公共产品服务，合作对象不仅限于私营企业。笔者认为，目前中国政府力推PPP模式有如下四个方面的考虑：1政府财税制度改革的需要，多采用股权而非债权模式从事基础设施、公共事业开发，有效遏制地方政府债务无序增长；2以竞争方式向社会购买服务，提高服务质量和提升服务效率，转变政府职能，加强政府

4、监管；3鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资，给民营资本平等竞争时机；4解决城镇化过程中大量基础设施、公用事业建设的融资需求。 而近期出台的国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发201443号明确：“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则单独或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者

5、或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。 从43号文来看，中国政府所力推的PPP项目限定为如下模式：政府授权社会资本单独或者与政府共同成立部分省市的地方规定中要求必须共同成立项目公司以特许经营模式来投资、运营项目，政府承担合理定价、财政补贴等相关责任，政府不承担项目的偿债责任。该文中PPP模式的要点有：1设立项目公司股权模式；2特许经营；3政府不承担债务。 五、PPP属于政府采购吗？ 中华人民共和国政府采购法第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的

6、或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。 中华人民共和国政府采购法实施条例征求意见稿2010年1月21日稿中规定：“政府采购法第二条所称使用财政性资金采购，是指采购人全部使用或部分使用财政性资金进行的采购。政府采购法第二条所称服务，是指除货物和工程以外的政府采购对象，包括各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务，以及维修与维护服务等。 从付费模式来看，PPP项目可以分为三类：1使用者付费项目；2使用者付费加一定政府补贴的项目；3政府付费项目。 虽然关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财金201476号规定：“地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照政府采购法及有

7、关规定，依法选择项目合作伙伴。”但76号文仅是财政部的标准性文件，效力等级过低；依据法律规定，只有前述第2、3类项目才适用政府采购法，属于严格意义上的政府采购。在政府采购法未作修改，或者基础设施和公用事业特许经营法的专门立法中未做明确前，国内采用用户付费模式的PPP项目只能算广义的政府购买服务，而不属于法律意义上的政府采购。六、PPP与混合所有制改革的关系？ 中共十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革假设干重大问题的决定提出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资

8、本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。”因此，政府与民营资本共同出资设立项目公司的PPP模式，天然地就符合混合所有制的要求。 混合所有制改革对国内PPP项目合作的快速发展有一定的推动作用；PPP项目中除单纯股权投资关系外的整套公私合作机制对混合所有制改革中如何促进国有资本与私营资本更好地合作也提供很好的借鉴。七、PPP是否要采用招标形式？ 城市基础设施领域PPP模式操作指南2014年9月中规定：“应按照招标投标法规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙

9、伴。”公开招标模式是所有采购方式中较为复杂、繁琐的模式，而且限制性条件相对较多。那么，该指南中规定的公开招标模式是否是PPP项目所必须采用的采购模式呢？答案是否认的。中华人民共和国招标投标法第三条规定：“在中华人民共和国境内进行以下工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：一大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；二全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；三使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对

10、必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。”因此，PPP项目不属于招标投标法强制要求招标的范围。 对于使用政府预算的PPP项目而言，其合作方的选择应符合政府采购法的相关规定。政府采购法第二十六条规定：“政府采购采用以下方式：一公开招标；二邀请招标；三竞争性谈判；四单一来源采购；五询价；六国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”第二十七条规定：“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采

11、购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”只要“设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”也可以采用除公开招标之外的其他采购模式。 财政部76号文规定：”2014年2月1日起施行的政府采购非招标采购方式管理方法财政部令第74号对政府采购法规定的非招标采购方式中的竞争性谈判、单一来源采购、询价采购做了详细规定。74号令是PPP项目运作的重要参考文件。 在实践操作中，我们也不推荐采用招标方式选择PPP项目合作伙伴。根据招标投标法的相关规定，投标人提交投标文件后招标人无权对招标文件进行修改部分错误修正除外，对招标人编制招标文件水平要求较高；此外

12、，在按照评标方法确定中标人后，招标人应按照招标文件和投标文件规定的内容签署相关协议，双方不得就合作的主要内容、实质性条款再进行协商、谈判。从现实操作来看，PPP项目合作方选择这类较为复杂的采购而言，即使是采用招标模式进行的，采购方也不能满足招标投标法的要求。因此，采用公开、公平、公正的方式以竞争性谈判模式开展PPP项目合作伙伴选择更符合实际情况。八、哪些项目适合采用PPP模式？ 适宜采用PPP模式的项目，一般具有价风格整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看，PPP模式主要运用于基础设施项目道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等、公用事

13、业项目供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目和社会事业项目学校、医疗、养老院、监狱等等领域。九、PPP项目有哪些商业模式？ 广义的PPP包括政府长期向社会购买服务，比方由企业向政府提供公用事业的一些特殊服务项目，比方：公路收费、抄表、垃圾收运等服务项目。狭义的PPP是基于基础设施、公用事业或者社会事业项目。一投资模式 从项目投资主体而言，可以分为1政府投资、2企业项目公司投资和3混合投资部分资产政府投资和部分资产企业投资三大类型。对政府投资项目而言，由政府或者政府控制的企业拥有项目资产并承担项目风险，社会资本可以通过租赁资产或者委托运营OM模式参与项目运作，为社会提供公共产

14、品服务。此类项目暂不属于我国政府力推的PPP项目范畴。 企业投资项目是指社会资本单独或者与政府共同成立项目公司，由该项目公司拥有项目资产并承担项目风险。此种模式下，社会资本可以在项目建设初期通过设立项目公司模式参与项目合作，也可以在后续通过股权受让或增资扩股模式拥有项目公司股权而参与项目合作。 对一些大型项目，单纯靠项目收益无法弥补项目投资运营成本的，为降低项目公司投资成本，满足项目经济可行性要求，则采用部分项目资产由政府投资建设，其余项目资产由项目公司投资建设，最后整体项目资产移交项目公司运营的模式来开展项目合作。比方，北京地铁4号线就是典型的混合投资项目。 就社会资本投资介入项目运作的不同

15、时期而言，项目投资模式还可以分为：参与项目初始投资建造比方BOT、BOO、项目建成后受让运营比方TOT、对项目升级改造进行投资后运营ROT）等不同类型。二建设管理模式 项目建设管理模式按照业主介入的深入以及项目任务包的划分一般有：业主自行管理、委托进行项目管理PM、EPC总承包、DB（设计-施工总包）、工程总承包项目等类型。项目建设所涉的工程、设备和服务的采购应按照招标投标法的规定履行招标程序。三收益付费模式 PPP项目可以分为经营性项目和非经营性项目,前者是项目的使用者付费,后者是政府付费。还有一种是介于两者之间,可称为准经营性项目,使用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本,政府还要给予一

16、定的补贴。十、PPP项目应注意哪些问题？ PPP项目应注意的要点很多，本文仅对笔者认为非常重要，但一般文献中较少提及的几个问题做简要阐述。一重视公共利益的保障 在政府采购服务的过程中，由于政府不是最终用户，政府天然地有降低采购成本的冲动，而企业天然趋利，极有可能出现的情况是：在政府缺乏监管或价格定价不合理的前提下，企业通过降低服务质量或者减少必须的公共利益投入比方污染控制、职工安全健康保障来增加收益。这也是国际上早期的PPP项目要求政府在项目公司中占有股份的原因。为了保障公共利益，我们建议政府：1设立合理的风险承担机制，政府和企业共担风险，企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担

17、国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险；2理顺合作关系，实现利益共享，防止暴利和亏损，保障项目高效、稳定运营；3加强对项目的控制和监管，建议在项目公司设立由政府委派的董事和监事社会资本单独投资的可以设立外部董事，项目公司完善项目定期监管制度；4建立项目信息公开制度，利用社会力量加强对项目的监督。二理清项目前期工作界面在新建项目中应清晰梳理项目前期工作的界面，政府应承担项目前期工作的主要风险。为保项目建设不存在实质性障碍，政府应特别重视如下几点：1项目选址是否与城市规划相符；2项目是否满足环保要求；3项目用地取得是否存在障碍；4项目建设是否存在潜在社会风险。三项目收益保障政府要想吸引社会资本参与PPP项目投资，必须对项目收益予以一定保障。主要应考虑以下方面：1项目收益来源的可靠性，对使用者付费而言，应合理测算产品服务的使用量、确立合理的定价/调价和政府补偿机制；2采用政府付费模式或者政府补贴的，应确保用于支付项目收益的财政资金已按照预算法纳入政府预算；3合理设立项目规模，防止因项目投资建设规模超过合理需求而导致的公共产品服务定过高、企业亏损或者政府补贴过重等情形。