讲稿马怀德从十八届四中全会公报看全面推进依法治国Word文档下载推荐.docx

1、这次十八届四中全会确定的主题是全面推进依法治国，重点是要考虑全面这两个字，因为在十八大以后，习近平总书记在2012年12月4号首都各界现行宪法实施30周年的大会上，第一次提出把依法治国、依法执政、依法行政放在一起，把法治国家法治社会、法治政府放在一起，反应了我们党在治国理政方面，在法治重要性认识方面有了新的认识、新的提高。所以这次四中全会明确以依法治国为主题，这在我们党的历史上是第一次，过去党的报告中都有有关法治的内容，十六大是全面推进依法治国，十七大是加强社会主义法治国家，十八大提出了依法治国建设社会法治国家，十八大报告有关法治的内容有77处之多，算是最多的一次。但是这一次全会的报告是完全以

2、依法治国为主题的，通篇都是有关全面推进依法治国，因此从这一点上可以看出，我们党对法治，对依法治国的这种认识有了进一步的深化。把法治摆在了一个更加神圣、更加重要、更加基础性的地方，所以也有人评价说，十八届四中全会必将是我们党的历史上，我们国家的历史上一个里程碑的会议。具体依法治国的重要意义何在，为什么我们党在这个阶段提出要全面推进依法治国，而且要以全会的形式讨论依法治国，并且要通过这样的一个决定呢？按照现在公报所披露出的信息，它的意义可能是在四个方面，第一个意义，全面推进依法治国，对于我们全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴具有重要的意义。十八大报告提出，到2020年全面建成小康社会时有四个法

3、治标准，一是依法治国方略全面落实；二是法治政府基本建成；三是司法中心不断提升；四是人权得到切实尊重和保障。当时把这四个标准作为全面建成小康社会的法治标准，现在来看，我们全面推进依法治国，目的首先是要为全面建成小康社会服务，为实现中华民族伟大复兴梦服务。为什么呢？因为法治在一个国家发展的进程当中起到了决定性的作用，经济的发展只能代表一个国家发展实力的一部分，包括军事、包括科技，但真正有实力的是什么呢？我认为是制度文明是政治文明，这种制度和政治文明所蕴含的历史，以及所代表的价值方向，与其他物质文明相比，更有价值。从世界来看，能够获得所谓人类最珍贵的文明是什么，就是法治，所以它是一个国家价值的体现，

4、也是政治文明高度的标准。温家宝曾提到，我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，是我国政治体制改革迈出的重要一步，具有划时代的重要意义。我想这个评价是到位的，因为我们讲法治不是简单意义上把法律当工具去看待，我们更多的是把它看成是人类文明的结晶，一种共同的价值，而且这种价值的本身，对于一个国家的富强、文明、民主具有非常重要的意义。所以这次四种全会明确提出，全面推进依法治国是我们全面建成小康社会实现中华民族伟大复兴梦的重要内容，在这方面具有重要的意义，这是第一个意义。第二个意义，全面推进依法治国对于全面深化改革推进国家治理体系治理能力的现代化具有重要的意义。也就是说我们推进依法治国，既是全面深化改革

5、的保障，同时也是推进国家治理体系治理能力现代化的一个重要组成部分，三中全会通过的全面深化改革若干重大问题决定，提出了我们国家的全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义，推进国家治理体系治理能力的现代化。那什么是治理体系治理能力的现代化呢？最重要的标志是什么呢？我认为就是法治，因为法治是制度的最高形态，我们讲的治理体系，实际上指的就是一套符合现代理念的国家制度体系，这种制度体系和运用这种制度的能力称之为治理能力和治理体系的现代化。怎么才能体现一个国家制度的最高级形态？无一例外每个国家的法治所制定的法律得到良好的实施是最关键的，现在提出全面推进依法治国，对于我们全面深化改革，推进治理体系、

6、治理能力的现代化，确实具有非常重要的意义。打个比方，如果没有法律的保障，我们的改革是很难进行下去的，我们每一项重大的改革都是以法治为引领推进和保障的。比如行政审批制度改革，简政放权，如果法律不做及时的修改，那就会出现法律和改革之间的巨大冲突，一方面政策改了，但是另外一方面法律没有修改，这肯定是不行的，所以法治和改革之间要有密切的关系。最重要的是法治要起到对全面深化改革的引领推动和保障的作用，因为只有这样我们的制度体系才能够越来越成熟，越来越定型，越来越向法制化的方面迈进。最理想的就是当一个国家的各项治理制度，治理体系完备之后，最终应该都是以法治的形式所呈现的，没有法治很难讲治理体系、治理能力现

7、代化的问题，这是第二个重要的意义。第三个重要意义就在于，它是提高我们党执政能力和执政水平的必然要求。十六届四中全会的时候通过了关于加强党的执政能力决定，在这个决定中首次提出了依法执政的概念，过去我们都讲依法治国，依法行政，但是十六届四中全会的决定首次提出了依法执政的概念，也就是说国家要依法治国，对执政党而言要依法执政。所以现在习总书记把这几项内容合在一起，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治社会、法治政府一起建设。所以依法执政被纳入了整个国家和法治体系，法治框架上，依法执政实际上就是一个执政党执政能力提升的一种表现。特别是改革开放以后，党中央关于党内的法规规范性的文件，制定

8、的数量是非常多的，我们在去年还专门发布了党内法规体系，党内法规的制定条例和党内规范性文件的备案办法，我们俗称叫做党内的立法法。制定党内的规则，包括党章、党内法规、党的规范性文件意见等等，应该遵循什么样的权限、程序，这说明我们在执政方面发生了变化，更加注重用法治的方式治国理政，更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，也更加依靠法治来加强提升我们党执政的能力，治国理政的能力，所以这一点是全面推进依法治国第三个重要意义。第四个重要意义就在于，全面推进依法治国对于约束规范权力，保护公民权利，维护社会公平正义具有非常重要的意义。我记得1997年刚刚提出依法治国的时候，很多人对这个概念还是有隔膜

9、的，不能够准确完整全面的理解，中央提出了依法治国很多省就开始提出各类依法治理的口号，包括依法治省、依法治市、依法治县，有的地方提出依法治村、依法治家，各行各业提了很多的口号。这些口号提的对不对，也对也不对，对的地方是一个国家推行法治，依法治国必须落实到方方面面，所以推进依法治理有必要。但是另外一方面对法治本身有误解、误读的表现，因为法治的核心不是治老百姓，如果说用法律治老百姓、治民的话，那不是完整意义上的法治，如果法治的重心放在治老百姓上，那就背离了法治的含义。英文中对法治的解读更加准确，英文中有一句话，什么是法治，法的统治，它强调制定良好的法律，得到全社会的遵行，强调法律至上，强调程序正当，

10、强调规则，也强调平等。所以说我们说的法治不是简单管老百姓的法，那只能叫制度的制，真正的治是法的统治而不是人的统治。国家机关也好，企事业单位也好，普通老百姓也好，大家按照统一的、平等的规则来履行自己的义务，行使自己的权力，承担自己的责任，这才是法治。2008年5月4号，时任总理的温家宝同志，到中国政法大学去视察，他说今天我刚进你们的大门口看到你们校门口有一块大石头，石头上有四个大字，叫做法治天下。他说我再说一下，法比天大、法治天下，他说现在都在讲法治，法治精神。法治精神是什么呢？五个方面，第一，宪法法律的尊严高于一切。第二，法律面前人人平等，没有人能有超越宪法法律的特权，对于一切违反宪法法律的行

11、为必须追究。第三，一切组织机构都必须在宪法法律范围内活动。第四，法律要在群众中得到普及。第五，要做到有法可依、有法必依。所以十八届四中全会提出了法律的权威靠人民的信仰，靠人民的信赖和人民的维护，同时人民也有义务，有责任去维护法治的权威。二、全面推进依法治国的总目标十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是发展完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系、治理能力的现代化。那这次四中全会提出的全面推进依法治国的总目标，概括起来是两句话，一是建设中国特色社会主义法治体系；二是建设社会主义法治国家。也可以连成一句话，就是全面推进依法治国的总的目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这

12、里我要解释一下，什么是中国特色社会主义法治体系？这是党的文件中第一次提出的概念，过去我们说有法律体系一说，大家都知道2011年吴邦国委员长代表全国人大宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，那个指的是立法层面的，我们制定了242个法律，700部行政法规，8000个地方性法规，还有数以万计的政府规章形成了一个多层次跨领域的完整的有机的法律规范体系，他讲的是制度是规范。但是这一次不一样，这一次不是讲法律体系，而是讲法治体系，一个律，一个治，一字之差意义完全不同。法治体系强调的是法律制定的完备，而且能够得到切实的遵守和执行实施，又有相应的监督保障机制，这才叫法治体系。法律体系强调的是静态的规范层面，制

13、度层面的体系，而法治体系强调的是动态的立体的、完整的体系，所以说法治体系更全面。我们这次全面推进依法治国的总目标就是要建设有中国特色社会主义法治体系，就是我们在立法层面要形成完备的法律规范体系，在法律的实施层面要形成高效的法治实施体系，在监督层面我们要形成严厉的法治监督体系，在保障层面我们要形成有力的法治保障体系，同时还要建立健全的党内法规制度体系。所以现在媒体和社会解读的时候，往往说社会主义法治体系包含了五个体系，这五个体系就是完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和健全的法规制度体系。这五个体系是第一次提，所以非常有新意，和过去我们很多的提法是有关联

14、的，不是完全割裂的，是有密切的关联性。比如，我们要形成完备的法律规范体系，这个重点讲的是立法的任务，立法机关的主要任务就是要形成一个完备的法律规范体系。高效的法治实施体系主要是对司法和执法机关提出一个要求，就是我们的行政执法机关、政府机关、司法机关要严格的执行公正的司法，形成高效的法治实施体系。严厉的法治监督体系对监督部门而言，监督机关要对整个法治的运转形成严密的监督体系，这也包含了司法监督、行政监督、党内监督、社会监督，要形成一套完备的、一体的法治监督体系。有力的法治保障体系是从党的领导从全社会法制意识提高的要求法的保障问题，如果在推进依法治国方面，没有投入这么多的精力，没有做出全面的规划和

15、推进的话，那法治也很难保障，很难形成这样一条保障体系。党内法规体系我等会儿讲，他是指党内的一套规范体系，这是首次被纳入的社会主义法治体系之中，所以全面推进依法治国的总目标，具体而言就是这么五个体系，建成一个五个体系的法治体系，建成一个社会主义法治国家，具体而言按照公报的要求就是在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系，高效的法治实施体系严密的法治监督体系，有力的法律保障体系，形成完善的法律体系，形成依法治国依法行政共同推进法治国家、法治社会、法治政府一体建设，这是我们说全面推进依法治国的总目标，一个具体的内容。当然还要推进国家治理体系

16、治理能力现代化，而且对如何实现这个总目标提了特别的要求，就是必须坚持共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，必须要坚持依法治国和以德治国相结合,坚持从中国实际出发。三、全面推进依法治国重要任务全面推进依法治国，建设法治国家，特别是建设有中国特色社会主义法治体系重要任务未来面临的主要任务是什么？目标明确了，体系是清晰的、完整的，如何来实现这个目标，推进这个体系建设？重点有六个任务，第一个任务是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。我们未来面临的主要任务实际上还是立法，还是要加强宪法，加强宪法实施。与以往不同的是这次没有说科学立法，强调的是要形成以宪法为核心的中国

17、特色社会主义法律体系，加强宪法的实施。中国特色社会主义法律体系为什么要以宪法为核心，为什么要形成这样一个体系之后要加强宪法的实施？实际上这是凸显了宪法的重要性。2012年12月4号，习近平总书记强调了坚持依法治国首先坚持以宪治国，坚持依法执政首先坚持以宪执政。这次十八届四中全会公报把宪法摆在了更加突出和重要的位置，大家都知道宪法是一个国家的总章程，是根本大法，具有最高的法律效应，但长期以来我们的宪法意识淡薄，宪法的观念不够，落实宪法，实施宪法的保障制度机制不完备，违反宪法的现象时有发生。而且宪法在很多人的眼里认为是抽象的原则，我们过去没有这个氛围，大家不认为宪法重要，认为宪法可有可无，因为我们

18、从来没有遇到过说因为哪个人违反宪法被追究责任，或者哪些事情违反了宪法定了性，或者被曝光，很少。违宪的事例时有发生，但是我们不把它当一回事，我们说是违法违纪，违反原则，很少说违宪。美国总统选举后，总统宣誓就职的时候，手是要按在宪法上，对着首席大法来宣誓，要忠于宪法、维护宪法、实施宪法，我们没有这样的制度，所以这一次四中全会已经通过的全面推进依法治国的若干重大问题的决定，明确规定宪法宣誓，领导干部上任的时候都要对宪法宣誓，不光是我们说的国家主席、部长、省长，所有的领导干部换届了或者是上任了都要宣誓，首先是对宪法的宣誓。另外这次的四中全会设立了一个宪法日，过去我们不知道，12月4号是全国读法宣传日，

19、以后还要设一个宪法日，宪法日意味着什么呢？实际上是唤醒全民族对宪法的高度认同和重视。虽说这是一个很小的改变，但是它的影响也是很深远的，这对增强全社会宪法的意识会有很大的作用。另外为了保障宪法的有效的权威，还要加强宪法的解释，要完善宪法的解释程序，过去宪法是没有解释程序的，怎么解释宪法，对哪儿一条大家有争议，或者是理解不同的时候谁来解释，按什么程序解释，这个机制是什么，没有。以后要加强完善宪法解释的程序机制，同时要加强和完善宪法实施制度和宪法的监督制度。第二个任务的重点就是要在立法上，要进一步科学立法，提高立法质量，要发挥立法的引领和推动作用，把提高立法质量作为一个关键，而且必须坚持立法先行。过

20、去我们很少说让立法先行，我们一般讲政策先行，某次会议的精神先行，现在强调立法要先行，这个是有针对性的。为什么要强调立法先行，因为我们实践当中很多情况下是不考虑立法问题的，我们只顾着改革创新，只顾着突破现有的制度，但是没有考虑到太多立法的问题，最后就导致了我们的很多改革是违法的，没有法律依据。所以现在提出来立法要先行，比如，设计改革方案要落实，要制定新的法律，比如上海搞自贸区，必须全国人大要立法，要授权，不能让它处于一种违法的改革境地。立法先行要发挥立法的引领和推动的作用，过去都认为立法是保障作用，现在还起到引领和推动的作用，很多东西是靠立法去引领推动的。尤其要提高立法质量，要把公平、公正、公开

21、贯穿到立法的全过程，要完善立法的体制机制。什么叫立改废置并举，你不能一个劲的制定新的，忘了修改旧的，也不能一个劲的废除一些老的，忘了解释一些法律法规，所以说立改废置并举的这种要求，目的是为了增强法律的及时性、系统性、针对性和有效性，立法要体现在实施的过程当中，过程中有没有效，有没有针对性。如何来提高立法质量，这里头提出了一个新的概念，叫做健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,依法赋予设区的市地方立法权，推进科技立法、民主立法。这个话是针对长期以来我们的部门立法，部门的利益说的。部门起草法律，主导法律的起草已经成为近一二十年的常态，绝大多数的国家法律，甚至百分之百的行政法规规章都是行政机关部

22、门起草的。部门起草法律也有好处，就是有创造性，它结合自己面临的实际问题制定出有操作性、有针对性的一些法律条款，但是最大的弊端就是部门起草法律，它有部门的利益色彩在里面，部门起草的法律更多的是维护了本部门的权力和利益，许可权、审批权、收费权、处罚权、强制权、政策制定权，它是通过立法固化下来了。那怎么解决这个问题，这次四中全会提出，要健全有立法权的人大，主导立法工作的体制机制，谁来主导立法，不是政府主导立法，而是有立法权的人大去主导立法。比如，北京人大来主导北京的地方立法工作，包括北京地方性法规和北京的政府规章，那都要由人大来主导，因为是法律的问题，你必须交给人大去主导。当然对全国而言，还要有一个

23、设区的市要普遍获得立法成分，改革开放以后，国务院分三个批授权了18个城市，享有地方立法权，但是我们国家有二三百个地级市，有的市有，有的市就没有，比如山东青岛有立法权，淄博有立法权，但济宁就没有立法权，枣庄就没有立法权，所以说差别很大。像广东佛山、钟山这些城市，人口动辄是五六百万，经济发达，社会管理的难度很大，但是没有立法权，想要解决某一些问题必须请广东省政府解决，所以他们迫切需要立法权。所以四中全会提出了要依法赋予设区的市地方立法权，这就意味着全国将有282个城市，可能获得地方立法权。当然搞法律的人也有点担心，说这些城市的人大政府从来没有立过法，突然赋予立法权，有没有能力接得住，法律的质量能不

24、能保证，会不会形成新的法多扰民，上下立法冲突矛盾的问题，这个担心也不是没有道理，但是总的来说大方向是依法赋予设区的市立法权，这是依法变革的一个重要的方面。当然我们说的科学立法、民主立法在立法程序上也明确提出了，要有序扩大公民在立法中的参与。另外一个新提出的立法项目的征集也要扩大公众的参与，老百姓也有发言权也有参与权。总之还要加快重点领域的立法，体现权力公平、机会公平和规则公平，要推进保障公民人身财产权、基本政治权力的立法，使得公民的经济、社会、政治、文化方面的权利得到切实的保障和落实。最后，强调立法的时候要做到立法和改革决策相衔接，做到立法主动适应经济社会发展的需要。这个问题实际上得到了比较有

25、效的解决，因为长期以来我们在改革的立法问题上往往滞后于改革，而改革往往要突破立法，造成违法改革的困境。这次四中全会明确的提出了，立法要和改革决策相衔接，重大改革要依法有据，立法要主动适应经济社会改革的发展情形和需要，所以说立法和改革的关系更加的明确了，我理解就有两条，第一，该解决的法律要在改革的同步或者说改革的前期要加速推进，不能滞后于改革，要主动适应改革的要求。第二，改革要在法治的轨道上进行，重大改革要依法有据，不能突破法律的界限，要做到依法有据。这是我想说的第二个方面的重点，第一个是加强宪法的权威，第二个是科学立法，使得我们的立法更加科学，更加民主，先行立法起到引领推动保障的作用。第三个重

26、要任务就是加强法律的实施，加快建设法治政府。这次四中全会对法律立法的描述和表述与对政府执法司法的表述份量不太一样。对政府依法行政、建设法治政府的要求事项更多一点，对司法改革的更多，所以我想重点谈一谈关于加强法治政府建设的一些新要求。四中全会明确提出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”政府的总目标是要建设法治政府，而且要加快建设。那法治政府应该是什么样子呢？标准是什么？框架是什么？这次提出了一个新概念、新说法。叫做“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正

27、、廉洁高效、守法诚信”。但是我概括就是公开透明的政府、负责任的责任、诚实守信的政府。法治政府无非就是这些概念，基本的内容没有脱离这个。这次就特别强调了政府的职能要科学化。刚才我说了政府在各自起草法律的时候，都把部门利益法制化，这样最后职能配置就不科学了。比如说“九龙治水”治不好，多家部门管食品药品安全问题管不好，尤其是我们的很多领域多个事情多个部门管，重叠交叉的问题非常严重。很多人认为这是常态。我们到国外去了解一下，没听说国外哪个部门与部门之间“打架”打得这么厉害，需要多个领导分头协调，大部分时间工作都花在协调上了，这是立法的问题，是我们政府职能配置的问题，职能配置不科学必然有这种冲突的矛盾。

28、再加上我们权责不明确，也没有法定化，然后执法也不严明，导致我们不希望看到的政府的形象。现在明确提出了法治政府就是这几条要求：职能要科学，权责要法定，执法要严明，要公开公正，而且要廉洁高效，要守法诚信。这些要求都做到了这个政府就是法治政府。2004年国务院通过的全面推进依法行政实施纲要明确提出，用十年左右的时间基本上建成法治政府。结果到了今年正好是十年，法治政府没有建成。十八大报告提出，2020年前全面建成小康社会的时候法治政府基本建成，还有六年时间。六年之内我们的法治政府能不能基本的建成，这个确实还对于我们各级政府是一个很大的挑战，也是一个很大的考验。我认为发展是不平衡的。我们去年通过政法大学

29、组成了一个课题组，对全国有立法权的城市政府进行了法治政府的第三方评估，就是学术界、理论界依照国家法律法规和政策的要求的标准，去一一考核各级政府法治政府状况如何。我们根据公开的信息和数字，（比如说它网站上披露的信息、它的公告，它的地方刊物上披露的相关信息，有一部分是申请的信息，）我们做了八大指标、20多个二级指标、60多个三级指标这样一个全面综合的分析评估，花了大概半年的时间，最后排了序：广州第一、上海第二、北京第三，一共53个城市。总的结论是什么？整个全国的法治政府建设水平整体不高，形式主义比较浓重，而且发展非常的不平衡。今年我们又准备扩大这个范围，对100个城市的政府进行法治政府评估。总的来

30、说，法治政府建设未来的任务非常的重。因为它是法治的大头，我们说高效的法治实施体系，重点来说在法治政府这一块。所以，我们要深入推进依法行政，加快建设法治政府。那法治政府的很多方方面面的内容都涉及到了，我想这里重点提三个方面的内容。第一个重点，强化依法决策。行政决策的规范化是这次四中全会决定中的亮点也是重点，明确提出了要健全依法决策机制，什么叫做依法决策确定了五个“法定程序”：第一公众参与，第二专家论证，第三叫做风险评估，第四叫合法性审查，第五叫集体讨论程序。这五个程序必须做到位才能叫做法治的依法决策。以我的观察，我认为当下中国很多具体的执法领域都有法律法规规范的，相对规范化程度比较高，比如说行政处罚，1996年制定了行政处罚法；程序要求，2004年行政许可法制定了明确规则；行政强制，2011年行政强制法也做了明确的要求。这些对于分门别类的行政机关的行为都有了规范的要求，我不太担心它的规范化、法制化程度，但担心的是政府的重大决策。什么叫做重大决策权？就是在重大的关系到老百姓切身利益、国计民生，关系到区域发展的经济社会政治生态文明、文化事业发展的重大的决策。比如说，要不要搞一个棚户区改造，要不要搞一个垃圾焚烧场，要不要经过高铁，这就是重大决策。这个重大决策权，我们过去没有法律依据的，法律也没有规定该怎么办