第九章财政管理Word文件下载.docx

1、预算有几种职能，包括从简单的政府财政记录到决定整体经济健康运行的重要角色。简单说来，“预算最原始的意义是指一个包括了文字和图形并对某些项目和用途的支出提供建议的文件”（Wildavsky，1979，p1）。然而，任何预算都远不止如此，正如瓦尔达沃夫斯基所继续论证的那样（Wildavsky，1979，p2）：在最一般的解释中，预算就是致力于将财政资源转换成人类有目的的活动。因此，一项预算可以被描述为一系列贴有价格标签的目标。既然资金有限量必须以某种方式来分配，预算也就变成了在几种可供选择的支出之间进行选择的机制。 按照某些目的来分配资金政府可以通过这种方式来改变社会状态。由于对政府支出的需求总是

2、远远超出政府偿付的能力，所以必须用某种决策方式来决定谁将得到帮助而谁不会。比方说，也许有些技术性方法能够决定在何处建立一家新医院，但是却没有什么技术性方法来决定是建一家医院还是建一所学校，或者是建一所学校还是修一条道路。政府以某种方式来调和非常多样化和颇具竞争性的政治要求之间的资金分配。政府最高层用以决定谁将得到经费支持或谁将受到特定形式的税收惩罚的唯一方法完全是有缺陷的有时是非理性的政治讨价还价的方法。因此，预算最终必然是一种政治文件，预算程序必须考虑到这样的事实，而这意味着在财政管理体系中的理性必定是有限度的。预算的经济职能 从整体意义上而言，政府预算主要有两种职能：经济职能和财政职能（M

3、usgrave and Musgrave，1989）。经济职能涉及政府是怎样通过预算来影响整个经济。政府要想全面进行财政管理，不可避免的结果是，在相互冲突的目标之间达成相当不能令人满意的妥协。这也对官僚制组织设计一个财政信息系统8S够以有益于实现这些不同目标的形式提供充分的信息施加了巨大的压力。 政府试图通过预算来决定经济生活中公共活动的水平，对收入和福利进行合理的分配，对经济活动的总体水平进行某种控制，等等。这些通常被描述为配置政策、分配政策和稳定政策。 配置 配置政策涉及公共部门和私营部门的相应规模。换言之，预算一方面体现了政府活动的总体水平，另一方面也规定了哪些活动由公共部门而不是由私营

4、部门执行。政府的支出和税收政策都影响到资源在私营部门中的配置和分配。举例来说，当政府决定增加公共支出以用于道路建设时，对私营部门会产生广泛的影响，而工程承包商、水泥制造商及其员工则是直接的受益者。 关于政府规模的争论实际上是关于分配制度的争论。那种认为政府支出和税收在经济活动中占有太高比例的观点主张，公共部门与私营部门间的分配会好于现有的分配制度。当政府控制了大部分经济活动时，政府在支出方面的改变将对私营经济产生重大的影响。然而，分配决定的作出不可能是很精确的。实际上在政府支出和税收方面没并不存在任何先验的或明确的理性标准以使人们感到公平合理并欣然接受。政府所能做的就是凭直觉在实施特定税收标准

5、所造成的选举成本和从政府支出中获得的选举收益之间进行比较。 分配 分配政策意味着政府试图对公民之间财富和收人的不平等进行某种程度的矫正。虽然分配政策的重要部分是提供社会福利，包括对某些公民阶层的转移性支出，但是其他所有的预算决策都会产生一些分配性的结果。例如，给像农民这样的特殊集团以税收优惠和直接对社会治安进行投入的这种分配方式如出一辙。由于分配决策的存在，转移性支出的标准及对特殊集团的影响是不能通过技术性手段予以确定的。正如马斯格雷夫夫妇（Musgrave and Musgrave，1989，P10）所言：“对公正分分配问题的回答涉及对社会哲学及价值判断的思考。”某些右派人士甚至认为，通过减

6、少收益和投资来取得更加公平的分配必然导致更加贫困的经济。实际上，正如对不同部门或收人群体之间合理进行分配的标准难以达成共识一样，人们对分配中“公平性”的争论自是不可避免的。 稳定 稳定政策是指政府通过预算政策来提高整体经济水平。这可能是政府预算最困难的经济职能。政府所有的支出和税收决策都对私营部门产生了影响，所以通过对这些政策及其总体水平进行调整，就可以间接地对整个经济产生影响。随着凯恩斯主义经济学的出现，政府明确地承担起促进充分就业、稳定价格、经济增长和收支平衡等方面的责任。 财政政策对于保持经济稳定具有重要意义。虽然支出和税收有其各自的经济影响，但是他们之间的净差额赤字或盈余是更为重要的问

7、题。凯恩斯主义经济理论认为如果预算处于赤字状态支出大于收入那么整体影响会成倍增加从而能够刺激整个经济。如果经济过热，那么从理论上政府可以将盈余编人预算以减缓经济。预算平衡还会影响到政府的负债净额，同时会引发私营部门的反应，这在金融市场尤其如此。 然而从20世纪70年代开始，对凯恩斯主义模式的理论崇拜有所改变。依靠政府预算来管理经济起先代表着一场经济革命，因为预算并不一定每年都必须达到平衡。在理论上，通过改变预算平衡，政府能够减轻暴涨和暴跌的商业周期所导致的毁坏性后果。凯恩斯主义模式作出了种种承诺，有时也确能见到成效，但20世纪70年代中期，不期而遇的严重通货膨胀和高失业率则要求重新对其进行评价

8、。现在“新古典主义”的正统观点是强调精简政府，平衡预算并主张让市场力量来寻求适宜的经济均衡。预算的财政职能 预算的财政职能类似于会计职能。政府需要为其全部活动制定资产负债表，这与私营部门是一样的。预算的财政职能是：第一，在预算部门内部对政府和公共部门的总支出进行评估。第二，作为立法机关对政府处理财政事务进行核算和控制的工具。其中，第一项职能是纯粹的会计职能，用以对收支作出评估；第二项职能是核算制度的重要组成部分。 在英国议会制的最初期，财政工作就是立法机关最为重要的任务，并持续至今。大宪章（English Par加ment）就部分涉及财政事务，同时在考虑征税时，王室同意与贵族磋商。王室与议会之

9、间的长期斗争逐渐地导致在征税时必须征得议会的同意，同时税收的支出也要向其汇报。即使到了现在，预算日仍然是议会议程中传统上最重要的一天。在其他国家，尤其是那些有英国传统的国家，对立法机关也有着相似的财政依赖。美国总统的财政支出必须征得国会的批准，而其对国会的支出也只能行使有限的否决权。 预算是协调政府账目之所在，也是为公众评审列举收支项目之所在。预算编制的主要步骤是：制定起草预算；授权立法机关正式批准；执行预算实施；评估预算执行得如何。预算涉及立法，任何政府支出和税收方案都必须严格地以法律为基础。 在这一点上，不同国家之间存在着显著的差异：在英国和其他议会制国家中，政府牢牢控制着财政资源；政府能

10、够控制全部四个阶段，并几乎完全控制前三个阶段。但在美国就不是这样。更大程度的权力分立立法、行政和司法的分立意味着虽然总统可以提出一项预算，但是国会并非必须接受其中的任何部分。国会也能够提出自己的预算方案，这正是威斯敏斯特体系所欠缺的，因为在威斯敏斯特体系中政府是根据惯例来制定支出方案的。美国政府在20世纪80年代到90年代期间长期大规模的预算赤字无论对自身还是对世界的经济都产生了破坏很大程度上是由于政府不能够控制自己的预算以及国会和白宫之间妥协的破裂。有时整个联邦政府会关闭几个星期例如在1996年，当时在预算方面没能达成一致由于没有国会的批准公务员不能领取工资，因此公务员就不能工作。9.3传统

11、的财政管理 传统的行政模式具有它自己的财政管理形式，这是一种恰好适合于政府行政理念的方式。财政管理的通常形式是传统的预算，也被称为线性项目或投入预算。这种预算以一年为限，它仅包括行政过程中的投入，在既定预算中进行分配的资金总额通常将表明从上一年批准的支出中逐年递增的变化。 传统预算有几个主要特点。第一，将资金配置在那些特殊的支出项目或类型上，而这些项目或类型是行政任务的主要投入。这些项目和支出典型地包括人员、设备、邮递方面的费用以及部门运营所用的临时性项目的资金。第二，预算包括上一财政年度收人和支出的比较。第三，对于即将到来的财政年度而言，预算有一个明显的趋势是，它仅仅是以上一年度的预算记录为

12、基础。这就是渐进性预算，也就是说预算体现了一系列在上一年度基础上的不断增长，而这通常可以说明通货膨胀的原因。 线性项目预算确实有它的一些好处。尽管在项目之间转移支出非常困难，管理者几乎没有灵活性，但它是一个很好的控制机制。正如威伦斯基所指出的那样（Wilenski，1982，卯168169），传统预算： 第一，是一个限制经过投票表决的拨款总量支出和项目支出的理想机制。第二，如果为了宏观经济目的不得不在年中削减综合预算，那么它提供了某种程度的灵活性。第三，传统预算使预算变得更加容易且便于管理。相对于每一个项目都必须从头开始证明其正当性，根据历史基础的论证要更容易一些。选择是常规化的，要达成的目的

13、与手段的冲突反过来可能出现无法控制的结果，对它们应加以严格限制，从而使预算能在实际上随时有所准备。第四，传统预算的支持者声称传统预算是适用于所有经济环境和经济条件的。 传统预算制度对细致人微的财政监督形式是非常有益的，因为它可以很容易地看到资金是否用在了已投票通过的项目上。同时，这一制度非常适合一年一度的预算周期，并从中要求行政机构将它们的实际支出与所分配到的数额加以比较，进而评估下一年度那些项目和附加项目所需的资金。传统预算制度可以使全面的削减得以实现，渐进式预算制度甚至有一些优点，因为下一年度的资金是以本年度的资金为基础的，这样争论就仅聚焦于一些主要的变化上。然而线性项目预算的优点不足以抵

14、消它的缺陷。传统预算也许可以说明最小数额的政府支出，但是这种追溯性的控制本身对提高管理效率毫无意义。管理者可能过分关注于表明他们“正确地”花钱或精确地花费了所分配到的资金，而不考虑他们的支出是否有效率或是否实现了其目标。 线性项目预算存在几个问题。第一，从预算数字中不能清晰地看到部门或机构实际上做了些什么，或它们做得好不好；也就是说，它强调投入而非产出。在投入的费用和任何目标的实现之间不存在必然的联系，因为在任何数据中，这两者都是不相关的。第二，线性项目预算是非常短期的，一般只持续一年的时间。这意味着长期的预算项目趋于持续不变而且缺乏任何细节上的考虑。支出决定不是建立在对需求进行评估的基础上，

15、而是趋于渐进性地执行，它缺乏严格的评估。由于如此短期的预算观念，经常就不会有两年、三年甚至是十年的新计划的未来成本观念。第三，预算中详细说明的支出项目是非常严格的，因为管理者把资源从一种支出转向另一种支出时几乎没有灵活性。如果资金被配置到特定的投入，它们总会一如既往地被花费掉，否则下一年度的预算就可能削减。一些部门可能雇用额外人员或将钱花在一些不必要的项目上，目的只是为了用完分配到的资金。第四，传统预算中的信息医乏意味着政治官员进行重大变革的能力是有限的，而且将成本与成就连接起来的资料也是有限的。政治官员和公众没有令人满意的方式来判断纳税人的钱是否用在预期项目上，或者是否得到有效的使用。由于这

16、些缺陷的存在，近年来财政控制制度已经发生了实质性的改变。9.4财政管理和公共部门改革 传统预算并没有使资金配置与绩效之间产生不可分割的联系。由于这是它主要的失败之处，因此似乎明显地需要对其进行改革，使之能够以某种方式将预算与产出和绩效连接起来。线性项目预算的缺陷引起了对更好的预算形式的需求，这种需求主要来自于政府，政府认为传统预算的方法不能为决策目标提供充分的信息。 早期的财政改革并不令人鼓舞。早在美国的胡佛委员会时期（Hoover Commission，1949），在军队中就开始提倡绩效预算。绩效预算在军队中失败了，20世纪50年代的其他尝试也失败了。1961年，综合性的“计划一项目一预算”

17、（PPB）系统被引进美国国防部，并在1965年被约翰逊总统推广到其他联邦机构。但这个创始性的制度并没有延续到尼克松政府时期，到1971年，“PPB作为一个重要的预算系统，甚至是作为一个首字母缩略词，已经平静地消失了”，它失败的主要原因是（1ee and万ohnson， 1989，p84）： 领导人由于缺乏对规划预算运用的理解和奉献而妨碍了成功，就像一个机构在运用分析技术方面普遍地“发展不充分”一样。各机构实行“宽松的”社会规划时，很难设计出有用的规划方法。官僚制的内耗也减少了成功实施的机会。 “计划一项目一预算”（PPB）的失败有时被用作反对任何综合性财政管理系统的理由。 另一个对更加理性预算

18、的尝试是由美国农业部在1962年引入的“零基预算”（Z邯）。它的基本观念是，假定未来的支出与过去的支出之间不应有任何联系，因此各部门或机构必须每一年都要证明其所有预算的合理性。1977年吉米?卡特一经成为美国总统，就命令所有的联邦机构都采用“零基预算”（ZBB）。实际上，零基预算从来没有像预期的那样被运用为一种综合性的管理方法。它并没有使预算方法发生革命性的改变，而且在1981年被里根政府所抛弃。它失败的主要原因是，在制造大量文件来证明全部预算的正当性方面浪费行政时间以及削减规划引发的实际政治问题。 近期更多的公共管理变革包括一系列的政府财政方面的变化，这些财政变革整体上远远超过了早期财政改革

19、的尝试。格思里、奥尔森和汉弗莱认为（Guthrie，Olson and Humphrey， 1997，P256）： “新公共财政管理”改革至少有九类。前两类包括财政过程与现金管理制度的变革和财政管理信息系统的改进。第三类建立新的有关批准和记录支出的财政规章（包括依赖于一系列专业性的会计标准）。第五类与促进有商业头脑的资产管理体系有关（强调签约外包、内部付费和承认贬值）。第六类试图使预算、管理和外部报告程序中的以权责为基础的会计信息制度化（而义促进7公共服务付费系统的相关方面的发展）。第七类是在公共部门内部发展绩效测量方法，包括诸如财政和非财政的绩效指标、联合报表和项目评估等技术。第八类会计因素

20、与预算程序有关，不仅包括委托预算，而义还包括试图将财政会计整合到传统的以经济为基础的预算信息设置中去。财政管理改革特别尝试将预算（预先决定的计划）和结果报告（在财政和非财政方面）联系起来。最后一类改革关系到公共部门内、外部的审计变化，特别是有关效率、资金价值和公共服务的有效性方面的审查。这是一系列综合性的变革。其中有些与其他改革相重叠，且不仅仅是财政改革。一些主要的改革应该单独地予以探讨。预算改革由于政府试图重新获得支出控制权，因而加速对传统预算的背离，尽管经济合作与发展组织认为（OECD，1990，p7）： 与早期的关注政策规划和项目分析的项目规划与预算系统（PPB）不同，如今的改革是管理导

21、向型的，它关注组织的所作所为和组织的产出，而丑关注保持组织对绩效承担责任的方法。更广泛的是，这些发展旨在给管理者以预算的和其他方面的激励，使他们意识到成本和绩效并对之负责，更愿意且更能够将资源从少产的活动转移到更加多产的活动中去。 项目预算旨在直接将资金更多地用于实际政策目标的实现或产出上。在项目预算之下，政府活动被分配到项目、子项目、活动和组成部分（如果必要的话）这样的等级结构中去。之后，可以根据当时政府优先考虑的事项拨款给特定的项目。与传统预算中将资金投入给行政过程（工资、加班费和邮资等）不同，这里是投资给可确定的项目上。然后管理汇报制度可以建立在项目结构的基础上，以便鼓励对项目绩效进行更

22、好的反馈，而且在原则上考虑到对管理者和工作人员的有效性评估。无论是该项制度，还是项目预算扩展到资金运用结果方面的制度，都依赖于建立适当的绩效指标。对一个组织的所有层级而言，目标、项目结构和绩效指标的适当发展是一项困难而又费时的工作，但它却是政府从行政到管理变化的一种逻辑上的延伸。 项目预算方法比起传统的、线性项目的方法有几个优点。第一，它可以更好地配置资源。政治领导人在某种程度上可以重新主张其对预算的控制。在传统体制下，对实际上完成了什么缺乏充分的了解，因为财政资源的配置与所做的工作或任何特定的目标并无关联。由于缺乏足够的信息，各机构在对有关政治决策者缺乏了解的情况下，就可能把资金储备起来以备

23、将来的不时之需。政治官员应该能够根据国家目标更明确地做出预算选择。第二，增强对未来的计划。项目成本可提前几年推算，这样能够对实现政府目标的实施成本给予一个更清晰的评价。而在年度预算体制中，有可能为了政治原因而列入新的支出却不必过于担心长期成本。第三，能够预期更好的管理实践，它是从目标与成就的比较中产生的；这不仅仅在财政方面，其他的绩效评估方法也会随之产生。第四，预算是公开性的文件，政府应该对纳税人在预算中投入的资金负责。项目报表所提供的信息将项目目标和绩效与所用资源连接起来，这可以改善政府和公众之间的联系。而且，这还应该普遍地有助于改善政府的责任制，尤其是有助于改善公务员的责任制。 现在已经从

24、详细的规定和服从型管理转变为“更多地运用管理者在达成目标过程中的裁量权和创新精神”，其实现方法是通过以适当的政策来降低“中央对投入的控制，从而下放资金支配权，为管理部门和机构提供更大的灵活性，并发展出一系列能够提高绩效的激励手段” （OECD，1990b，p6）。普通的改革包括把已经节约下来的资金留给支出资金的机构，而不是由中央预算机构自动地重新占有。这样就给管理者留下了更多的财政裁量权。这些优点具有如此重大的价值以至于在任何地方保留线性项目预算都是不可思议的。然而，还是不应忘记20世纪60年代美国项目规划与预算系统失败的前车之鉴。 另一个重要的预算变革涉及准备实施详细的预算评估，以超越通常为

25、期一年的预算评估。这是一项普遍成功的改革。例如，澳大利亚从1972年就已经筹备预先评估（Forward Kstimate），而从1983年以来，预先评估的形式得到了巨大改进，并能及时公布以协助下一年的预算工作。预先评估为政府和公众提供未来三年的支出水平和构成方面的信息，而且提供十分综合的收支预测。预先评估并不包括部门“想要的目录”，而是表明在没有政策变化的情况下，政府在整体和特殊项目方面的支出评估。这能够使项目的长期成本得到更好的评估。会计改革 传统预算建立在现金的基础上，而现金也就是在一年中所得的收入和支付的费用。权责会计是十分复杂的，因为它包含着更加综合的资产价值。它的主要目标是比较一个报

26、告期限内所产生的经济成本总额和所增加的经济收益总额。换句话说，既包括资产价值，也包括它们的贬值，这样我们所了解到的政府财政的整体情况在某些方面就与私营部门是相似的。该制度具有了解全部状况的优点，并且为财政投入和政策结果提供了一个更有意义的比较。 新西兰早在1991年就实行了权责会计，但只是在20世纪90年代末期，其他国家才开始试行。澳大利亚联邦政府在19992000年开始实施权责会计系统，同一时期州政府也开始实施（Carlin and Guthrie，2001）。这种会计改革是“从花钱者到管理者转变过程的重要组成部分”，而管理者需要对成本承担责任（OECD，1997，p25）。经济合作与发展组

27、织的一份报告指出实行权责会计需要一些条件（OECD，1997，p25）： 权责会计比起运用簿记要多具备两个条件：管理者在决定是否要负担成本的时候必须具有真正的选择权；而且他们承担的成本必须对他们可用的财政资源产生影响第二个条件是成本影响了机构的可用资源。如果一个机构为贬值承担责任，那么这个成本就减少了其他运作可利用的资源。 权责会计要求记下单位运行的全部成本（包括设备和所用资产），换句话说就是一个单位运行的全部经济成本。 原则上，权责会计自身就可以发动实质性的改革。然而，权责会计，或者卡林和格思里所称的“基于产量责任的预算” （AOBB），都很难实施；而如果实施得很糟糕，就可能会产生与传统模式

28、相似的僵化现象。但是，它的确提供了一个与公共管理的其他部分相一致的、有所改进的会计体系。 权责会计的另一个方面是比以前更加频繁地应用审计。公共部门的审计一度曾以管理者的财政廉洁为中心，而不关注项目或机构是否履行了有益的职责。绩效审计可以做到这点。它是处于财政管理和绩效管理之间的居中部分。它包含着由通常独立于被审查领域的审计人员所执行的审计职能，但是，它的作用也包括判断项目本身的有效性和寻求财政廉洁。预算权力的下放 与前一点相关，政府已经逐渐地将预算权力下放给部门管理人员（1ine managers）。举例来说，不再集中地决定复印机的配置，而是由部门管理人员来决定这个部门是否需要购买复印机或电脑

29、即便为一些完全不相关的目标而使用它。原则上，可以给一些特殊的管理者提供在线预算（online budget），之后可以根据其选择来管理资源。这个观点将预算权力和管理权力联系起来。正如汤普森所言（Thompson，1997，p6）： 在私营部门，经营收支预算主要是一种激励管理者服务于其所属组织的政策和目标的手段。预算使组织的责任转变成与行政管理单位及其管理者相一致的责任范围，而义还提供了监督业务、评估绩效和奖励管理者的基础。 相同的原则可以适用于政府。一名管理者需要有所作为，而预算是其做到这一点的主要资源。通常情况下，它产生了非常好的效果。如经济合作与发展组织的一份报告指出（OECD，1997，

30、p23）： 把运营资源的责任委任给管理者并没有减弱支出控制。给管理者业务范围内的固定预算被证明比由外部人员控制支出细节要更容易保持对现金的控制。管理者已经证明他们能够保持适时而又准确的财政记录，而且他们能够编制与会计标准相一致的财务报表。从理论上讲，真正地将预算权力下放给管理者是无可争辩的；但实际对于中央机构而言，要尽可能地完全下放预算权力并非易事。签约外包 在某种意义上，政府提供服务的签约外包也可以被认为是一项财政改革。一般认为这样可以节省成本可以节省约20（O置凹，1998）。或许更为重要的是，订立合同是项目预算拓展和绩效测定的细化要求。在起草合同的过程中，必须确切地说明要达成的目标以及监督机制，而后由外部部门或人员负责具