城镇化进程中的户籍制度改革研究文档格式.docx

1、中国的基本国情是人口压力巨大而资源严重短缺，改革的整体推进具有渐进性的特点，即是在公平与效率、稳定与发展中寻找平衡点。中国20年来各项具体改革政策的出台，首先是取决于现实问题的压力，因此，效率优先、兼顾公平成为改革举措的基本价值取向。户籍制度的改革也应当如此，必须放在国家主导推行的现代化发展战略中，考虑户籍改革的问题。户籍制度的改革，涉及面非常广泛，影响深远，牵动千家万户，关切到每个人的利益。现在的改革，实际上是为过去的错误政策还账。我们认为，户籍制度改革的核心是恢复公民居住和迁徙自由的权利问题。但因在户籍制度载体上附加的各种利益关系非常复杂，改革有很大的成本代价，这只能是一个逐步剥离各种利益

2、关系的渐进过程。因此，户籍制度的改革，在价值取向上要兼顾公民权益、经济发展和社会稳定三者的关系；在改革的时机、力度和步骤上，既受制于社会经济发展的程度，也与人们对城镇化的认识有关。1985年，公安部曾有过户籍改革的设想，因受到各方面因素的制约而未能提起。这与当时经济发展程度和人们对城镇化认识不足不无关系。当前的户籍制度改革，实际上是在工业化已有了相当发展，而城市化落后于工业化所产生的种种矛盾中启动的，主要有以下方面：一、城市化滞后于工业化的矛盾。长期以来，中国城市化进程落后于工业化。改革开放后，中国重新启动城市化进程。目前，我国人均国内生产总值已超过700美元，但城市化水平只有30左右，不仅低

3、于45的世界平均水平，而且低于一般发展中国家40的水平，而发达国家已高达8090。由于城市化滞后，第三产业不发达，我国产业结构严重缺乏吸纳农业剩余劳动力的能力，城乡居民的收入反差越来越大，所以刚进入温饱的低水平小康阶段就出现内需不足的问题。进入21世纪，城市化的滞后，“三农”问题严重，已成为中国现代化发展的瓶颈问题。当前，对城市化明显滞后于工业化，城市化水平明显滞后于经济发展水平的问题，政府和社会各界已有了比较一致的共识：不加快城镇化的步伐，中国的经济就难以长期保持稳定的发展。要把一亿多剩余农村劳动力从土地上转移出去，首先必须拆除城乡壁垒，改革户籍制度，建立城乡一体的劳动力市场，促进第三产业的

4、发展。近年来，各地为吸引人才和加快城市化进程，纷纷出台了户籍制度改革的各项政策措施。二、国家城镇化战略由计划型向市场型转变的矛盾。关于城镇化，学界解释不一。有的认为城镇化就是城市化。我们是把城镇化界定为城市化中的城镇体系建设的一个方面。在如何推进城市化问题上，一直有两种不同意见。一种是从规模效益出发，主张优先发展大城市；一种是从中国人地资源紧缺的情况出发，主张优先发展小城镇。国家80年代初确定的城镇化的战略是“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城镇”。这里还有着浓厚的城市保护主义的色彩。国家在90年代后期提出“小城镇，大战略”，其政策的重心是要解决“三农”问题。“十五”城镇化发展重点

5、专项规划提出的完善城镇体系的基本任务是：有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，引导城镇密集区有序发展，走多样化的城镇化道路。这是更具市场机制要求的城市化发展方向。中国的城镇化问题，说到底，就是在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，转移大量剩余农村劳动力，力争合理地解决农业、农村、农民这“三农问题”。“十五”计划提出打破城乡分割体制，逐步建立市场经济体制下的新型城乡关系，改革城镇户籍制度，形成城乡人口有序流动的机制，取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，引导剩余农村劳动力在城乡、地区间的流动，创造自由流动的良好就业环境

6、。三、户籍二元管理结构和劳动力市场配置的矛盾。80年代以来，随着市场经济的发展，中央政府多次对户籍管理进行一些必要的调整和改革，各地方政府相继出台了地方性法规，特别是全国范围内粮油供应放开与户籍脱钩，实际上人口已经处于自由流动的状态。目前全国每年的流动人口达8000万人，预计今后一个时期可达1.5亿。但在现行户籍二元管理体制的制度下，以千分之二的指标控制进城名额的计划经济模式，影响了公民的正常合法迁移，制约了人才流动，大量已经在城市中取得生存基础的人口无法落户，人户分离的情况达3000万人，年复一年重演“民工潮”。这说明，现行户籍制度已是劳动力自由流动的制度障碍。另外，越来越多的农村剩余劳动力

7、进城务工经商，从事非农产业，按城市人口和农业人口实行二元户口管理结构，已不能对现有人口进行有效管理。它不仅人为制造了公民身份上的天然不公平和用工歧视，也不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平，造成人口信息失真、管理缺位等许多问题。四、建立全国统一市场和国民待遇不平等的矛盾。中国入世后已纳入国际竞争环境，这使建立全国统一市场和国民待遇不平等的矛盾更加突出出来了。要增强中国的国际竞争力，需要人口的广大流动，根据市场需要，自由、合理配置劳动力资源。但在现行的户籍制度下，公民的国民待遇是不平等的，公民的自由居住和迁徙权得不到法律的保证，农民成为最大的弱势群体。各地普遍存在本地

8、人排斥外地人、城市人排斥农村人的用工歧视现象，形不成合理的劳动力平等竞争局面。各地所开的户口迁移政策口子，都是立足在吸引人才、技术、资金方面，是要人力不要人口，靠行政手段争夺人才。这实际上形成了户籍迁移的货币化趋向。对国民待遇不平等的问题，社会反映强烈，舆论批评尖锐。在课题组召开的县（市）委书记小规模座谈会上，农村问题著名学者杜润生再三呼吁，要给农民以国民待遇。实现公民国民待遇的平等性，这是建立全国城乡统一劳动力市场的前提。从根本上讲，在法律能切实保证公民居住和迁徙自由权利的情况下，中国潜在的人力优势才有可能发挥出来。上述这些矛盾的概括或有不全，但足以说明户籍制度全面改革的时机已见成熟。户籍制

9、度改革的明确目标是实现公民依法自由居住和迁徙，这是随着城镇化进程，逐步剥离附着在户籍制度上的行政功能和福利分配功能，建立法制化、科学化的人口管理系统的渐进改革的过程；当前户籍改革的阶段性目标是，首先在城镇和小城市打破城乡户籍壁垒，逐步推进城乡劳动力市场一体化，实现在未来五年内转移剩余农村劳动力四千万人的要求。当前新一轮户籍管理体制改革的实施范围主要是在包括县级市市区在内的全部小城镇。国家有关权威人士对媒体发表谈话：“至少在十五期间至2010年，户籍管理体制改革要充分利用小城市，特别是小城镇。”本课题组把户籍改革研究的重点放在县级，具体考虑是：一、县级在城镇体系中是连接城乡两个市场的中心环节。县

10、城（城关镇）基础设施是小城镇中比较好的，城市功能相对齐全，是小城镇建设的重点所在；二、县级的城镇化水平的提高，可以较快地带动第二、第三产业的发展，直接吸纳大量的农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾；三、县级的城镇居民附加在户籍制度上的各种利益关系剥离得较为彻底，在打破城乡分割体制中的制约因素较小，准入门槛较低，公民的居住和迁徙权利可以在这里得到比较充分地实现；四、县级的城镇化水平的提高，可以减少人口流动的盲目性，降低剩余农村劳动力向非农产业转移的代价，为人口向大中城市更大范围的流动提供一个基础性的平台。在研究中，课题组成员与公安部治安局户籍部门的同志交流了对户籍改革的看法，与部分县、市、地书

11、记交流了对城镇化和户籍改革的意见，并选择了处在城镇化不同发展阶段上的浙江省宁波市宁海县、山东省淄博市昌乐县、安徽省亳州市等地进行了实地考察，力图从制度功能解构方面，对当前户籍改革的现状、存在的问题和对城镇化的推动作用，提出初步的分析意见。二、对当前城镇户籍制度改革的基本评估和问题分析一、当前户籍制度的改革思路和实施户籍管理是国家行政管理的重要组成部分。它通过对公民身份情况的登记，为政府实施行政管理，包括制定国民经济和社会发展规划、配置劳动力资源、治安管理等提供人口数据及相关的基础性资料；确认公民的民事权利能力和行为能力，证明公民身份，便利公民参加各类社会活动。当前，户籍制度改革已由自下而上的局

12、部性改革进入到国家推导的全面改革的层面。实现在法制基础上的居住和迁徙自由，是我国户籍制度改革的目标。实现这个目标，则是一个逐步剥离户籍附加成分，还本归原的过程。从人口管理的角度讲，改革总的思路是：实行公民在居住地登记户口的原则，形成由户口登记、迁移为基础，居民户口簿、公民身份证两种证件和常住、暂住两种户口组成的管理制度，建立起以中华人民共和国户籍法为基础的科学完备的户籍法规体系，逐步形成一套适应社会主义市场经济体制的城乡统一的户籍管理制度。近期，政府推进户籍管理制度改革的基本思路是：首先，尽快打破农业、非农业户口管理二元结构，废除由此衍生的“农转非”计划指标管理政策以及蓝印户口等户口形式，按照

13、在居住地登记户口的原则，建立全国城乡统一的户口登记管理制度。第二，逐步放宽户口迁移的限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，调整城市户口迁移政策，根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力，最终实现户口自由迁徙。第三，逐步剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能，弱化户籍背后的利益关系，恢复户口管理作为民事登记的基本社会职能，实现由户的管理向口的管理的转变。抓紧制定户籍法，完善户籍管理工作的法制化。这一轮户籍管理体制改革的实施范围主要是在包括县级市市区在内的全部小城镇，各县政府所在地镇、各县区建制镇的户口迁移全面放开。这次更加开放的户籍改革，打破了行政分割

14、造成的相互封闭的城乡关系，为农村经济在更为广阔的空间内进行生产要素的重组提供了条件。同时，也对大中城市产生了积极的共鸣效应。一些省会城市也采取了相应的开放措施。例如石家庄市的改革，全面放开市区户口准入限制，几乎是没有门坎了，只要居住两年就可以。象北京、上海这样历来控制很严的特大城市也有限度地放宽了准入条件，社会性移民的口子基本放开了，对投资移民，技术移民的政策都有所放宽。当前已有十多个省区明令取消了农村户口和城市户口，统称居民户口，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，建立城乡统一的户口登记制度，从而为建立统一的中华人民共和国居民户口管理体系迈进了一大步。在这一轮户籍改革中，中

15、央政府废止了一些不利于劳动力合理流动的政策规定。2001年5月1日，国家明令取消市镇居民粮食供应转移证明，终结了延续近40年的“户粮挂钩”政策，为今后户口迁移制度的改革排除了一个重大制度性障碍。为促进劳动力在城乡之间、地区之间有序流动，各地相继清理和取消了在人事和用工制度方面的歧视性政策，取消对社会从业人员的“身份”要求。许多城市在公务员招聘中，已打破了职业、户籍、地域的限制，在全国范围公开招聘。这里所表达的意思是：“官”的职位都能够向社会开放，农民也可以当官，别的工作还有什么不可以的呢？户籍制度改革实际反映了中国城镇化发展到一定程度时对人口更广大范围自由流动的要求。由于打破了城乡身份限定的行

16、政性藩篱，提供了城乡劳动力在同等条件下平等竞争的条件，为人口广泛流动创造了更大的自由度，会促进农村人口的合理流动。人们越来越意识到，学历、技术、资金是能够进入城市，在更广大范围自由流动的“通行证”。这对于广大剩余农业劳动力向第二、三产业的转化，是一个具有持续影响力的强大的激励机制。二、当前户籍改革的改革政策和路径设计这一轮户籍改革的改革政策是以准入条件代替指标管理。即以固定的住处和稳定的收入为基本条件，各地根据自己的情况设置准入门槛。门槛是一种事先批准的机制，它的内容包括：规定固定住房中对住房面积的要求，对住户居住年限的要求；规定稳定收入中对收入数额的要求；以及对人们的学历、技术、投资资金、纳

17、税金额等其他方面的要求。门槛是这次户籍改革出台的一个制度创新。它是由行政管制过渡到经济限制的一个制度路径，以经济和技术的后天条件革除了强加于人的身份上的先天不平等，在人口自由流动中设置了敲门而入的机制。也就是说，每个公民都有权利选择居住的自由，而能否生活下去则是门槛。从实质上说，这是一个户籍制度由行政管制向市场调节转变的路径选择。这个选择，有望实现公平理念和效率原则的对接。设置门槛的目的主要是保护城市，在人口自由流动和城市自我规划自我管理的矛盾中起到一个平衡器的作用，让城市自己表达意愿，让能在城市生存下去的人们生存，在大量剩余农村劳动力转移过程中降低了人口流动的风险。正如经济学家吴敬琏所说，表

18、面上看是对农民的不平等，实际上是对农民的负责。由于城市建设和管理成本的大小不一，各城市进入门槛高低不同，小城镇可以是放开的，大城市的进入就要预支一定的成本，以避免出现管理失衡的可能。人才流动必然会带动资金、技术的流动，是提高城市活力的决定性因素。所以，门槛在提高城市活力、保证生活质量和所付成本之间具有调节的弹性，在城镇化发展竞争的比较优势中会出现一种均衡，趋势是不断降低的，这就为以后放开城市和人口流动提供了双向选择性。允许农民带土进城是这一户籍改革的又一个新特点。农民怕二轮承包失去土地，担心迁出容易迁回难，这是他们在城市门口徘徊犹豫的一个重要原因。各地根据中央政府关于推进小城镇户籍制度改革的意

19、见精神，采取了允许带土的政策，在承包期内不要求进城农民退还承包地和自留地，以解除农民进城的后顾之忧。进城农民可依据自愿原则保留土地承包权，或依法有偿转让，实行土地流转。此举是对农民权益的保障。在政策上与国家向农民承诺“承包地三十年不变”的大政策相接轨，既充分照顾到进城农民的社会保障需求心理，也为以后建立覆盖城乡的社会保障制度提供了基本的物质条件，同时也有利于促进土地流转机制的建立，在一定程度上为调整农业产业结构、实现农业的适度规模经营，提高农业的竞争力提供了条件。由于农民权益得到保证，使户籍的属地化管理得以顺利进行，城镇化中行政管理上交叉混乱的问题，各类户口不统一的问题一并得到解决。如“城中村

20、”的问题，过去由于居民身份的限制，一地之中村委会和居委会并存，一直是城镇管理上的“老大难”，这次采取保证农民转户后仍享有土地收益的措施，得到了彻底解决。户籍制度改革的问题，远没有预想的严重。如议论纷纷的石家庄户籍改革，实行一年，落户十万，基本是平稳有序的。这说明，城市放开后，可以在市场调节的作用下，形成弹性的进出机制。三、当前户籍制度改革的几个问题这一轮的城镇户籍改革在全国范围的全面铺开，堪称是建国以来动作最大的户籍改革措施。但城镇的反映并没有预想中的强烈。各地的户籍改革可以说是波澜不惊，进展平稳。一个重要的原因是，我国城镇化的动力机制在很大程度上已经发生了转变。原来的城镇化的动力机制是和计划

21、经济模式相联系，靠行政力量来驱动。在发展小城镇中，一些地方存在着随意性和盲目性的问题，追求数量型增长，热衷铺摊子，搞形象工程，缺乏规模效益。现在开始由“自上而上”模式向“自下而上”模式转变。实行人口属地化管理，是实现城乡融合，用城镇化促进城市化的需要，符合市场化配置资源和城镇根据自己的比较优势多元化发展的方向。由于社会经济发展现状的限制，农村与城市的生活水平落差太大，农村人口的基数太大，户籍改革必须结合综合性的社会全面改革进行。当前的户籍改革使一些过去的问题显性化了，也出现了一些新情况。1.城市资源的短缺问题首先在教育上反映出来了。户籍改革不是单一的人口管理问题，所包含的社会性内容非常复杂。在

22、城乡二元分割的行政壁垒拆除之后，这些社会性内容就凸现出来了。当前突出的问题首先表现在城镇教育资源的短缺。子女的教育问题向为中国家庭的头等大事，是人口迁徙的主要理由。以石家庄为例，由于一下子放开的口子太大，石家庄的中小学马上感到了教育资源的紧张。我们在浙江调查的情况看，对农民进城的首要限制因素已经不再是住房、就业，而在于城镇的教育容量。县城所在地的学校，一般是全县教育质量最高的。农民进城居住的主要因素，就是要让孩子受到比乡间更好的教育，这就必然要挤压城镇原居民的教育资源。这里还有一个高考地区分数差的问题。北京的高考录取分要比山东低100多分，去年曾发生青岛落榜生状告教育部的事情。实际上山东本地，

23、青岛比菏泽高考录取分又要低许多。一些私营企业主投资买房落户北京试点镇，目的就是为了孩子能上好大学。近年来，山东等地还出现了高考“候鸟现象”。一些外省区学校以本地高考录取分数线低为诱，招揽考生把户口转到录取分数低的地区，异地而考，造成人口虚假移动。2.城镇化程度不同的地区对城镇户籍改革反映有差异。我们在对浙江宁波市宁海县、山东昌乐县、安徽亳州市的实地调查中了解到：由于小城镇的各项综合改革开展得较为彻底，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革和住房制度改革大致完成，原来附着在小城镇户口上的福利待遇已经所剩无几，吸纳人口的能力在于各地城镇化的水平。宁海县的市场化和城镇化程度较高，居民和农

24、民在享受福利待遇方面已无差别，原有的户籍管理功能弱化，公安局的户籍管理机构已经并入城市治安大队，对流动人口管理已有比较成熟的经验办法。在城镇范围内，本地想转户口的在以往的改革中大都已经转了。这次转的大都是外地来城镇谋生并已有稳定的生存基础的一批人，可以说是对既成事实的一种认可。而安徽亳州市在户籍改革中则显得比较被动，担心出现人口管理失控的问题。3.城镇户籍改革为城镇化的发展提供了加速生产要素流动的制度前提。通过这一轮改革，居住和迁徙自由可以在城镇得到实现。但人们真正想迁徙的地方是大城市和特大城市。由于大城市和特大城市的门槛高，所以有人说，从行政壁垒转为了金元关卡，担心会形成农村、小城镇，小城市

25、和大城市、特大城市的新的二元分割结构。但真正影响流动的主要因素是个人的能力。城镇户籍改革为更大范围的人口合理流动创造了一个平台，通过城镇这个平台，农民可以提高在市场经济条件下的生存技能，感受到现代城市生活的气息，为向大中城市的流动提供一个阶梯。无论是小城镇户口，还是投资户口、人才户口，都只是户籍改革迈出的第一步。但这一步至关重要，它为今后户籍制度的全面改革奠定了基础。4.出现了新的不平等的问题。城镇居民随着住房、福利、医疗保险、劳动就业等体制改革，已丧失了原先享有的各种福利。农民则在宅基地审批、人口计划生育政策等方面享有着优于城市居民的利益。由于土地转让中城区城郊农民可以获得颇为丰厚的收益，一

26、些原来转成城镇居民的希望再转回农村户口，政府不得不严把“非转农”的关口。按属地化管理之后，当前最主要的问题是：土地流转问题。农民可以保留承包土地的权益，带土进城，享有城镇居民的同等待遇。撤村建居后的土地利益分配问题。原来“城中村”的土地已经盖店铺厂房出租，村民可以分红利。取消“城中村”后，村民成为居民，仍要享用这项福利。如何统一城乡计生政策的问题。过去的计生政策是按农村居民和城镇居民不同身份制定的，农村人可生二胎，城市人只准生一胎。计生管理上，城市管得严，农村管得松，城乡结合部往往是空白点。户籍改革后，随之带来了农村与城市计生政策如何统一的问题，当务之急是得有新的措施出台。5.城镇化中的区位差

27、异因素更加突出出来了。从改革的情况来看，进城对外地人有吸引力，本地人对进城的兴趣不大。这种情况带有普遍性，不仅发生在小城镇、小城市，也包括大城市的郊区镇。以北京的试点镇户籍为例，与外来投资移民的热情形成鲜明对比的是，北京郊区本土本乡农民对城镇户口兴趣并不大。在试点镇的当地乡镇企业经营者和村民并不愿意把户口转向城镇，“农转非”和“村转镇”已经没有多大吸引力。本地人进城缺乏热情，原因主要是比较成本问题。到城镇搞生产经营成本较高，居住的限制较多，缴纳税费项目多，造成人们的望城却步。6.提高城镇管理水平成为非常紧迫的现实问题。城镇户籍制度改革后，流动人口加大，提高了城镇人口管理的复杂性。如计生管理难度

28、加大，外来人口管理的难度加大，过去行政性管理的方式已难以奏效。在发展小城镇中，一些地方已经出现了重建轻管的问题，资源配置不合理，环境脏、乱、差，生产经营低水平重复。在人口更加自由流动的情况下，资金问题会成为小城镇建设的瓶颈。一些地方在城镇化建设中不能量力而行，负债重，效益低。如不及时提高管理水平，农村病出现的可能性会加大。7.给基层民主建设和政权建设带来新的课题。城镇户籍制度改革打破了城乡身份限定，农村人口的流动性增大，给村民自治带来一些新的课题，例如：何谓“本村村民”？选民资格如何界定，需要具备那些条件？其属地条件是否仍然以“农业户籍”作为必备条件？然而，最迫切的问题，还是农村政治资源越来越严重地流失问题。大批农村青壮劳力、具有组织、活动能力的能人外出经商务工，使村民自治处于弱化乃至虚化状态。另外，城镇的社区建设上，过去单位大院式的管理模式已不适应了。建设新型社区管理体系，缺乏合格管理人才和文化人才的问题也突出出来了。8.在建立城乡一体化的户籍管理方式后，各地区之间、城乡之间在就业、居住、社会保障等方面有巨大的政策性差异需要抹平。针对这些领域所存在的矛盾，抓紧对策研究并出台能够促进平稳过渡、平滑衔接的办法成为当务之急。例如，职工养老和医疗保险制度，要留出能够让进城农民随时随地转入的接口，既不增加国家的额外负担，又使每个人得到公正待遇。三、对当