关于双流县第一人民医院迁建项目PPPWord下载.docx

1、某公司作为PPP实施机构通过公开招标采购方式确定社会资本合作方，项目的建设、运营和维护采取“PPP（Public-Private-Partnership）”模式进行。征地拆迁、医学工程及病床等相关配套设施则另行投入。某公司作为政府方授权实施机构与中标人签署PPP项目合作协议和合资协议，并共同组建项目公司作为本项目的建设营运主体。按照设计的PPP实施方案，某公司注入项目公司的注册资本金为项目建安投资的2%，社会资本方注入项目公司的注册资金为建安投资的18%。同时，将前期投入的征地拆迁费用，按照项目建安投资的10%以资本公积方式注入项目公司。某公司持有项目公司10%的股权，社会资本方持有项目公司9

2、0%的股权。项目公司作为建设主体承接PPP项目合作协议的全部权利和义务，负责本项目的投资、融资、建设、运营及维护等工作。同时，项目公司成立后，与中标的具备施工资质的社会资本方签署项目施工总承包合同，开展项目建设。结合本项目为公益性医院异地迁建这一特点，本着“物有所值、互惠共赢”的原则，经成本测算、移交节点管理等方面的综合分析和评估，选取“建设-移交-运营”（Build-Transfer-Operate，以下简称“BTO”）模式进行建设。项目通过竣工验收合格后，项目公司按约定将项目移交给政府指定机构。项目公司在特许经营期内，根据PPP项目合作协议约定，负责医院除医疗服务和医学设施外的运营、维护管

3、理。特许经营期届满后，项目公司进行清算。特许经营期定为10年（不含建设期）。政府通过支付可使用服务费和运营费用，根据经审计的投资成本，按照不超过同期基准利率上浮50%计算投资回报，在运营期内分10年支付服务对价。二、项目进展情况因本项目为当前县第一例以PPP模式建设的项目，考虑到项目的特殊性，某公司成立了县第一人民医院迁建工程PPP项目工作领导小组，明确了职责和分工。根据项目的实际情况会同各部门办以及成都工程咨询公司等单位经过多次分析和研究，最终确定以“BTO”方式开展本项目建设，并编制了PPP实施方案，对项目交易结构、价款测算、可行性分析、法律文件框架、风险识别和分担、社会资本的选取等多个方

4、面作出了设计和规划，并顺利通过了县委常委会和专家评审。在实施方案通过评审后，根据财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215号）文件规定，在四川省评标专家库抽取了5名专家，同公司董事长议事会确定的2名业主代表共同成立了评审小组，通过县公共资源交易中心，编制了申请人资格预审文件，在征求了县级各部门意见后，开展了PPP项目申请人的资格预审，确定了5名潜在社会投资方。按照公开招标采购程序，委托县公共资源交易中心，根据财政预审文件，编制了招标采购文件和PPP项目合作协议，在完成征求意见后，于2015年11月5日开展了公开招标采购工作，确定了候选社会资本方排序。目前正在公开招标候选结

5、果预公告阶段。三、关于PPP交易结构设计的考虑本项目采用BTO模式进行建设，是符合国发43号文的规定，符合目前大环境下提倡PPP的概念，也是避免了BT建设的禁令限制，在物有所值方面，虽然分期支付服务对价比一次性支付或招投标建设可能会少支付一部分费用，但因项目为公益性医院，能够在原有基础上大幅提高公共服务水平，增强社会效应，是物有所值的；另外，就现目前而言，每年支付的服务对价，不会超过县财政公共预算支出的10%，财政具备承受能力，通过分年支付服务费用，能够在一定程度上消化地方政府债务的同时，减轻当前财政压力，促进投融资体系的变革，调节资本结构和资源配置。同时与BLT相比较而言，BTO能够在税收成

6、本上合理降低税负，减少财政性资金支出；而“T”的移交节点提前则更有助于政府提前接管项目，化解因移交滞后带来的各种风险。此外，关于“O”即Operate经营的概念，是为了体现BTO的模式，在此建立经营权的概念，一是为了体现PPP的核心之一就是经营权的问题，二是在设计时虽然提出“O”是按照绩效评价支付服务费用，但实际上该部分“O”是虚拟化的部分，对外来看有“O”，对内而言，与项目公司签订委托运营协议，将项目运营的全部权利和义务委托政府或指定机构运营，实际上就不存在“O”的概念，既能体现BTO的合作模式，也能规避让社会资本运营公益性医院的风险。对于实施机构代表政府出资的建安总投资的2%，持有项目公司

7、10%股权，是体现政府与社会资本合作的方式，不控股也是贯彻执行十八届五中全会关于市场机制转变的要求，充分体现市场机制下市场配置资源，政府从主导地位演变到引导地位角色的转变，能够充分调动和发挥社会资本的积极性和优势。用前期征地拆迁费按建安总投资的10%以资本公积形式投入到项目公司，不占股权，也要求不能分配该部分权益。一方面则是考虑到除实施机构代表政府按建安总投资的2%出资，社会资本方出资18%，合计注册资本出资比例为建安投资的20%，不能满足项目公司项目融资自有资本金投入比例30%的要求，另一方面则是减少社会资本方自由资金投入，提高资本收益，是满足资本逐利的本质，也是政府方面为促进项目顺利实施公

8、开给予潜在投资人的招商优惠条件。四、下一步工作根据财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215号）的通知规定，PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，确认预中标、成交的社会资本。在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录，并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录、拟定的项目合同文

9、本在四川省政府采购网上进行公示不少于5个工作日。在公示期满无异议后2个工作日内，将中标、成交结果在四川省政府采购网上进行公告，同时发出中标、成交通知书。当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订PPP项目合同。当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将PPP项目合同在四川省政府采购网上公告，公示期5天。然后与中标社会资本方签订合资协议，共同组建项目公司，以项目公司的名义与社会资本方签订项目施工总承包合同，项目公司承接PPP合作协议的有关权利和义务，调整可研、变更立项等文件的建设主体，办理建设施工许可证等施工手续，开展项目建设。预计项目在11月开工。五、PPP项目推进过程中的

10、一些问题（一）立法问题2014年底，国家发展改革委和财政部开始密集出台关于PPP的政策，如国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）、国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）、国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号）、财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）、财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）、财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215号） 2015年1月30日，国务院总理李克强签署了中华人民共和国国务院第658号令，

11、公布了中华人民共和国政府采购法实施条例和六部委联合发布的基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015年第25号令）等系列文件拉开了PPP项目的序幕。针对政府付费和可行性缺口补助PPP项目，因其使用财政性资金，执行政府采购法律体系的规定。但某公司是国有平台公司，作为政府授权的PPP实施机构，同时作为采购人，委托县公共资源交易中心开展政府采购与政府采购法还是有一定的矛盾。某公司即不属于国家机关和事业单位，也不属于团体组织，因此在PPP实施过程中，作为采购人，采用政府采购方式采购服务，在公开招标采购阶段无论是编制资格预审文件或采购文本都遇到了一些困惑。在选取社会资本方设置一些条件时，又与四川省财政厅

12、关于进一步规范政府采购监管和执行的若干意见（川财采201366号）文件部分规定有冲突。但由于政府采购法、招投标法等都是国家法律文件，而国务院、发改委、财政部或部委联合发出的关于一系列PPP的文件、通知、指导意见、实施细则、条例、以及地方规范文件等的效力都在国家法律文件之后，但国家之前的法律文件又多不适用与现在的PPP项目，中间存在诸多冲突和矛盾，导致在PPP项目在实施过程遇到了许多问题，比如关于实施机构采购主体问题，也只能按照发改投资20142724号执行，在某些环节上也是参照针对PPP的一些文件精神，如财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法（财库2014215号）文件执行，还是略显牵强

13、。其次，在实施方案中，原计划是是由政府与社会资本方签署特许经营权授予协议，但在方案征求意见时，有部门提出由交投公司直接与社会资本方签署特许经营权授予协议，由于行政许可法规定的特许经营授予须由政府或政府部门来授予，某公司作为国有公司，没有授予的权利，结合六部委联合发布的基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015年第25号令）相关规定，特许经营权是不能转让的，但考虑到减少政府因特许经营授予社会资本方可能引起的风险以及本项目虚拟的经营权利，可由某公司与社会资本来签署特许经营协议。但是，从法律严格意义角度来讲，还是存在一定的法律瑕疵。（二）保障机制PPP在实际推进过程中，虽然县政府和某公司都成立了P

14、PP工作领导小组，也明确了各部门职责，但是由于各自对PPP的认知存在差异，之前也未操作过PPP项目，很多环节还是在探索，因此，无论在信息，还是在技术或观念方面还不够统一，特别是对有关文件的概念、规定和执行程序等方面还存在一定的偏差，导致有些工作开展缓慢。（三）材料报审按照县委、县政府精神，由某公司实施的县第一人民医院迁建工程PPP项目力争申报为四川省PPP示范项目，但由于缺乏经验，在经市发改将该项目报省发改PPP项目库时，省发改和省财政厅都未明确给出指示如何将PPP项目列入示范。对此，某公司后期会继续对接相关部门,力争将该项目列入省级PPP示范项目。（四）规范性程序按照PPP的核心，是在确定是

15、否以PPP模式实施之前，需要开展物有所值评价和财政承受能力评估，也就是对最高可使用服务费用进行估算，然后和公共财政预算支出的10%进行比较，即所谓的“双评”，结合经济效益和社会效益，确定是否以PPP模式实施建设。虽然本项目在实施方案评审过程中有发改、财政等部门的参与，但从规范性角度讲，也应该单独开展。六、关于PPP的建议和意见（一）为促进PPP项目健康发展，建议成立专门的PPP咨询机构，在PPP项目开展前期进行技术咨询和充分论证，为PPP项目的运作提供完善的财务、投融资、法律、合约、工程等方面的技术咨询。（二）加强学习，通过梳理关于PPP的各类文件，认真学习，参加PPP专门的培训，学习和借鉴其

16、他地区实施的PPP项目的先进经验，为扎实开展PPP工作打下基础。（三）成立PPP工作领导小组，明确各部门职责和分工，真正实现部门联动，保障各部门之间信息的对称和畅通，规范PPP项目的决策和实施程序，依法、依规、高效推进PPP工作。（四）协调金融部门为PPP项目提供“投资、贷款、债券、租赁、证券化”等综合金融服务。引导金融机构或股权投资基金为我县PPP项目服务，解决社会资本方在项目的后期投入上的融资顾虑。（五）与金融机构合作，探索成立地方政府PPP股权投资基金或由国有公司为投资平台，建立PPP投融资长效机制，参与股权或债权投资县域外PPP项目，带动地方PPP行业发展，促进国有资本混合所有制和贯彻

17、落实深化改革之战略举措。（六）由于PPP项目的特殊性和复杂性，现行法律规定的五种采购方式以不能很好的满足PPP社会资本的采购需求，为了深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式，为此财政部发布关于印发的通知（财库2014214号），为了增大吸引力，顺利引进社会资本，建议在以后的PPP项目实施采购过程中，根据项目的具体情况，考虑竞争性磋商方式进行。（七）按照PPP的本质要求和核心以及县规范有序推进政府与社会资本合作（PPP）模式的实施意见（试行）的通知（双府函2015117号）文件规定，全县所有PPP项目每年需要从预算中安排的财政支出责任不得超过当年公共财政预算支出的10%，因此，按现目前的财务水平，每年可用于PPP支出的财政资金约5-6亿元，除去本项目的支出后，约每年还有4亿左右的PPP支出能力，因此由于可用于PPP项目的资金限制，PPP项目不能广泛推行，为解决瓶颈，建议在后期运作其他PPP项目时，将公益性无现金流量或现金流不足以覆盖投资成本及收益的项目同具备自身现金流量，能够部分覆盖或全部覆盖投资成本及收益的项目进行捆绑组合，以解决由于财政支出限制对PPP推广的瓶颈难题。 县交投公司 2015年11月10日