樊杰中国的主体功能区规划Word文档下载推荐.docx

1、总而言之，任一个区域，既承担着社会经济发展领域的功能，又承担着资源合理开发、生态保护领域的功能。所以，每个区域的功能是多样的、综合的。在进行空间规划的过程中，科学认识、合理培育、充分发挥各个区域的综合功能，是开展任一个空间规划的重要出发点。当前，我国发展的主导目标，仍然是加快城市化和工业化持续、健康、协调的发展，而在大规模工业化和城市化的进程中，出现了一系列空间开发无序的问题。空间开发无序的问题突出表现在两个面：一面是城市化的盲目性；另一面是区域开发的无序性。城市化的盲目性，其核心症结就在于，人们忽略了每一个城市自身发展条件的约束和发展的规律，盲目地追求把城市做大。一些城市可能不具备做大的条件

2、或者不具备按照这么高速度做大的条件，却人为地把城市做大，势必会造成形式上的城市规模在扩大，而实质上并没有实现城市的发展。人口从身份上变成了城市人口，土地从形式上划成了城市用地，但新增城市人口并没有实现在就业上有保障地转换，并没有真正享受到城市生活的质量和城市发展的效益。另一面是关于区域开发的无序性。区域开发的无序在发达地区和欠发达地区有着不同的表现形式。在欠发达地区，突出表现为盲目开发不应该开发的区域。这种开发势必是以牺牲昂贵的资源和环境代价为前提的。空间开发的无序是中国社会经济发展所面临的一个核心问题。因此，解决快速工业化和城市化过程中空间开发无序的问题，是当前进行空间规划以及制定区域发展战

3、略的一个核心目标。围绕着这样的目标，我们要评价在960万平公里的国土面积上，哪些区域应该是成为未来进行工业化和城市化的重点区域？哪些区域不适于集中人口和经济、成为我国工业化和城市化的区域？基于这样的思想，提出了主体功能的概念，即在中国未来大规模城市化和工业化中，每个区域应该扮演的主要角色。根据是否成为重点承载工业化和城市化的地区，将我国国土空间划分为两大类区域。一类区域的主要功能就是要承载大规模的工业化和城市化活动，我们称之为开发类地区。另一类就是不适宜在未来进行工业化和城市化的地区，我们就称之为保护类地区。这两大类区域又可以细分。其中，开发类区域可以分为两种区域，一种区域的工业化和城市化已经

4、发展到一定的阶段，经济水平高，城市群发育程度高，未来应当通过转变增长模式，把提高增长质量作为发展的核心目标，我们把这种开发类区域称为优化开发区域。另一种区域是未来人口集聚、推进工业化的重点地区，目前发展水平还没有达到像沿海几大比较成熟的城市群区域那样的发展程度，但具有一定的国土空间开发基础，具有进一步集聚人口和发展工业的条件，称之为重点开发区域。与此相对应，保护类区域也分为两种类型。一种是具有全国意义的重要生态功能，或者是生态脆弱程度比较强的区域，这些区域不能进行大规模人口集聚和工业化，我们称之为限制开发区域。还有一种区域是禁止开发区域。在“十一五”规划纲要和国务院发布的文件里，明确指出禁止开

5、发区域就是依法设立的各类保护区，包括自然保护区、世界文化遗产和自然遗产、地质公园和风景名胜区等等，这些区域都是禁止开发区，不允进行工业化和城市化活动。未来在全国围就是要按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区进行空间的整体部署和组织。这几类开发区现在在地理分布上有什么特点？主体功能区的空间分布和我国自然生态系统、现有的社会经济发展水平的空间格局应该是相适应的。开展主体功能区规划工作，首先，就是对我国960万平公里的陆地国土空间，从资源环境承载能力、现有开发强度、未来发展潜力三大类指标进行评价。在评价的基础上，结合国土空间整体开发的战略部署等，选择优化开发、重点开发、限制开发和禁

6、止开发区域。这个规划是根据党中央提出来的转变经济增长式，从宏观的角度来进行调整、转变的吗？对，更准确地说它是贯彻科学发展观的一个重要的举措。过去的发展模式存在着的一个重大偏差，就是发展观问题。什么是发展，我们所需要的发展具有怎样的前景和目标，一直没有一个科学的答案。所以，长期以来，几乎全国各个地区都把追求GDP的增长，追求经济的发展作为政府的主要任务，作为区域发展的核心目标，在很多区域甚至作为唯一的目标。其实，在我国960万平公里的土地上，自然生态、自然地理环境、在全球的战略区位等软环境特征，都使得多区域可能不具备走工业化、城市化的道路的条件。中央提出“科学发展观”的新的发展理念，要求一要以人

7、为本，二要尊重自然，走全面、协调、可持续发展的道路。主体功能区规划，之所以说它贯彻了科学发展观的思想，主要体现在“以人为本”和“尊重自然”两个重要的面。“以人为本”在主体功能区规划中的体现，主要是改变了过去各个地区都把追求GDP，追求经济发展作为脱贫致富、实现现代化的唯一途径的发展模式。主体功能区规划提出不同地区有不同的发展模式，各个地区都要发挥自身的优势。一些区域以生态环境保护作为最主要的战略选择，另外一些地区，可以作为优化和重点开发的区域，在支撑整体国民经济实力的提升中作出更大的贡献。对那些限制和禁止开发的区域，主要是目前的一些欠发达的地区，通过一系列相关的政策和措施，提高当地人民的生活水

8、平和生活质量。主要的政策措施有，第一、通过财政转移支付的式来改善当地老百姓的生存和发展条件、提高生活水平。第二、在这些地区，选择与主体功能建设相适宜的经济发展道路，比如说在限制开发区域发展生态经济和绿色农业。限制“开发”不是限制“发展”，限制开发只是限制大规模的工业化和城市化活动，适宜的发展是被允的。在产业政策上，要优先支持和重点扶持限制开发区域适宜的发展活动，鼓励和支持它走具有特色的、生态型的、环境友好型的经济发展道路，促进它合理的资源开发利用行为和社会经济发展活动。第三、强调人口要进行适当的转移，在全国围，人口应在空间上实现合理的配置。对那些不适宜人类大规模集聚的区域，通过人口不断地迁出，

9、减少当地人口的压力，缓解当地资源环境紧缺状况以及生态脆弱性问题，使得整个社会经济系统达到一个基本均衡。在西，越是发达的，区域之间的经济发展水平差距越小，其中主要的原因之一就是人口在空间上进行了合理的流动。通过以上三个主要途径，使得欠发达地区的老百姓和生活在优化开发区、重点开发区的老百姓享受的基本公共服务水平、甚至生活水平达到大体的均衡。只有这样的式，才有可能使欠发达地区的老百姓真正享受到发展的实惠，真正享受到改革开放的成果。主体功能区规划落实科学发展观的另一个体现就是“尊重自然”。我们认为，自然生态系统、资源环境系统是影响区域发展格局的重要因素、是长效因素。只有“人地和谐”了，整个地球表层的社

10、会经济系统的分布格局才能达到相对稳定的状态。这次主体功能区规划把资源环境对于空间开发和布局的约束作为一个关键因素给予考虑，在进行国土空间主体功能的评价及其主体功能区划分时，选择了十项指标。十项指标中，有六项都是资源环境类的指标，包括两项资源类的指标即可利用水资源和可利用土地资源的情况，包括两个生态类的指标就是生态脆弱性指标和生态重要性指标，还有环境容量和自然灾害两个指标。这些指标可以科学地界定不适宜人类进行大规模生产活动甚至生活活动的区域，这样尽可能地从规划层面上就明确予以限制开发、重点保护，通过配套政策措施的实施，实现这些区域未来的生态保护，使环境保护和改善，生态系统的建设和修复得到真正意义

11、上的持续。所以，我个人理解，从“以人为本”、“尊重自然”这两个面，主体功能区规划充分贯彻了科学发展观。再请你介绍一下从全国层面几个区域的主体功能大概是怎么划分的。具体的划分还不好说，因为最终案没有编制出来。中国的基本格局是清晰的。按照“十一五”规划中对四类主体功能区的定义，很容易判断哪些区域大概属于什么类型的主体功能区。比如说优化开发区应该是目前城市化和工业化水平已经比较高，有大规模的城市群集聚，能够引领中国未来参与世界经济竞争的区域。显然这种区域在我们主要分布在沿海地区，至于是沿海地区的哪几个区域和具体的围，还在进一步研究之中。但我相信，诸如长三角，珠三角，包括北京、天津所在的区域，都应该是

12、优化开发区域之列。重点开发区是已经具有一定的城市化基础，城市群发育程度虽然不高，但是已经出现了相对密集的城市群，未来又具有承载大规模人口及其推进工业化的资源环境承载能力和发展潜力，在整体开发中具有重要的战略区位。已有的开发基础是确定重点开发区的重要条件，这样的区域和目前已经形成的一些城市密集区具有很好的相关性，包括中原城市群、关中城市和产业带、成渝都市圈、城市群等。限制开发区强调生态保护功能，其生态系统在全国具有重要意义，对于维护整个大的生态系统平衡具有战略意义，比如说大的森林系统、大的草地系统、大的荒漠系统以及对生物多样性保护具有重要价值的生态系统，这些系统是未来限制开发区的一种类型，它们的

13、生态系统重要性突出。还有生态系统很脆弱的地区，这种脆弱不加以保护，就会危及中华民族可持续发展，比如说水土流失的重点区域、沙漠化的重点区域、漠化的重点区域以及盐渍化的区域，这些区域也是未来限制开发区的候选区域。因此，我国重要的草原、重要的森林系统分布的区域，水土流失重和荒漠化问题重的区域，肯定是未来限制开发区的主要对象区域。禁止开发区是法律所规定的自然保护区、文化自然遗产地区和风景文化区。江头如果是级的自然保护区，如三江源，就被确定为禁止开发区。如果没有被列为级的自然保护区，这类区域就属于限制开发区，比如说珠三角和香港地区水源保护地即东江的源头，这个区域并没有被纳入级的自然保护区围，那么南岭就有

14、可能成为我们的限制开发区。从的层面上分出了四个功能区，但在省一级开展这个工作时，在主体功能区之中，又有一些它的特殊性，比如说在沿海地区，也有一些风景保护或者是一些流域的源头，这样就会跟大的区域有一些不同的功能，所以规划人员就提出了反规划的思考，您对此如理解？反规划这个概念不是这次主体功能区规划提出来的，有专著对于反规划进行系统的理论和法层面的阐述，坦白地说我也没有阅读过这个原著。但在工作过程中，我和同事们进行交流，了解了一些反规划的基本思路和核心理念。我觉得其最有价值的地在于，中国过去把规划视为促进发展、进行开发的一个手段，就是刚才讲的所有地区都要开发，所有地都要发展，所有城市都要把规模做大。

15、过去的规划中心议题就是为发展找地盘，找合适的位置，找合适的布局向，把面向开发作为规划的主导的甚至唯一目标。“反规划”理念提出在政府宏观调控的过程中，不仅仅要通过各种政策和规划手段促进和激励发展，而且要通过限制约束类政策和规划手段实现空间有序，比如说把该保护的区域先保护起来，把保护、约束作为规划导向这就是所谓的“反规划”。其实无论是保护还是促进发展，都是规划需要正面回答和解决的问题。从西数百年的空间规划历史来看，规划同时包括约束性和激励性的容，约束就是要保护一些地区，要限制一些地区，激励就是要促进和引导、或者规一些地区发展；规划往往具有“刚性”和“弹性”特征的。所以从保护和开发本身来说，都是规划

16、中正面要实现的容，而不能简单地说反规划就是保护，规划就是开发。我理解，反规划的提出是针对当时中国大的背景和大的发展偏差所提出来的。这次规划里，一个主要问题，就是刚才您谈到的我们称之为反功能的问题，或者说是“主体功能”和“非主体功能”如实现在一个区域围协调发展的问题。在进行主体功能区规划的过程中，可以采取两种技术途径解决这一问题。一种途径就是在主体功能区规划的基础上，通过对每一个主体功能区进一步编制区域规划，来协调解决主体功能区围所确定主体功能之外的其他功能如合理培育、合理发展的问题。因为大家都知道，对于区划而言，无论你怎么划一个区，这个区的部都不可能是均一的，不可能是一种性质完全覆盖整个区域，

17、部总是有差异性。无论你把区域划得多么小，无论你是综合的区划也好，还是专业的区划也好，部都不可能是均质的，都是有差异的。从主体功能区规划来说，目前采取技术路线就是通过主体功能区规划，先为每个主体功能区域确定一个总体功能的基本定位、明确开发向和管制原则，未来再通过编制区域规划进行区域部的空间组织和协调发展的统筹部署，既要合理安排主体功能的建设布局，也要合理安排非主体功能特别是与主体功能相反的功能的发展建设布局。另外一个技术路线，就是在一级主体功能区围进行二级区的划分，通过分层级的式解决一个区域的主体功能和区域部不同区域发展不同功能之间的关系。在我自己主持的一些区域规划实践中，都是采用二级区的划分法

18、，比如发改委的京津冀都市圈区域规划，我们将整个区域划成了五大片发展区，地区就是未来生态重点保护的区域，而沿海包括现在的天津滨海新区和妃甸等是未来重点的开发区域，北京和天津两个城区为主构成了优化调整区域等等，这是一级区划。二级区划则体现反功能的需求。在整个地区这样的生态重点保护区域，选择一部分适合进行城市化和工业化的区域，比如说城区及其边区域，作为未来城市化和工业化的重点区域。这些区域的功能，显然和承地区作为生态保障区功能是相反的，这就是反功能区划。作为二级重点开发区的建设，必须符合一级功能定位的要求。我们在规划中规定二级重点开发区应该发展哪一类的产业，格限制、格禁止发展与生态保障建设有违背、相

19、冲突的产业。这样，即给、地区留有发展余地和发展空间，又规定了和整体功能不冲突的发展向和发展途径，使得在产业发展和空间发展上实现协调。既达到了有限发展和合理发展的目的，又达到了建设主体功能区的目标。反过来，对沿海重点开发地区，可以想见未来这一地区进行工业化和城市化的愿望是极其高涨的，不需要为工业化和城市化相应的功能提供空间保障，各级政府会想设法找空间。我们区域规划要做的是防止这一地区发展的无序。为此，我们把不允占用的地划出来，这些地包括一些重要生态湿地，包括未来留给人们进行滨海休闲的必要空间，包括维持整个大的人居环境和生态效果的景观廊道等等。在一级重点开发区下通过二级反功能区划分出保护类的区域，

20、约束城市化和工业化在重点开发区里盲目的泛滥蔓延，使得其发展达到一种有序状态。我想要补充说明的一点，就是主体功能区规划首先要进行全国围的基础评价。就是从水土资源，从生态的重要性、脆弱性，从环境的问题，从自然灾害，从社会经济发展水平、人口集聚程度，从交通优势程度、战略地位等十个指标，按县为单元进行了一整套的评价。应该说主体功能区规划是建立在科学评价的基础上的，它可以避免省区里面认为适宜于未来大规模开发的区域却被简单地、大面积地划成限制开发区的现象的出现。有些省在进行主体功能区规划之初也提出这样的担心，担心自己未来要重点开发的区域被限制住了。如果大家都是基于科学基础评价的前提进行主体功能区规划的，就

21、不可能大面积出现省级重点开发地区被划分成限制开发区。如果说是小围的区域出现了这类问题，便可以通过刚才讲的区域规划的法来解决，通过反功能的式予以协调。根据主体功能规划区划分成四个类，我觉得从宏观层面上，顶层设计是科学合理的，而且应该这样做，但是反过来对后面这两个区又限制又禁止，和前面那两个会不会产生矛盾，形成区域间发展上的不平衡？穷的更穷，富的更富，会不会出现区域上的贫富差距？区域发展差距问题是空间规划和区域发展战略所要解决的核心问题，各个都是这样。这里有一个认识问题，就是如去看待区域发展是否均衡、是否公平。过去我们把关注点局限在人均GDP一个指标上。如果从这个指标或从经济增长和经济规模、经济水

22、平等这类指标来衡量，现阶段，无论是开展主体功能区规划也好，还是不去做主体功能区规划也好，我们的研究结论都是人均GDP区域差距短期难以缩小，而且从绝对差距来说还是要继续扩大的。主体功能区规划要实现的空间均衡，跳出了传统的发展模式，从注重人均GDP为核心的经济层面的均衡，到更加注重人们实际生活水平和生活质量的均衡。研究表明，在发达地区和欠发达地区之间，人均GDP差距水平要大于地财政支出的人均水平，更大于人们的收入水平。人们的工资收入水平的区域差距小于人均GDP的区域差距，如果考虑各地物价指数和各个地区的购买能力，人们的实际消费水平差距则更小。大家知道，人们实际的消费水平是最能够体现人们的实际生活水

23、平和生活质量的。现在进行主体功能区规划，就是想通过各种途径，努力缩小人们在消费、在实际生活的质量和水平上区域之间的差距。缩小这个差距是老百姓真正能体会到、享受到的。主体功能区规划就是要通过若干环节的共同作为，促进老百姓实际生活水平和生活质量的大体均衡。主体功能区规划为发达地区创造更好的发展条件，充分地实现发达地区的发展效益和发展效率，支撑整体国民经济实力的抬升，提高国民经济的国际竞争能力。然后，通过发达地区产出收益的部分上缴，在分配层面来实现促进区域均衡的目标。最主要的一个举措，就是要采用财政转移支付的手段，弥补那些为了维护整体生态安全，为发达地区做出生态贡献的限制开发地区的经济收益损失。重点

24、建设跟老百姓密切相关的基本公共服务，包括教育、医疗卫生、出行条件等，使得限制开发区的老百姓在基本公共服务层面上和发达地区，或者说优化开发和重点开发地区越来越接近。甚至做一个长远的展望，限制开发区所享受的基本公共服务比发达地区和欠发达地区还应当适当地高一些。主体功能规划是不是还要分好几个层面，的，省一级的，省里每个地区还要按这个思路来做？按照的统一部署，这次的主体功能区规划分为两个层级，一个是级，一个是省级，省以下不再做主体功能区规划。级的主体功能区规划不覆盖全国国土，主要是把具有价值和意义的优化、重点、限制和禁止开发区挑选出来。省级主体功能区规划首先把主体功能区规划完全地承接下来，对一个省的某

25、一个区域所确定的主体功能，原则上省里不能修改这个功能。然后是对没有划的区域进行省级的评价，进行省域主体功能区规划。最终，加省共两级的主体功能区规划覆盖整个陆地国土空间。从层面上，为了避免省级进行主体功能区规划时省区间评价指标差异性过大以及避免省区和规划结果的不协调，在过去的一年多时间里，就开始着手制定统一的划分指标体系、技术路线和划分法，进行了多次同省里的研讨和沟通。通过这样的过程，应该说未来各省在划分的基本原则、目标和技术路线，甚至于在指标体系上，都能和保持非常好的一致性，最终会形成一个真正意义上的统一规划，为未来协调发展奠定稳定基础。但是，这并不是说对省里限制死，以至于替代了省级规划的功能

26、。在整个技术路线的设计层面上和具体的操作过程中，给省里留出了非常大的余地和调整空间。比如生态脆弱性和生态重要性评价，在级层面进行评价时，主要考察具有全国意义的生态系统，如全国意义的森林和草原系统。各个省进行本省生态重要性评价时，完全可以根据自身生态系统部的重要程度，选择具有本省意义的森林系统，还可以增加一些新的生态系统类型，进行统筹考虑。也就是说，全国和省里都应该有生态重要性这项指标，而且算法是统一的。但在具体构成中，各省具有选择的余地。而且确定一些重要阈值，各省也允浮动。比如说级重点开发区肯定在人口的集聚程度上有一个度量指标阈值，集聚到什么样的程度，就可以大体划为级的重点开发区；对于各省来说

27、，这个阈值是可以浮动的，可以调整的，沿海地区和西部地区的阈值选择肯定是不一样的，这是各省可以掌握的。当然这里面可能又出现另外一个问题，各省浮动不能太大，浮动太大了等于没有标准了。阈值浮动应该有个围，目前我们正在研究讨论，是否应该从这个层面上，分类给各个省有一个阈值以及计算过程中重要参数、标准等取值浮动围的参考值，从而实现区域间的协调。说到这儿，大家也能感觉到主体功能区规划是一个新鲜的事物，很多思想是在做规划过程中，不断产生，不断完善的，所以有些领导把主体功能区规划叫做真正意义上的“三边”工程，是一个边学习，边实践，边完善的过程。我觉得这真是一部在中国经济发展模式发生根本转变的形势下，应运而生的

28、规划，它的出台意味着未来发展将更加注重区域的综合发展，注重统筹上下游、左右岸、发展先后等等这些关系，是一个真正关系五个统筹的发展规划，而且它的重要意义还在于它不光是考虑本区域自身的发展，还要考虑到邻近区域，是大家互相关照、共同发展，是不是这个意思？很准确，主体功能区规划应该是全国一盘棋的统一要求下考察各个区域所承担的角色，所以它肯定是一个统一的、整体性很强的、要求区域之间相互协调和配合的规划。我个人理解主体功能区规划的出发点和原则时，认为除了“以人为本、尊重自然”之外，还有一个就是“发挥优势，加强合作”。以人为本，尊重自然、发挥优势、加强合作是主体功能区规划的出发点和基本原则。长期以来，我国的

29、规划更多地强调时间发展序列的目标、速度、规模和结构。大家都知道，未来的小康发展目标体系和目标值，知道现代化建设的目标和为此所应当达到的发展速度。但却不知道中国未来哪些地是人口高度集聚的区域，哪些地是人口不应该生存的区域。我们未来要达到70、80的城镇化率，要新增八亿、九亿的城市人口，究竟应该在现有的城镇基础上不断扩大城市规模还是应该增加一些新城镇来接纳新增的城市人口？新城镇应该在哪些地区增加，在现有城镇基础上扩大规模是每个城市都扩大还是只是在一部分地区集中扩大？那么哪些地区应该作为集中扩大的区域？在我国的国土围，哪些区域应该格保护？这一系列空间上的战略安排，在过去我们规划体系里是被忽略掉的，结

30、论是非常非常薄弱的甚至是空白的。这次主体功能区规划，目标就是要实现空间开发的有序，构建一个合理的空间结构。整体上的协调就是贯彻落实“五个统筹”的思想。我们要处理好不同类型功能区之间的关系，特别是与区域均衡发展紧密相关的限制开发区域同优化、重点开发区域之间的关系；我们还要处理好不同省之间特别是相邻省之间功能区的关系，国务院的文件明确要求，相邻两省进行功能区规划时，毗邻区域的主体功能应该是一致的；我们还要求上下游地区之间要协调，下游地区是优化开发区，它的上游地区，特别是在上游的生态脆弱和生态重要性地区就要格限制作为重点开发区域。总之，主体功能区规划要考虑到上下游地区之间、不同主体功能之间、省和省之间，省级主体功能区同主体功能区之间、我国和边之间在开发过程中相互功能的协调，从而实现整体开发和协调开发的目标。这就可以防止现在省之间争资源，在编制发展规划的时候，全部都是以自己发展的目标为依据，全都在编大的计划、高的目标，可以防止是吗？对。