生态补偿政策与途径-成都PPT资料.pptx

1、按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁排污谁付费”的原则，以三峡库区、南水北调源头区、重点能源开发区和国家级自然保护区为突破口，扩大试点，建立矿山环境恢复保证金，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制。新修订的水污染防治法第七条提出：国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。党中央对生态补偿问题十分重视二、生态补偿问题的类型生态补偿主要包括四种类型流域的生态补偿与赔偿问题重要生态功能保护区（包括自然保护区）的生态补偿问题矿产资源开发的生态补偿问题单一要素的生态补偿问题流域生态补偿问题包括大江大河上下游之间的生态补偿

2、问题（如三江源地区）;跨区域中尺度流域的生态补偿问题（如新安江）区域内部流域的生态补偿问题（如石羊河）小流域、城市水源地保护的生态补偿问题等（如密云水库）流域生态补偿目的是要解决上下游之间因环境利益与经济利益分配不均衡引发的矛盾黄河源头的生态环境状况（扎陵湖、鄂陵湖）青海玛多黄河源地区草场退化严重青海黄河上游地区的生态退化情况青海玉树三江源地区的水土流失状况黄河支流源头区（甘肃天祝祁连山）的森林植被受到破坏长江支流汉江流域的植被破坏状况长江支流丹江流域的水污染状况长江支流丹江流域的水污染状况石羊河上游植被受到严重破坏石羊河中下游经济以灌溉农业为主石羊河下游民勤县地表入境径流逐年减少石羊河下游民

3、勤县因水资源短缺废弃的村庄石羊河下游民勤县腾格里沙漠和巴丹吉林沙漠已经合拢矿产资源开发引起的生态补偿问题问题表现为地表塌陷、地下水系破坏、地表破坏、污染等与矿产资源开发有关的生态补偿问题主要涉及矿产资源开发地生态的恢复、污染的防治和受影响人群应得到的损害赔偿三个方面。甘肃金昌镍冶炼造成的污染状况陕西神木煤炭开采引发的问题地面开裂，破坏农舍陕西神木煤炭开采引发的问题破坏水系，土地沙化甘肃平凉煤炭开采引发的问题地面塌陷重要生态功能保护区生态补偿问题突出矛盾是保护与发展的矛盾出于生态保护的目的，生态功能保护区和保护区内人民群众的生产、生活受大极大的影响，发展受限。保护的投入和丧失的发展机会应该得到补

4、偿广西金秀莲花山自然保护区状况广西金秀自然保护区内的贫困山村广西金秀自然保护区内的贫困小学三、生态补偿问题的本质与内涵一个共同的表现 保护与发展的矛盾冲突。生态保护背后的环境利益及其经济利益在保护者、受益者；破坏者、受害者之间的分配关系发生扭曲。生态保护的环境利益及其相关的经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，缺乏保护的经济激励；破坏者未能承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力。本质：经济利益的扭曲如何正确理解和认识生态补偿机制生态补偿机制是以改善或恢复生态系统服务功能为目的，

5、以调整相关利益者（保护者、破坏者和受益者）因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系为调整对象的，具经济激励作用的一种制度安排。生态补偿属环境经济政策范畴概念：根据环境经济学原理，利用价格、税收、信贷、投资、微观刺激和宏观经济调节等经济杠杆，调整或影响有关利益相关者环境行为的一类政策。涉及众多利益团体：决策者（政府），生产者，消费者，公共团体。主要功能:行为激励、筹集资金环境经济政策概念和内涵环境经济政策基本原理外部性原理：环境经济政策实质是外部性（包括不经济性和经济性）的内在化问题，可通过价格手段、税收（收费）手段等经济手段激励相关利益者环境行为的改变。利益机制调整原则：利用

6、财政、税收、金融等 多手段，调整环境保护利益相关方的经济利益，从而激励其改变行为。PPP原则：污染者付费、收益者付费、使用者付费、破坏者付费（赔偿）原则。生态补偿要回答的四个核心问题1.为什么要补：提供了生态服务产品、生态效益外溢2.补给谁：生态服务产品供给者政府、团体、个人3.谁来补：生态服务产品的消费者、收益者政府、团体、个人4.补偿多少量化生态服务产品价值生态价值评估可接受程度低成本法现实的选择：建设成本、保护成本、发展机会成本生态补偿=额外的建设和保护成本+发展机会成本的损失四、生态补偿政策的理论基础生态补偿的理论基础生态补偿问题的自然和社会内因：自然资源环境利用的不可逆性是生态补偿的

7、自然要求公共物品属性是生态补偿问题的社会基础外部性的内部化是生态补偿的核心生态补偿问题的经济属性公共物品准公共物品俱乐部产品私人物品生态补偿的价值基础自然资源的稀缺性效用价值论劳动价值论级差地租自然资本生态补偿问题的政策路径选择生态补偿政策的“庇古税”路径生态补偿政策的“产权”路径生态补偿政策的现实选择政策的总体思路和逻辑是：首先界定产权，界定产权是指初始权利的界定与分配。在产权界定明确后，就可以通过补贴、征税或者自愿协商等具体的政策手段来消除自然资源利用和生态环境保护中的外部性。生态补偿的类型基于空间规模尺度的类 型划分国家尺度上生态补偿：江河源地区生态补偿、国家级重要生态功能区生态补偿、国

8、家级自然保护区生态补偿流域尺度上的生态补偿：流域上下游的生态补偿问题、流域上下游的污染赔偿问题区域尺度上的生态补偿：区域内城市水源地生态补偿、区域内小流域生态补偿、区域内小流域污染赔偿、省级生态功能区和自然保护区的生态补偿、矿产资源开发的生态补偿、水电站生态补偿基本原则污染则付费原则：PPP使用者付费原则：环境公共服务UPP受益者付费（补偿）原则：生态保护BPP破坏者付费（赔偿）原则：生态破坏DPP五、国外实现生态补偿的政策途径国外经验和特点概念：-生态服务购买、支付、买卖关系政策途径：-生态服务受益者广、政府购买、相关利益者的参与、协商，市场机制-当受益范围在可清晰界定的情况下，谈判和协议是

9、购买的主要方式国外实现生态补偿的政策途径第一种是自组织的环境服务付费。在产权制度比较明晰的情况下，环境服务功能受益者和提供者自可以通过谈判或者中介，达成购买环境服务功能的协议。法国的“毕雷矿泉水为保持水质付费”机制。纽约市与上游地区的清洁水支付机制。国外实现生态补偿的政策途径第二种是公共支付对重要生态功能的补偿。对于一些对国家具有重要意义的生态功能之类的纯粹公共物品，许多国家采取公共支付的方式进行收购或者补偿。墨西哥对森林生态系统保护补偿。美国对野生动物栖息地的购买援助行动。国外实现生态补偿的政策途径第三种是矿区生态环境恢复补偿。世界上大多数国家对矿区环境恢复都采用“新账旧账”分别对待的原则，

10、“新账”主要由企业承担，“旧账”主要由政府公共支付解决。德国矿区生态恢复的管理办法。美国矿区生态恢复的管理办法。国外实现生态补偿的政策途径第四种是农业生态环境保护补偿。许多国家 通过对实施环境友好型经营方式的农场主给 与补偿，鼓励农场主实施休耕和农业生态保 护，促进了农业生产与生态环境保护的协调。英国的“北约克摩尔斯农业方案”。瑞士的“生态补偿区域计划”补偿类型国家采取补偿形式政府投入对林业的扶持美国联邦林务局和州林业部门做预算，报联邦和州议会批准执行英国国有林收入不上缴，不足部分再由政府拨款或优惠贷款德国国有林实行预算制，由州议会审议后，财政拨款政府对林业补贴奥地利鼓励小林主不生产木材，只要

11、经营森林接近自然林状态，政府给予补助英国私有林主营造针叶林，给予补贴法国国家森林基金（受益团体投资，特别用途税、发行债券）开辟林业资金渠道政府减免森林资产税收法国私人造林地免除5年地产税，按树种分别减免林木收入税1030年芬兰更新造林15年不缴纳所得税，国有林只向地方缴纳少量财产税，森林面积在200 hm2以下不计税对直接受益部门征收补偿费欧盟推行二氧化碳税，实现生态效益补偿美国在国有林区征收放牧税，用于牧场的更新、保护和改良市场交易模式哥斯达黎加政府发展碳券（carbon bonds），发行贸易抵消证明（CTOs）给外国投资厂商，有效保证期限为20年，国外投资者可利用此证明抵免他在本国内需要

12、减少的二氧化碳量德国允许按规定经营的生态林效益安装法律规定进行销售，提出了建设“生态账户”的形式发达国家森林生态效益补偿方法日本经验：琵琶湖全面开发计划可为下游提供 40m3/s 的水上游遭受地表缺水和频繁的洪灾下游当地政府及中央政府和上游当地政府共同出资对上游的经济损失进行补偿重新植木造林以保护上游的水资源防止水质变坏解决重新定居的生活问题使用者对上游损失进行补偿以计划成本的方式进行付费日本经验：直接向山区农民付费为了保护山区的农田，中央政府对由于位置缺陷、价格与产品无连接所造成的收入损失进行“补偿”对能产生农业外部效益的劳动力进行保护政府临时拨付现金，防止由于农业荒废而导致的环境退化付款、

13、环保和外部效益三者关系的不确定性税收收入记入总预算,县政府会将这部分预算原封不动地放入“森林环境保护基金,”以支付森林保护计划的开销该税项通过住宅税而非耗水量进行征缴初始目的是为林业提供现金支付以保留其诸多益处实际支出是为唤醒下游募集未来基金的意识受益者支付,或向非竞争性地区支付？日本经验：高知县森林环境税政策途径：-可标准化的生态服务产品、市场贸易的手段-生态标志产品：高收益的弥补特点及可供借鉴的经验-政策途径的适用条件和特点明确清晰，中国可以进行移植、改革和应用。六、我国生态补偿相关政策与实践生态补偿费国家环保局在上世纪90年代中期在全国14各省 145个县开征了生态补偿费，以用于生态环境

14、整治和恢复目的。征收范围包括矿产开发、土地开发、旅游开发、自然资源开发、药用植物和电力开发等。征收的方式是按项目投资总额、产品销售总额、产品单位产量及生态破坏的占地面积征收；综合性收费和押金制度。2002年在整顿乱收费时被废止。生态公益林补偿基金2004年国家财政部、林业局印发的中央森林生态效益补偿基金管理办法规定：中央补偿基金是对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金，由中央财政预算安排。中央补偿基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地。生态公益林补偿基金中央补偿基金平均补助标准为每年每亩

15、5元，其中4.5元用于补偿性支出，0.5元用于森林防火等公共管护支出。补偿性支出用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木。中央补偿基金原则上待地方森林生态效益补偿基金安排后再予以安排。退耕还林补偿政策2002年国务院出台退耕还林条例，规定对退耕的农户和地方政府分别提供补偿，补偿期为10年。对农户的补偿包括提供现金100元（粮食200斤）、种苗费50元和管护费补助20元；对地方政府因退耕还林减少的财政收入国家进行财政转移支付予以补偿。存在的主要问题：补偿期满后怎么办？补给农户的钱不能补偿农户的实际损失；如何保证补偿真正落实到农户的手中。退牧还草补偿

16、政策第五条 退牧还草饲料粮（指陈化粮）补助暂定标准：蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原按全年禁牧每亩每年补助饲料粮 11斤，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年补助饲料粮2.75斤。青藏高原东部江河源草原按全年禁牧每亩每年补助饲料粮5.5斤，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年补助饲料粮1.38斤。饲料粮补助期限为5年。退牧还草补偿政策第六条 京津风沙源治理工程禁牧舍饲项目饲料粮（指陈化粮）补助标准：内蒙古北部干旱草原沙化治理区及浑善达克沙地治理区每亩地每年补助饲料粮11斤。内蒙古农牧交错带治理区、河北省农牧交错区治理区及燕山丘陵山地水源保护区每亩地每年补助饲料粮5.4斤

17、。第七条 退牧还草大户补助的陈化粮数量超过其实际需要的，或当地库存陈化粮不足的，可适当调换一部分口粮给退牧还草者，按照1斤陈化粮折0.64斤口粮兑付。具体兑付的数量、品种等由省级人民政府确定。口粮供应参照退耕还林粮食供应办法执行。天然林保护工程2000年国务院正式批准了长江上游黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案和东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案。工程规划期到2010年。长江上游地区以三峡库区为界，包括云南、四川、贵州、重庆、湖北、西藏6省（区、市），黄河上中游地区以小浪底库区为界，包括陕西、甘肃、青海、宁夏、内蒙古、山西、河南7省（区）；东北内蒙古等重点国有林业包括吉林

18、、黑龙江、内蒙古、海南、新疆5省（区）。总计17个省（区、市），734个县、167个森工局（场）。天然林保护工程主要任务：一是全面停止长江上游、黄河上中游地区天然林的商品性采伐，停伐木材产量1239.0万立方米。东北内蒙古等重点国有林区木材产量由1853.6万立方米减到1102.1万立方米。二是管护好工程区内14.3亿亩的森林资源。三是在长江上游、黄河上中游工程区营造新的公益林1.91亿亩。四是分流安置由于木材停伐减产形成的富余职工74万人。天然林保护工程一是森林资源管护，按每人管护5700亩，每年补助1万元。二是生态公益林建设，飞播造林每亩补助50元；封山育林每亩每年 14元，连续补助5年；

19、人工造林长江流域每亩补助200元、黄河流域每亩补助300元。三是森工企业职工养老保险社会统筹，按在职职工缴纳基本养老金的标准予以补助，因各省情况不同补助比例有所差异。四是森工企业社会性支出，教育经费每人每年补助1.2万元；公检法司经费每人每年补助1.5万元；医疗卫生经费，长江黄河流域每人每年补助6000元、东北内蒙古等重点国有林区每人每年补助2500元。天然林保护工程五是森工企业下岗职工基本生活保障费补助，按各省（区、市）规定的标准执行。六是森工企业下岗职工一次性安置，原则上按不超过职工上一年度平均工资的3倍，发放一次性补助，并通过法律解除职工与企业的劳动关系，不再享受失业保险。七是因木材产量

20、调减造成的地方财政减收，中央通过财政转移支付方式予以适当补。矿产资源补偿费补偿费由采矿权人缴纳，矿产资源补偿费或者征收矿产资源补偿费的金额=矿产品的销售收入补偿费费率开采回采率系数。征收的矿产资源补偿费按规定比例由中央和省、市、自治区进行分成。中央与省、直辖市的矿产资源补偿费的分成比例为5:5。矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查。费率（%）12-4矿种石油、天然气、煤炭主要金属矿种主要非金属矿种2矿产资源补偿费费率资源税中华人民共和国矿产资源法规定：“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”资源税的课税数量以纳税人开采

21、或生产的销售数量或自用数量为课税数量。原油 天然气煤炭其他非金属矿原矿黑色金属矿原矿 有色金属矿原矿 固体盐液体盐8-30元/吨2-15元/千立方米0.3-5元/吨0.5-20元/吨或立方米2-30元/吨0.4-30元/吨10-60元/吨2-10元/吨征用土地的补偿政策中华人民共和国土地管理法规定：征用土地的，按照被征用土地的用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。对土地的补偿和对农民的安置为该块土地征用前三年平均产值的10至16倍，最高不超过30倍。土地管理部门征收的土地复垦保证金。占用耕地的补偿政策占用单位应当按照占多少、垦多少的原则，负责开

22、垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。我国生态补偿政策的基本特点特点：-政府主导为主-重要集中在森林等单一生态要素的补偿上-自主协议购买方式有比较成功的实践-重要生态功能区等的生态补偿少-矿产资源开发等生态补偿的欠缺历史遗留问题我国生态补偿相关政策第一类是在政策设计上，明确含有生态补偿的目的。1993年国家环保局的试点政策-生态环境补偿费；生态公益林补偿金；退耕还林（草）等第二类是可以作为建立生态补偿机制的很好平台，但未被充分利用的政策。矿产资源补偿费制度、资源税我国生态补偿相关政策

23、第三类属资源补偿性的，并不严格具有生态补偿含义的政策，如耕地占用的补偿政策。第四类是政策设计上没有生态补偿性质，但实际上发挥了一定的作用。财政转移支付扶贫生态建设工程我国生态补偿相关政策评述缺少专门的生态补偿政策现有补偿政策带有强烈的部门色彩缺乏长期有效的生态补偿政策在政策的制定过程中，缺乏利益相关者的充分参与补偿标准过低是一个普遍存在的问题在资金使用上没有真正体现生态补偿的意义整合现有政策是今后一项十分重要的工作2007年8月24日，国家环境保护总局发出关于开展生态补偿试点工作的指导意见，决定在四个领域开展生态补偿试点：（1）自然保护区；（2）重要生态功能区；（3）矿产资源开发；（4）流域水

24、环境保护。2007年11月19日，江苏省政府发布江苏省环境资源区域补偿办法（试行），出台江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案，从2008年1月1日起，在江苏省太湖流域选择跨行政区域的主要入太湖河流开展试点。对破解我国跨行政区域河流水质问题开始进行实质性尝试。出台的生态环境补偿政策近期生态环境补偿政策和实践2008年3月，河北省子牙河跨市断面水质与财政挂钩，试行生态补偿金扣缴政策。确定子牙河等14个主要河流跨市断面，完不成任务的市、县领导将被“一票否决”河北省环保局将根据每季度的监测结果计算确定每月和每季度生态补偿金的扣款资金总额；省财政执行扣缴，按月对超标河流断面所在市进行扣缴，数额最高达3

25、00万元；省财政厅扣缴资金作为子牙河流域水污染生态补偿资金，专项用于水污染综合整治的减排工程。近期生态环境补偿政策和实践2008年3月，浙江第一个实施省内全流域生态补偿从2008年开始，除了宁波市（计划单列）以外，处于浙江省八大水系源头地区的45个市、县（市）每年将获得不同额度的省级生态环保财力转移支付资金；生态环保财力转移支付的资金总量一年一定，列入当年省级财政预算；源头地区水环境质量考核较上年每提高1个百分点，奖励10万元；反之，每降低1个百分点，则扣罚10万元；浙江省的生态环保财力转移支付资金将由各市、县（市）政府统筹安排使用，包括用于当地环境保护等方面的支出。将有效促进全省区域间的基本

26、公共服务均等化，谁对生态贡献越大谁就得益越多。生态补偿机制的地方实践经验与启示只要利益主体明确，受益方与保护方利益关系清晰且对双方影响大的生态补偿机制，通过协商方式可以较容易地建立起来，如北京案例；在一个行政辖区内的（中）小流域，基于市场机制的生态补偿模式有很大的应用潜力，如浙江东阳-义乌的水资源交易模式。对于较大流域，因上、中、下游涉及的范围广和利益群体较多，利益关系界定也较为复杂，上级政府的协调作用及公共财政手段对建立生态补偿机制至关重要；-在公共财政手段方面，浙江调整和优化财政支出结构，加大财政转移支付中生态补偿力度和整合现有相关资金渠道，特别是杭州等市县将财政转移支付和补助资金、生态建

27、设资金、环保补助金、城建补助、扶贫资金、水利建设补助等10多项相关资金整合后建立生态补偿专项资金，形成聚合效应的做法，形成聚合效应的做法，对现阶段国家和其他地方如何解决生态补偿的公共资金筹资问题有很好的启示意义。-中国在建立生态补偿机制的初期阶段，政府的主导作用非常关键，只要政府重视并有一定的财力、社会有政策需求，生态补偿机制的建立就可以进入轨道。-明确政府生态环境保护的责任，并建立严格的监督和考核制度是保证生态补偿机制顺利实施和实现补偿目标的重要保障措施。七、我国建立生态补偿机制的政策途径可供选择的政策途径:-政府购买:如森林效益补偿-协商交易:如城市水源地保护的补偿-税收:矿产资源开发的生

28、态补偿问题、生态税-市场机制：可贸易的森林生态效益（固碳）-经济协作:如异地开发合作共建等模式-生态标志产品:如环境标志绿色食品等我国生态补偿的政策途径选择具有公共物品属性的生态补偿问题：重要生态功能区-政府购买-中央政府是责任主体-支付手段：财政转移支付、产业扶持-补偿对象：地方政府、个人-基于市场的购买准公共物品（俱乐部产品）中、小尺度流域、城市饮用水源地-以协议和市场手段为主-高一级政府部门搭建平台：建立生态补偿委员会-环保部门-横向财政转移支付建立生态补偿基金-经济协作准私人产品矿产资源开发-外部成本内在化是政策设计的基本出发点-历史问题、现实问题-实现问题：排污收费及现有政策的完善、

29、企业负担-历史问题：矿产生态补偿费、押金制度建立专项基金、政府组织实施-企业现有会计制度的改革建立生态补偿机制的政策工具箱公共类政策:公共财政政策、稅费和专项资金、税收优惠、扶贫和 发展援助政策、经济合作政策市场手段:一对一的市场交易、可配额的市场交易、生态标志从政策手段的性质看，公共政策、市场手段，或者两者的组合都可以实现补偿的两个基本内容和依据。重要生态功能区（大江大河）跨省界的中型流域城市饮用水源区辖区内小流域矿产资源开发主体利益/责任关系被补偿主体功能区的政府和居民上游地方政府和居民饮用水源保护区政府和居民上游地方政府和居民开发所在地政府和居民补偿主体功能区以外的所有受益者-中央政府下

30、游地方政府和居民用水城市政府和居民下游地方政府和居民开发者上级政府国家协调和部分补偿城市上级政府协调上级政府协调国家颁布法律、组织实施和部分补偿公共类政策财政政策纵向财政转移支付适宜较适宜（如果流域上游是国家重要生态功能区）不提倡不提倡不提倡（除非历史原因造成严重问题）生态建设和保护投入适宜较适宜（如果流域上游是国家重要生态功能区）不提倡不提倡不提倡（除非历史原因造成严重问题）横向财政转移支付适宜适宜适宜稅 费和专项资金较适宜适宜扶贫、稅费优惠和发展援助适宜较适宜（如果流域上游是国家重要生态功能区）上一级政府可以使用上一级政府可以使用不提倡（除非历史原因造成严重问题）经济合作适宜适宜适宜较适宜（开发者与当地之间）市场手段一对一的市场交易（水资源交易）适宜适宜适宜可配额的市场贸易较适宜（如碳汇）生态标志（如有机农产品、生态旅游、环境标志等）适宜较适宜较适宜八、自然保护区生态补偿政策设计自然保护区发展中面临的主要问题自然保护区在全国生态保护中发挥了巨大的作用截止200